關于清理化解鄉(xiāng)村公益性債務的調(diào)研與思考

張襄棣

分類逐步化解舊債、扼制新債，不僅是減輕鄉(xiāng)、村兩級沉重債務負擔和維護農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的重要舉措，更是深化農(nóng)村綜合改革，鞏固稅費改革成果的主要內(nèi)容，有利于創(chuàng)造和諧社會環(huán)境，促進新農(nóng)村建設，改善農(nóng)村公共服務，具有重大而深遠的意義。

2008年以來，按照國務院關于“制止新債、摸清舊債、明確責任、分類處理、逐步化解”的總體要求，黑龍江省各地各部門同心協(xié)力，密切配合，多措并舉，統(tǒng)籌推進，農(nóng)村義務教育債務化解工作進展順利，并取得顯著成效。截至2011年末，全省已清理化解農(nóng)村義務教育各類債務 40.8 億元，其中：農(nóng)村義務教育“普九”債務 22.4億元，農(nóng)村義務教育其他債務 18.4 億元。通過開展農(nóng)村義務教育債務化解工作，長期困擾農(nóng)村義務教育的債務難題基本解決，縣鄉(xiāng)財政支出壓力有所緩解，債權人利益得到較好保障，基層政府的信譽不斷提升，債務管理機制逐步完善，收到良好效果。

特別是實施化債工作中探索出來的一些程序、制度和辦法，如化債工作流程、償債銷號制度以及特戶開設和“一折通”兌付等，對于進一步推進鄉(xiāng)、村兩級債務清理化解工作具有十分重要的指導作用。

一、清理審計鎖定鄉(xiāng)村公益性債務所遇到的問題

鄉(xiāng)村公益性債務形成原因是多方面的，既有歷史原因，也有人為因素和政策性遺留問題。雖主要是為興辦鄉(xiāng)村公益事業(yè)、開展“達標升級”、加強基礎設施建設的舉債、為完成稅費上繳任務借款等形成的債務，但綜合分析，盲目突出政績搞建設、財務管理不規(guī)范、集體經(jīng)濟薄弱，國家投入缺乏是形成債務的重要原因。

由于債務形成的原因諸多，加之債務形成的時間久，特別是在舉債時原始票據(jù)用途不清、賬目核算記載不詳，給鄉(xiāng)村公益性債務的清理認定帶來了很多難題：

1.鄉(xiāng)、村從信用社等金融機構的貸款多數(shù)是以“種子”、“化肥”等名義貸款，而債務責任主體在自查舉證時則說明是用于墊交稅費或搞公益事業(yè)建設，這給清理核實帶來了一定的難度。

2.一些村將農(nóng)戶存入“基金會、儲金會”的款項作為公益性債務舉證上報。

3.個別債權人把息轉本后，以愛人或子女的名義重新掛賬，無法找到相應支出。

4.部分村沒有將墊交稅費收據(jù)入賬或留存，而是用自制表格替代。

5.由于村屯干部在墊交稅費時臨時倒短，致使舉債時間晚于有關部門開具的收繳稅費收據(jù)時間。

6.賬目因自然災害等原因損毀，查無實據(jù)，難以核實確認。

7.往來賬款繁雜，魚目混珠，非實質性債務摻入。

8.利息計算偏高，存在著息大于本的現(xiàn)象。

9.債權人死亡且無子女，償還對象難以確定。

10.有些鄉(xiāng)、村多年來想方設法積極償債，已自行化解了現(xiàn)政策范圍內(nèi)的債務。近兩次化債補助均沒有，故挫傷了其化債積極性，鄉(xiāng)、村人員某種程度上存在著心理不平衡問題。

二、鄉(xiāng)、村公益性債務清理化解工作的思考和建議

鄉(xiāng)、村公益性債務清理化解工作牽涉面廣、量大，且時間久遠、情況復雜。如果處理不好，極易引起攀比甚至引發(fā)新的矛盾，影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定。因此，在債務清理核實工作中，必須認真梳理問題、準確把握政策、反復琢磨推敲、據(jù)實審核認定、努力化解矛盾，才能得到基層干部群眾的理解、支持和認可。

（一）對處理相關問題的思考。

關于金融機構貸款用途標注與實際不符問題，原則上應嚴格按規(guī)定執(zhí)行，以貸款手續(xù)的標注及村賬務記載核對一致為準認定。但本著尊重事實，對確實用于農(nóng)村公益性債務的，要經(jīng)過嚴密舉證程序，證明充分，所貸款未分入農(nóng)戶往來分戶賬，審計核實并以支出控制，對相關債務發(fā)生和支出時間、內(nèi)容都能鏈接吻合上的方可予以認定。

