中國農(nóng)村財(cái)政研究會課題組

農(nóng)田水利工程體系是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系的重要組成部分。目前世界上美國等發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定，成為世界農(nóng)業(yè)強(qiáng)國，很大程度上得益于這些國家完整的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系，其中包括完善的農(nóng)田水利體系以及較為完備的農(nóng)田水利建設(shè)財(cái)政補(bǔ)貼政策體系。全面了解國外農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家在支持農(nóng)田水利工程建設(shè)和維護(hù)農(nóng)田水利工程正常運(yùn)行方面的政策和做法，借鑒這些農(nóng)業(yè)強(qiáng)國在小型農(nóng)田水利建設(shè)方面國家扶持的成功經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國的實(shí)際國情，可以彌補(bǔ)我國在農(nóng)田水利工程建設(shè)管理方面存在的不足，破解我國長期存在的農(nóng)田水利運(yùn)行維護(hù)管理問題，從而強(qiáng)化農(nóng)田水利工程的建設(shè)和管理，充分發(fā)揮包括“節(jié)水增糧行動”建設(shè)的高效節(jié)水灌溉工程在內(nèi)的眾多農(nóng)田水利工程設(shè)施的使用效益，為提高糧食綜合生產(chǎn)能力，保障國家糧食安全，提高水資源利用效率，維護(hù)國家生態(tài)安全奠定基礎(chǔ)。

（一）國外補(bǔ)貼小型農(nóng)田水利工程項(xiàng)目建設(shè)的做法

1.美國形成了較為完備的財(cái)政補(bǔ)貼體系。

美國政府在其農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略中突出了政府投入對農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要作用。在其現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展進(jìn)程中，一直注重對農(nóng)田水利建設(shè)財(cái)政補(bǔ)貼體系的建設(shè)，目前已經(jīng)形成了較為完善的補(bǔ)貼體系。美國政府對小型農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目的財(cái)政補(bǔ)貼以政府補(bǔ)貼為主，民間投資為輔，目前美國水利項(xiàng)目60%以上的投資源于各級政府，私人投資所占比例在40%。在每年的財(cái)政預(yù)算中，美國聯(lián)邦政府和州政府都會列明財(cái)政對農(nóng)田水利建設(shè)方面的補(bǔ)貼比例，水利建設(shè)投資保障性較強(qiáng)。而且，美國松散的聯(lián)邦政體決定了其財(cái)政分配體制也趨于分散的形態(tài)。各州財(cái)政收入各自納入本州的財(cái)政預(yù)算，互不干涉。因此，本州農(nóng)業(yè)水利建設(shè)的補(bǔ)貼主要是由本州政府的財(cái)政支持，本州政府財(cái)政比聯(lián)邦政府的補(bǔ)貼份額更大。美國補(bǔ)貼資金管理體系完善還表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金的編制過程。在編制聯(lián)邦政府預(yù)算時(shí)，各地方政府會將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金申請匯總并向上一級政府匯報(bào)，編進(jìn)聯(lián)邦預(yù)算后，并最終由議會審議通過。審議通過后，聯(lián)邦政府和州政府依據(jù)預(yù)算層層下?lián)苎a(bǔ)貼；項(xiàng)目實(shí)施之后由專門的評估機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目進(jìn)行評估，衡量財(cái)政補(bǔ)貼資金的使用效果。由于美國具有完備的法律體系，使其涉及水利建設(shè)的所有經(jīng)營與決策均納入司法體系，使政府補(bǔ)貼從申請到使用全過程的法制化和規(guī)范化程度大大提高，整個(gè)補(bǔ)貼流程實(shí)現(xiàn)了有序規(guī)范，較好地保證了補(bǔ)貼資金發(fā)揮效益。

