關(guān)于進一步整合規(guī)范財政支農(nóng)資金的研究

上海市財政局農(nóng)業(yè)處

“三農(nóng)”問題一直是我國黨和政府最關(guān)心的問題?！叭r(nóng)”問題的解決亟需政策扶持和財政支持，近年來，上海市各級財政部門按照“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”和“多予、少取、放活”方針，不斷加大對“三農(nóng)”的投入，“十一五”時期，全市一般預(yù)算用于支農(nóng)資金投入年均增長14.45%，2011年投入達到454億元，為“三農(nóng)”發(fā)展提供了強有力的財力保障，財政支農(nóng)資金投入的穩(wěn)定增長機制初步形成。但是，由于支農(nóng)資金來源于不同部門，管理方式不同，在一定程度上存在著資金使用和管理分散現(xiàn)象，影響了支農(nóng)資金的使用效益和政策效應(yīng)的充分發(fā)揮。因此，整合各類財政支農(nóng)資金，統(tǒng)籌安排，突出重點，集中使用，有利于逐步規(guī)范政府農(nóng)業(yè)資金投向，合理有效配置公共財政資源；有利于轉(zhuǎn)變政府和部門的職能，消除“缺位”和“越位”現(xiàn)象；有利于集中力量辦大事，提高財政支農(nóng)資金的效益。

一、政策背景

2002年10月，溫家寶總理在研究優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局規(guī)劃工作會議上的講話中指出：“要對現(xiàn)有農(nóng)業(yè)項目、資金進行整合，相對集中，確定支持重點，提高資金使用效益”。2003年8月，回良玉副總理在國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)聯(lián)席會議上提出：“要逐步對現(xiàn)有農(nóng)業(yè)項目、農(nóng)業(yè)資金進行整合，積極探索農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)與扶貧開發(fā)、農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)、農(nóng)村中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等相互配合、統(tǒng)籌安排的投資機制，避免重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)”。2004—2007年連續(xù)四年中央一號文件中均提出整合現(xiàn)有各項支農(nóng)資金的要求，集中財力，提高資金使用效率。財政部根據(jù)中央一號文件精神，于2005年4月出臺了《財政部關(guān)于做好財政支農(nóng)資金整合試點工作的通知》（財農(nóng)便[2005]31號），明確要求各省因地制宜開展財政支農(nóng)資金整合試點工作，2006年通過印發(fā)《關(guān)于進一步推進支農(nóng)資金整合工作的指導(dǎo)意見》（財農(nóng)[2006]36號），在已開展的支農(nóng)資金整合試點工作基礎(chǔ)上，就支農(nóng)資金整合的原則、方法、步驟和措施等進一步提出了明確要求，并在全國13個糧食主產(chǎn)省選擇26個縣開展整合支農(nóng)資金支持新農(nóng)村建設(shè)試點。

二、財政支農(nóng)資金整合動因

目前各級財政支農(nóng)資金種類繁多，包括基本建設(shè)投資、財政扶貧資金、支援農(nóng)村生產(chǎn)支出、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出、農(nóng)林水氣象等部門事業(yè)費、水利建設(shè)資金、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)產(chǎn)品政策性補貼支出、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格補貼、農(nóng)村中小學(xué)教育支出、農(nóng)村衛(wèi)生支出、農(nóng)村救助支出等等。

涉及農(nóng)業(yè)財政資金分配管理的部門很多，包括發(fā)展改革、農(nóng)業(yè)、科技、林業(yè)、水利、財政、氣象、國土、教育、衛(wèi)生、文化、民政等等。在各職能部門內(nèi)部又分設(shè)多個機構(gòu)管理，部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)根據(jù)分工各自管理一塊資金。

在財政支農(nóng)資金運行過程中，資金首先在各職能部門之間進行分配，擁有預(yù)算分配權(quán)的部門將資金在部門中再分配。取得資金的部門按照計劃向下級對口部門層層分配。在資金分配和使用過程中，項目的實施者——縣級政府擁有很小的控制權(quán)（如特定支農(nóng)項目資金的使用權(quán)等），而上級政府則擁有較大的控制權(quán)（如支農(nóng)項目決策權(quán)、審批權(quán)、資金分配權(quán)等）。