對“農(nóng)村合作基金會”（“ 農(nóng)村互助儲金會”）吸納的農(nóng)戶股金，不應作為鄉(xiāng)村公益性債務處理，應視作金融機構存款對待。但如村向“基金會”借（貸）款用于墊交稅費或從事其他公益事業(yè)建設，借貸主體明確、手續(xù)齊全完備的，可納入清理范圍。但債權人應是“基金會”，而不是農(nóng)戶。

對個別債權人把息轉本后又以愛人或子女名義重新掛賬的，原則上不予認定。理由：一是該債權人賬面借款已全部體現(xiàn)現(xiàn)金付訖，不應以此進行舉證；二是新掛賬債務的時間、用途超政策范圍，存在著牽強附會、硬性鏈接現(xiàn)象。

對部分村沒有將墊交稅費收據(jù)入賬或留存，而是用自制表格替代問題，可以在確認自制憑證真實性的情況下予以認定。但要對表中所列欠稅費戶的往來欠款進行逐項核實，并本著“先稅后費”的原則核認還款，如賬面無欠款或欠稅額減少，應予剔除或削減。

對村屯干部臨時倒短墊交稅費，致使舉債時間晚于有關部門開具的收繳稅費收據(jù)時間的，不符合正常財務處理程序，故應經(jīng)舉證充分，嚴格掌控時差（不應超過一周），可根據(jù)相關賬目、佐證資料進行確認。

對一般性賬目損毀，已無法查證的，原則上不予認定；但因突發(fā)事件和自然災害造成賬目損毀的，應經(jīng)法律程序認定、公證、舉證等核實審定。

對往來轉賬形成的“債務”，不得納入清理范圍。

在利息計算上，應參照其他農(nóng)村義務教育債務有關規(guī)定執(zhí)行，即：借款、集資所形成的農(nóng)村公益性債務，沒有約定利息的，只償還本金或當時勞務價值，不計算利息。

貸款所形成的農(nóng)村公益性債務，按照貸款期限，以金融機構貸款法定基準利率為準分段計算債務利息。

向個人或單位借款，利息也應以金融機構同期貸款法定基準利率為準，“分段計算、息不轉本、利不滾利”，剔除已經(jīng)轉入本金的利息。

對債權人死亡且無子女，償還對象的確定可按法定繼承順序償還給其他法定繼承人，但必須進行公證。

（二）解決矛盾的建議。

首先，按照“誰舉債誰負責，先清理后化解，先化解后補助”的化債基本原則，縣級政府是清理化解農(nóng)村債務的責任主體，并負責組織實施。省級政府負責統(tǒng)籌規(guī)劃，并給予必要的工作指導和化債資金補助及獎勵。因受償債能力制約，市縣應采取多措并舉，積極有效償債，建議清理化解債務本金及法定利息，實行還本降息。要與債權人解釋協(xié)商，實行協(xié)商減息償債，簽訂承諾書，一次性償還債務。既減輕各級償債壓力，又避免基層債務膨脹，社會放貸投資風險趁機轉嫁，以體現(xiàn)客觀公平合理化解。

其次，建立激勵約束機制，要調(diào)研制定因素分析法衡量審定市縣上報的化債數(shù)據(jù)，做到打好基礎，扎實清理，摸清債務，擠出水分，分級把關，逐項核實，債務認證，分類化解。同時，完善的化債資金管理使用辦法，體現(xiàn)“債多不多補，債少不少補，早還不少補，晚還不多補”的補助原則，化債補助資金分配定要統(tǒng)一規(guī)范、客觀公正。實事求是，夯實市縣自籌資金的合理額度，避免假匹配和新債的發(fā)生，杜絕違反政策、違紀行為的發(fā)生。

最后，對已自行化解政策范圍內(nèi)債務的鄉(xiāng)、村，要通過政策宣傳，做好正面解釋，求得理解和支持。并將化債補助資金與積極主動償債獎勵資金相結合，借鑒外省經(jīng)驗，安排一定數(shù)量的資金，規(guī)定其使用范圍，對已自行化解政策范圍內(nèi)公益性債務的鄉(xiāng)村給予適當獎勵，實行以獎代補，解決“有為的吃虧、無為的獲利”的矛盾，促進農(nóng)村經(jīng)濟健康發(fā)展。

綜上所述，在下一步工作中，要積極探索和解決清理化解鄉(xiāng)村公益性債務問題的辦法和途徑，各級政府加大農(nóng)村公益事業(yè)建設資金的投放和管理力度，切實減輕鄉(xiāng)村負擔，防止產(chǎn)生新的不良債務，從而使農(nóng)村真正走向繁榮和穩(wěn)定。

（作者單位：黑龍江省財政廳農(nóng)村處）

責任編輯：洪峰