2.歐盟依據(jù)外部性進(jìn)行選擇性財(cái)政補(bǔ)貼。

歐盟在對小型農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼時(shí)著重考慮了外部性，這主要是依據(jù)農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目所具有的公益性特點(diǎn)。歐盟根據(jù)小型農(nóng)田水利項(xiàng)目性質(zhì)的不同給予不同的補(bǔ)貼，對于正外部性較大的項(xiàng)目給予的補(bǔ)貼力度較大，對于正外部性不是很強(qiáng)的項(xiàng)目給予的補(bǔ)貼力度較小。與其它國家相比，歐盟采取了選擇性支持的財(cái)政補(bǔ)貼政策，這與其所處歐洲大陸絕大部分地區(qū)自然氣候條件較好有較大關(guān)系。因?yàn)闅W洲長年風(fēng)調(diào)雨順，土地資源和水資源的自然稟賦較好，所以其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的寬松給這種選擇性財(cái)政補(bǔ)貼政策預(yù)留了空間。

3.日本政府對農(nóng)田水利建設(shè)工程給予全面扶持。

雖然日本的《土地改良法》規(guī)定農(nóng)田水利建設(shè)與管理應(yīng)遵循“受益者負(fù)擔(dān)”原則，但事實(shí)上大規(guī)模的農(nóng)田水利建設(shè)仍是以政府投入為主，這與小型農(nóng)田水利工程的公益性和日本國家財(cái)力雄厚實(shí)際情況具有密不可分的關(guān)系?？傮w上看，日本政府對小型農(nóng)田水利建設(shè)的補(bǔ)貼具有補(bǔ)貼全面、力度大的特點(diǎn)，日本的中央和地方政府更是絕對占據(jù)了水利投資的主導(dǎo)地位，水利投資一直在各類公益事業(yè)中占居首位，許多補(bǔ)貼項(xiàng)目都是政府全額全程補(bǔ)貼。首先，政府直接給予農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補(bǔ)貼，補(bǔ)貼額度占小型農(nóng)田水利建設(shè)投資額的80%左右；其次，政府還通過無息貸款、貼息貸款等方式給予農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補(bǔ)貼。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者所需承擔(dān)的小型農(nóng)田水利建設(shè)投資負(fù)擔(dān)已經(jīng)很小了。

4.以色列政府財(cái)政補(bǔ)貼使用范圍寬。

以色列由于國土面積小，國家注重發(fā)展農(nóng)業(yè)，加之財(cái)政實(shí)力較為雄厚，因此絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)水利建設(shè)項(xiàng)目都由國家出資，但以色列與各國的不同之處在于其補(bǔ)貼資金使用范圍更寬，以色列不僅對農(nóng)田水利工程建設(shè)進(jìn)行補(bǔ)貼，而且對先進(jìn)節(jié)水農(nóng)業(yè)灌溉技術(shù)研發(fā)及應(yīng)用也給予補(bǔ)貼，通過補(bǔ)貼高新農(nóng)業(yè)水利工程設(shè)計(jì)研究，以色列建成了世界上較為先進(jìn)的農(nóng)田水利系統(tǒng)，使農(nóng)田水利設(shè)施在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的節(jié)水作用發(fā)揮到了很高水平，充分達(dá)到了“節(jié)水”和“增產(chǎn)”的作用。

（二）國外農(nóng)田水利建設(shè)工程運(yùn)行維護(hù)方面的做法

從目前實(shí)際情況看，世界各國的小型農(nóng)田水利工程普遍存在灌溉水費(fèi)收取難、實(shí)際收取率低、財(cái)政負(fù)擔(dān)重、管理效率低等問題。為了提高農(nóng)民興建水利工程的積極性，重點(diǎn)促使農(nóng)民管好用好水利工程，建立起小型農(nóng)田水利工程良性的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，許多國家采用了農(nóng)民參與灌溉管理的做法。參與式灌溉管理是聯(lián)合國糧農(nóng)組織、世界糧食計(jì)劃署、世界銀行和國際灌排委員會在許多國家推廣的灌溉管理機(jī)制。參與式灌溉管理制度以農(nóng)民用水戶協(xié)會為依托，讓農(nóng)民參與農(nóng)田水利的興辦、改善、保養(yǎng)及管理，其實(shí)質(zhì)是灌溉管理責(zé)任的分權(quán)，即重新劃分政府和農(nóng)戶在水資源開發(fā)和利用上的權(quán)力和利益。按照這樣的機(jī)制設(shè)計(jì)，灌溉工程設(shè)施的運(yùn)行維護(hù)主要由用水戶協(xié)會來完成，而費(fèi)用通過補(bǔ)貼以及向用水者協(xié)會會員收取會費(fèi)來維持。目前世界上有多個(gè)國家正在實(shí)施用水戶參與灌溉管理的做法，改變了政府包攬灌溉工程管理的做法，把管理職責(zé)主要移交給用水戶協(xié)會，既能減少政府補(bǔ)貼，又能保障工程運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)的需要，這種方式與國內(nèi)實(shí)行的專業(yè)管理與群眾管理相結(jié)合的民主管理，既有相似，又有不同。