掌握資金分配權(quán)的上級部門由于信息不對稱等原因，難以使得支農(nóng)資金得到最優(yōu)分配。縣級政府由于缺少資金控制權(quán)，其分配到資金的多少部分取決于政府公關(guān)能力。這在一定程度上導(dǎo)致了資金控制部門“重分配、輕管理”，基層部門“跑資金，要項目”等情況的出現(xiàn)。因此財政支農(nóng)資金存在著管理分散、銜接不夠、交叉重復(fù)、效率較低等突出問題。

為此，中央財政于2005年正式提出財政支農(nóng)資金整合的要求，就是要將分散在財政、農(nóng)業(yè)、水利部門等不同農(nóng)口部門的涉農(nóng)資金進行集中，由縣級人民政府立足本地實際和經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，以提高財政支農(nóng)資金使用效益為目標，以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)或重點項目為平臺，在不改變資金性質(zhì)和資金用途的前提下，把投向相近、目標基本一致、但來源不同的各項財政支農(nóng)資金進行歸并，統(tǒng)籌安排，集中使用。

三、上海市支農(nóng)資金整合取得成效和存在問題

（一）建章立制。

2006年，上海市出臺了《關(guān)于開展支農(nóng)資金整合試點工作的意見》的通知，明確支農(nóng)資金整合試點工作步驟和重點，并要求各區(qū)縣積極開展支農(nóng)資金整合試點工作，以形成“項目科學(xué)、安排規(guī)范、使用高效、運行安全”的支農(nóng)資金使用管理機制。

為推進支農(nóng)資金整合工作開展，市級財政建立了支農(nóng)資金整合和統(tǒng)籌安排聯(lián)席會議制度，對由財政部門內(nèi)不同業(yè)務(wù)部門分別管理的性質(zhì)相同、用途相近的涉農(nóng)專項資金，通過聯(lián)席會議通報情況，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌安排資金，避免交叉和相互脫節(jié)。加強與市農(nóng)委等涉農(nóng)部門之間的溝通協(xié)調(diào)，建立了涉農(nóng)資金使用安排信息通報制度、支農(nóng)資金整合項目會審制度，資金整合實行統(tǒng)一申報、統(tǒng)一會審、統(tǒng)一評審，逐步建立完善農(nóng)口部門間支農(nóng)資金分配使用的配合協(xié)調(diào)制度。

（二）整合方式。

1.以重點項目為平臺，統(tǒng)籌安排資金。根據(jù)各區(qū)縣農(nóng)業(yè)經(jīng)濟和農(nóng)村社會發(fā)展規(guī)劃，從2007年起在崇明縣、金山廊下現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、松江浦南地區(qū)、奉賢莊行鎮(zhèn)開展以項目為平臺的支農(nóng)資金整合。根據(jù)本市農(nóng)業(yè)重大項目發(fā)展需求，以中央財政專項資金作為整合平臺，重點推動農(nóng)業(yè)、水利專項資金整合。以中央財政現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展專項資金為平臺整合市、區(qū)縣兩級財政專項資金，主要包括畜牧標準化生態(tài)養(yǎng)殖基地建設(shè)專項資金和農(nóng)機購置補貼專項資金，扶持奶牛、生豬等區(qū)域優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。以中央財政小型農(nóng)田水利重點縣項目建設(shè)為平臺整合市、區(qū)縣兩級財政專項資金，主要包括農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、設(shè)施菜田建設(shè)資金、小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、低洼圩區(qū)改造及設(shè)施糧田菜田外圍水利配套等資金。市級財政整合資金規(guī)模由2007年的4.93億元增長至2012年的10.97億元，增長幅度超過120%。

2.整合資金“切塊”下達，提高區(qū)縣自主權(quán)。 2008年起，選擇浦東新區(qū)探索實行支農(nóng)資金“打捆”整合，下放資金項目審批權(quán)限，統(tǒng)籌市區(qū)兩級財力用于亟需實施項目，充分調(diào)動和發(fā)揮區(qū)縣工作的主觀能動性。浦東新區(qū)重點選擇大團、老港等農(nóng)業(yè)功能板塊和孫橋、南匯等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)作為農(nóng)業(yè)發(fā)展重點領(lǐng)域，根據(jù)其發(fā)展規(guī)劃和功能定位，科學(xué)排序建設(shè)項目，合理確定年度實施計劃，將各項支農(nóng)資金在該區(qū)域內(nèi)整合。整合資金主要用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)業(yè)科技、水利工程、農(nóng)民培訓(xùn)、村莊改造等能體現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村和諧的項目。市級財政下達浦東新區(qū)資金整合“切塊”資金由2008年的3億元增長至2012年的4.39億元，增長幅度超過46%。

（三）取得的成效。

1.集中財力，促進主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。區(qū)縣按照區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃要求，集中資金投入到農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展方面，促進了地方主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。如金山區(qū)整合資金著力打造組團式現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)。 2010—2012年，市級財政分別安排4653萬元、8549萬元、1.46億元，支持農(nóng)業(yè)園區(qū)（廊下）、呂巷、張堰三個農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)，重點在農(nóng)業(yè)先行區(qū)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)業(yè)科技、林業(yè)綠化、農(nóng)產(chǎn)品加工基地、區(qū)域特色、農(nóng)村環(huán)境綜合整治等項目上予以支持。崇明縣立足現(xiàn)代生態(tài)島建設(shè)目標，整合支農(nóng)資金，重點支持綠色和有機農(nóng)業(yè)，加快發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)。

2.發(fā)揮能動性，提高行政管理效能。區(qū)縣逐步改變了花大量精力爭資金、爭項目情況，更加注重區(qū)域農(nóng)業(yè)整體規(guī)劃、科學(xué)安排支農(nóng)資金，更加注重轉(zhuǎn)變服務(wù)觀念，完善管理機制，提高行政管理效能。如浦東新區(qū)進一步明確支農(nóng)項目政府采購方式。考慮到農(nóng)業(yè)項目內(nèi)容多分布散、投資規(guī)模不一等因素，在政府采購環(huán)節(jié)采用了由區(qū)政府采購部門通過公開招標方式，先行確定入圍施工單位的定點協(xié)議采購方式。然后，在按照政府采購要求確定采購方式的前提下，進行集中采購、定點協(xié)議采購或部門集中采購。

3.避免交叉，有序推進支農(nóng)項目。以支農(nóng)資金整合為抓手，從預(yù)算編制入手，對性質(zhì)相同、用途相近、使用分散的項目支出進行適當?shù)臍w并、整合。建立完善支農(nóng)資金整合和統(tǒng)籌安排機制，加強與市農(nóng)委等涉農(nóng)部門之間的溝通協(xié)調(diào)，建立涉農(nóng)資金使用安排信息通報制度、支農(nóng)資金整合項目會審制度，從源頭上解決了機構(gòu)職能交叉，支農(nóng)資金多頭管理、分散使用，難以形成合力的現(xiàn)象。開展支農(nóng)資金整合工作，進一步明確了財政支農(nóng)重點，規(guī)范了政府支農(nóng)資金投向，推進了支農(nóng)項目開展，提高了支農(nóng)資金使用效益。

（四）存在的問題。

1.財政支農(nóng)資金多頭管理。由于政府管理體制等因素，從中央到區(qū)縣涉農(nóng)管理職能部門多，涵蓋了農(nóng)業(yè)、水務(wù)、發(fā)展改革、環(huán)保等不同條線，部門規(guī)劃和要求不同，項目申報和資金管理程序不同，資金整合在一定程度上削減了部門資金分配權(quán)力和投資管理職能，涉及部門的定位和利益，因此存在一定的畏難情緒和消極應(yīng)付思想。

2.工作機制不完善。上海市在市級層面沒有成立專門的支農(nóng)資金整合領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，僅僅是在市財政內(nèi)部建立了支農(nóng)資金整合和統(tǒng)籌安排聯(lián)席會議制度，在對政府其他部門和區(qū)縣相關(guān)部門開展協(xié)調(diào)工作時缺乏權(quán)威性和約束力。同時，從中央到地方下達的各項支農(nóng)資金整合指導(dǎo)性文件均是財政部門印發(fā)的部門規(guī)范性文件，執(zhí)行力不強，支農(nóng)資金整合長效機制有待完善。

3.資金整合范圍狹窄。財政支農(nóng)資金是指投放到農(nóng)村與農(nóng)民的生產(chǎn)生活教育文化衛(wèi)生等有關(guān)的財政資金，而實際上目前上海市納入資金整合范圍的支農(nóng)資金僅僅包含了農(nóng)業(yè)和水利兩大類，從財政局內(nèi)部分工來看僅僅停留在農(nóng)業(yè)處內(nèi)部，因此整合資金總量有限，渠道單一。