從參與式灌溉管理應(yīng)用范圍看，在法國已有1/3的灌溉農(nóng)田采取了這種管理模式，每個(gè)協(xié)會的規(guī)模為75個(gè)成員和250公頃灌溉農(nóng)田。在墨西哥，81個(gè)國有大型灌區(qū)控制面積的2/3已經(jīng)移交給用水戶協(xié)會來管理。發(fā)達(dá)國家農(nóng)戶參與程度較高，原因在于這些國家，所有權(quán)與使用權(quán)一致，沒有機(jī)制轉(zhuǎn)換的問題，避免了協(xié)會管理者和用水戶的短期行為，增強(qiáng)了對水利項(xiàng)目進(jìn)行參與和維護(hù)的積極性。

從參與式灌溉管理實(shí)際運(yùn)作情況看，在世界銀行提出的“農(nóng)民用水者協(xié)會必須堅(jiān)持的4條標(biāo)準(zhǔn)”的軟約束下，用水者協(xié)會的職責(zé)界定和與政府之間的關(guān)系基本相同。一般都有獨(dú)立的法人地位，主要是接受政府移交的灌排管理權(quán)力和責(zé)任，具體參與項(xiàng)目灌區(qū)規(guī)劃、施工建設(shè)、運(yùn)行維護(hù)方面的事務(wù)，負(fù)有從主渠道買水、向用水戶收取水費(fèi)、協(xié)調(diào)渠域內(nèi)的用水矛盾的責(zé)任。政府基本不會干預(yù)協(xié)會的具體事務(wù)，除了在經(jīng)濟(jì)上給予資助，還會在業(yè)務(wù)上給予指導(dǎo)和監(jiān)督。在不同國家，用水者協(xié)會的區(qū)別主要在贏利目標(biāo)定位和組建方式兩個(gè)方面：首先，從贏利目標(biāo)上，多數(shù)國家的用水者協(xié)會屬于非營利性組織，但是，也有少數(shù)國家的協(xié)會屬于“自負(fù)盈虧，保本運(yùn)行”，比如美國負(fù)責(zé)為農(nóng)場提供灌溉用水的灌溉協(xié)會或者灌溉供水公司就屬于這種情況；其次，從組建方式看，多數(shù)國家用水者協(xié)會依據(jù)相關(guān)合作社法成立，并與當(dāng)?shù)厮懿块T簽訂協(xié)議即可。但是，墨西哥的農(nóng)民用水者協(xié)會成立時(shí)須經(jīng)國家水資源委員會同意，由該委員會發(fā)給水權(quán)轉(zhuǎn)讓證書并到公證處公證。

從政府的扶持方式看，盡管參與式灌溉管理強(qiáng)調(diào)市場化運(yùn)作，并且多數(shù)國家都有財(cái)政在水利設(shè)施工程項(xiàng)目管護(hù)上入不敷出的實(shí)施背景，但是，從成功推廣該模式國家的做法來看，各國政府始終在推行過程中扮演了主導(dǎo)者地位，從資金、人員培訓(xùn)和技術(shù)指導(dǎo)等方面給予大力支持。韓國政府就建立了以國家財(cái)政為主的金融貸款和受益農(nóng)戶投資為輔的農(nóng)田水利工程投資和管理體系，在管理資金投入上充分保證了小型水利工程參與式管理模式的順利進(jìn)行。印度的法律規(guī)定小型灌溉工程的總預(yù)算中，中央和地方政府必須分別撥款總投資預(yù)算的1/6左右，對于采用噴灌和滴灌等節(jié)水技術(shù)的小型水利項(xiàng)目，政府還會額外給予25%～50%的補(bǔ)助。