4.資金管理措施有待加強。一是部分資金整合項目建設(shè)進度比較慢，影響了支農(nóng)資金效益的及時發(fā)揮。二是在各類審計和監(jiān)督檢查過程中發(fā)現(xiàn)，整合資金仍存在部分區(qū)縣配套資金不到位、資金使用不規(guī)范、項目工程后期管護不到位等問題。三是績效評價工作有待深入，目前資金整合工作績效考核尚未納入全市財政支出預(yù)算績效評價體系內(nèi)，仍是以對單項資金使用情況進行績效評價為主，針對資金整合情況進行的績效評價未形成長效機制。

5.引導(dǎo)社會投入力度不夠。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和市場風(fēng)險大且收益相對較低，社會投入不足，目前上海市支農(nóng)資金整合范圍主要為財政性資金，未能充分利用財政資金“四兩撥千斤”的杠桿引導(dǎo)作用，帶動金融、保險和社會資金更多投入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，形成多元投入的良性局面，進一步發(fā)揮支農(nóng)資金整合效益。

四、關(guān)于完善上海市財政支農(nóng)資金整合工作的設(shè)想

（一）推進機構(gòu)改革，進一步整合機構(gòu)職能。

黨的十八大提出“穩(wěn)步推進大部門制改革，健全部門職責(zé)體系”的要求，從中央到地方建立“大職能、寬領(lǐng)域、少機構(gòu)”的政府政務(wù)綜合管理組織體制，減少職能交叉，完善行政運行機制。通過大部制改革，組建“大農(nóng)業(yè)”部門，將農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后管理以及農(nóng)村社會事務(wù)管理等職能有機整合至同一部門，打破部門間利益矛盾，降低協(xié)調(diào)成本，提高行政效能，強化“三農(nóng)”工作的領(lǐng)導(dǎo)力、統(tǒng)籌力、執(zhí)行力。有利于避免財政支農(nóng)資金多頭分配、多頭管理的局面，有效杜絕基層項目多頭申報的情況出現(xiàn)。

（二）上下聯(lián)動，建立健全領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機制。

一是自上而下，加強領(lǐng)導(dǎo)。從市、區(qū)縣分別建立以政府主導(dǎo)的支農(nóng)資金整合聯(lián)席會議制度，由政府分管農(nóng)業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)擔任負責(zé)人，各涉農(nóng)部門為聯(lián)席會議成員單位，加強資金整合的領(lǐng)導(dǎo)力，并在財政部門設(shè)立聯(lián)席會議辦公室。

二是加強統(tǒng)籌，完善工作機制。聯(lián)席會議辦公室負責(zé)各成員單位間的溝通工作，建立部門聯(lián)系和綜合協(xié)調(diào)機制，組織涉農(nóng)資金的統(tǒng)籌安排。支農(nóng)資金整合要在聯(lián)席會議統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，清晰界定各部門職責(zé)，制定權(quán)責(zé)對等的工作措施，加強部門間溝通協(xié)調(diào)，形成統(tǒng)一管理、協(xié)調(diào)配合的穩(wěn)定長效機制。同時研究建立區(qū)縣信息上報制度和市對區(qū)縣的信息通報制度。

三是完善制度，加強政策指導(dǎo)。在總結(jié)現(xiàn)有資金整合工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，以市政府名義出臺本市加強支農(nóng)資金整合工作的指導(dǎo)性意見，將支農(nóng)資金整合工作擺在各級政府、各部門工作的重要位置，增強政策的執(zhí)行力。同時，考慮到目前被整合的項目資金仍執(zhí)行各自不同的資金和項目管理辦法，同一性質(zhì)的支農(nóng)資金在使用中有著不同的規(guī)定和要求，這在一定程度上束縛了資金整合的廣度和深度，降低了整合資金的靈活性。建議財政部門會同相關(guān)職能部門在做好與預(yù)算法、國庫集中支付等相關(guān)法規(guī)制度銜接的基礎(chǔ)上，專門制定整合資金使用管理辦法，消除資金整合的制度性障礙。

（三）加大資金整合力度，拓展資金整合范圍。

進一步加大支農(nóng)資金項目整合力度，促進部門預(yù)算的科學(xué)合理安排。對性質(zhì)相同、用途相近、使用分散的支農(nóng)項目進行歸并，或按資金用途重新分類。嚴格控制設(shè)立新專項，對于新增支農(nóng)投入需求，盡量從現(xiàn)有預(yù)算中統(tǒng)籌安排，避免盲目或重復(fù)設(shè)立專項。在橫向上，繼續(xù)推進切塊式區(qū)域資金整合，進一步下放資金項目審批權(quán)限，統(tǒng)籌市區(qū)兩級財力用于亟需實施項目，充分調(diào)動和發(fā)揮區(qū)縣工作的主觀能動性。在縱向上，重點以農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目資金、中央財政現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金和小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)資金為平臺，統(tǒng)籌安排用途相近的財政專項資金，支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)田水利發(fā)展。研究探索對農(nóng)民的補貼類資金整合，對一部分條件成熟（標準清晰、受益主體穩(wěn)定、補貼方式和程序基本一致）的補貼資金逐步進行歸并，循序漸進向綜合性補貼過渡，充分發(fā)揮政策的拳頭效應(yīng)。在時機成熟時，適當將整合資金的渠道拓展至醫(yī)療、教育等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，進一步擴大資金整合范圍。

（四）加強管理，著力提升財政支農(nóng)資金效益。

一是完善財政支農(nóng)項目庫建設(shè)。完善預(yù)算編制的項目庫建設(shè)，建立多年滾動項目庫，切實做到謀劃一批、儲備一批、建設(shè)一批、投產(chǎn)一批，確保項目建設(shè)接替有序，加快項目建設(shè)進度，及時發(fā)揮財政資金效益。二是加強財政支農(nóng)資金監(jiān)督管理。在目前已開展的市級財政專項資金注冊會計師審計監(jiān)督的基礎(chǔ)上，逐步擴大注冊會計師對財政支農(nóng)項目的審計范圍，進一步加大審計監(jiān)督的力度。充分運用鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政性資金管理平臺和涉農(nóng)補貼資金監(jiān)管平臺對財政支農(nóng)資金的監(jiān)管作用，加快建立“制度加科技”監(jiān)管長效機制。著力推進財政支農(nóng)項目信息公開，從資金政策、管理流程、分配要素、分配結(jié)果四方面實現(xiàn)資金的公開透明，促進財政支農(nóng)資金規(guī)范、高效、安全運行。三是推進財政支農(nóng)資金績效評價。將財政部對縣級財政支農(nóng)資金整合工作考評相關(guān)要求與本市財政支出績效評價管理辦法有機結(jié)合，通過第三方中介機構(gòu)對財政支農(nóng)整合資金投向合理性、資金管理規(guī)范性、資金使用科學(xué)性和安全性開展績效評價，并積極推動績效評價結(jié)果應(yīng)用，建立以績效評價結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算編制制度，對于建設(shè)進度緩慢、資金和社會效益發(fā)揮不明顯的項目不再納入今后的預(yù)算支出范圍。

（五） 強化財政資金的杠桿作用，探索多元化籌資渠道。

充分發(fā)揮財政支農(nóng)資金“四兩撥千斤”的示范和帶動效應(yīng)，積極探索財政貼息、擔保、保險保費補貼、以獎代補、先建后補等機制，引導(dǎo)、吸引信貸資金、社會資金等投入現(xiàn)代化都市農(nóng)業(yè)建設(shè)。十七屆三中全會指出：農(nóng)村金融是現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟的核心。財政要加大對農(nóng)村金融政策支持力度，拓寬融資渠道，進一步加強與金融組織和機構(gòu)的合作，健全政策性農(nóng)業(yè)保險制度，加大農(nóng)業(yè)保險對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持力度，充分利用金融系統(tǒng)的專業(yè)和資金優(yōu)勢，發(fā)揮財政的積極引導(dǎo)作用，加大對農(nóng)村金融政策的支持力度，形成資金使用合力，發(fā)揮支農(nóng)資金規(guī)模效益，加快構(gòu)建多元化的新農(nóng)村建設(shè)投入穩(wěn)定增長機制。

責(zé)任編輯：洪峰