此外，西方發(fā)達(dá)國家在水資源開發(fā)和節(jié)約利用方面引入“產(chǎn)權(quán)”概念，根據(jù)閆華等學(xué)者的研究結(jié)論，早在20世紀(jì)80年代，美國就率先開始了農(nóng)業(yè)用水與城市用水之間的水權(quán)轉(zhuǎn)換，具體內(nèi)容是在滿足農(nóng)業(yè)用水的前提下，將農(nóng)業(yè)灌溉節(jié)約下來的水量有償轉(zhuǎn)讓給城市使用，而城市則相應(yīng)負(fù)擔(dān)相關(guān)工程的建設(shè)投資和部分增加的運(yùn)營費(fèi)用。在農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)換過程中，州政府負(fù)責(zé)監(jiān)管，并在州政府內(nèi)設(shè)立了負(fù)責(zé)水資源控制、水交易和仲裁的常設(shè)機(jī)構(gòu)。根據(jù)王蕓等學(xué)者的介紹，日本在水權(quán)轉(zhuǎn)換方面的做法更加突出了水權(quán)轉(zhuǎn)換受益者對農(nóng)田水利的投入補(bǔ)償，其做法是由城市部門向農(nóng)村提供部分灌溉設(shè)施改造費(fèi)用，在幫助農(nóng)村提高了灌溉用水效率后，節(jié)約下來的農(nóng)業(yè)用水才可以供給提供投資的城市部門使用，這種做法能夠更有效地激勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行設(shè)備更新，在不損害農(nóng)民灌溉利益的情況下，通過間接水權(quán)轉(zhuǎn)讓開辟了新的更新改造費(fèi)用籌資渠道，為農(nóng)民提高水資源使用效率開辟了新途徑，也能夠有效地促進(jìn)節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展。

（三）國外經(jīng)驗(yàn)借鑒與啟示

1.強(qiáng)化政府的投資主導(dǎo)地位，同時(shí)積極吸納社會資本參與建設(shè)。

農(nóng)田水利設(shè)施的公益性強(qiáng)，投資規(guī)模大，建設(shè)周期長，相對于農(nóng)民的承受能力而言，農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)基本屬于市場機(jī)制無法充分發(fā)揮作用予以保障的領(lǐng)域。既然存在一定程度的“市場失靈”，政府就要積極投入資金予以支持，通過公共投資來替代社會資本缺位，這就必然要求政府在農(nóng)田水利投資中始終發(fā)揮主體投資的作用，居于主導(dǎo)地位。據(jù)姜斌等學(xué)者研究，根據(jù)發(fā)達(dá)國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，人均GDP在4000—7000美元階段時(shí)將進(jìn)入大規(guī)模水利建設(shè)時(shí)期，水利投資增長規(guī)?；九c國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈同步增長趨勢。2011年，中國人均GDP已經(jīng)達(dá)到5432美元，處于大規(guī)模水利建設(shè)時(shí)期，為了確保農(nóng)業(yè)發(fā)展始終為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)，現(xiàn)階段我國應(yīng)當(dāng)繼續(xù)加大對農(nóng)田水利的投入力度，同時(shí)強(qiáng)化各級政府的主體投資地位，借鑒發(fā)達(dá)國家優(yōu)先考慮公益性項(xiàng)目的做法，在財(cái)力有限的情況下嚴(yán)格把握財(cái)政投入方向，將財(cái)政資金更多地向純公益性項(xiàng)目傾斜。

由于我國農(nóng)田水利工程整體基礎(chǔ)差，地域廣、數(shù)量多、欠賬多，建設(shè)任務(wù)重，相對水利建設(shè)的需求，各級政府財(cái)力保障水平有限，在堅(jiān)持強(qiáng)化政府投資主導(dǎo)地位的同時(shí)，對于水利建設(shè)的缺口部分，還要考慮吸納和利用當(dāng)前較為充裕的民間資本參與小型水利工程的建設(shè)、經(jīng)營和管理。要充分利用市場機(jī)制，對于有利可圖的農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目，要爭取讓渡給市場，由社會資本承擔(dān)，形成良性循環(huán)和自我發(fā)展。政府應(yīng)當(dāng)集中精力和資源，著重扶持社會資本不愿投資的地域和公益性項(xiàng)目，同時(shí)做到建管并重，提高水利工程運(yùn)行的效益和效率，為工程運(yùn)行的市場化創(chuàng)造條件。

2.繼續(xù)明確水利項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)，逐步建立水權(quán)交易市場。

有恒產(chǎn)者方有恒心。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，產(chǎn)權(quán)始終是理性經(jīng)濟(jì)人參與交易活動關(guān)注的首要問題。為解決小型農(nóng)田水利建設(shè)工程管護(hù)缺位而導(dǎo)致的工程基礎(chǔ)設(shè)施老化、成本回收不足、灌區(qū)服務(wù)質(zhì)量下降、灌溉面積減少等問題，同時(shí)提高農(nóng)戶的參與度和滿意度、降低灌溉成本，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，為水權(quán)交易創(chuàng)造條件，就需要在小型農(nóng)田水利工程建成后，首先明確水利項(xiàng)目工程產(chǎn)權(quán)。因?yàn)槲ㄓ型陚?、明晰而且穩(wěn)定的水利項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)做保證，才能為水權(quán)界定和水權(quán)交易奠定基礎(chǔ)，進(jìn)而影響水資源利用效率。在目前小型農(nóng)田水利工程項(xiàng)目建設(shè)管理過程中，水利、農(nóng)發(fā)等相關(guān)部門已經(jīng)注重界定項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)，并將集體興建的小型農(nóng)田水利設(shè)施所有權(quán)屬界定集體，有些項(xiàng)目還進(jìn)行公開競標(biāo)，將一定年限的使用權(quán)承包或租賃給農(nóng)民個(gè)人，這些做法都有效地解決了水利工程產(chǎn)權(quán)問題，今后還應(yīng)加大明確水利項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)的改革力度，積極推進(jìn)水權(quán)交易改革，逐步建立水權(quán)交易市場。雖然我國目前尚未解決初始水權(quán)分配等實(shí)際問題，同時(shí)水權(quán)交易作為一項(xiàng)新生事物可能會誘致制度變遷，引發(fā)一些不可預(yù)見的問題，但水權(quán)交易作為優(yōu)化水資源配置的有效手段，應(yīng)當(dāng)作為水資源改革的發(fā)展方向。鑒于當(dāng)前建立水權(quán)市場的時(shí)機(jī)尚不成熟，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在一些已具備了水權(quán)轉(zhuǎn)讓條件的地區(qū)開展試點(diǎn)，為最終建立水權(quán)交易市場創(chuàng)造條件。

3.發(fā)揮政府推動作用，推廣完善農(nóng)戶參與式灌溉管理。

目前世界各國政府是建設(shè)小型農(nóng)田水利項(xiàng)目的主體，農(nóng)民始終是使用小型農(nóng)田水利工程的主體。世界各國的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，用水戶參與灌溉管理能夠有效提高小型農(nóng)田水利工程管護(hù)水平，減輕農(nóng)民稅費(fèi)和政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。因此，應(yīng)當(dāng)在全國大范圍推廣這種灌溉管理制度。我國湖北省漳河灌區(qū)已在1995年建立第一個(gè)用水戶協(xié)會，目前用水戶參與式灌溉管理已經(jīng)進(jìn)入了發(fā)展推廣階段。為了推廣完善農(nóng)戶參與式灌溉管理，改善小型農(nóng)田水利工程運(yùn)行狀況，提高農(nóng)業(yè)用水效率，政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮推動作用，給予必要的輿論、資金、技術(shù)支持，營造良好的政策法規(guī)環(huán)境，為用水戶協(xié)會創(chuàng)造條件，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶參與式灌溉管理的可持續(xù)發(fā)展和良性循環(huán)，保證農(nóng)田水利建設(shè)工程始終處于良好運(yùn)營狀態(tài)。

課題組組長： 王樹勤 中國農(nóng)村財(cái)政研究會

成員： 李長璐 財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所

宗宇翔 中國農(nóng)村財(cái)政研究會

王魯燕 山東省濱州市濱城區(qū)水利局

黃 晶 吉林大學(xué)

執(zhí)筆人：李長璐

責(zé)任編輯：湯星頤