用忠誠和智慧撐起貧困地區(qū)民生發(fā)展的藍天

周靜　萬良駿　邱冬竹

盛夏時節(jié)，湖南省隆回縣小沙江畔仍有絲絲涼意。放眼四望，漫山遍野，郁郁蔥蔥，小鳥林中歌唱，魚兒溪中游蕩，金銀花含苞欲放，獼猴桃幼果滿枝。山鄉(xiāng)集市，熙熙攘攘，農產品購銷兩旺，中藥材交易活躍；漢鄉(xiāng)瑤寨，生機盎然……

曾記否？這里曾是一方窮山惡水，民不聊生。上世紀七八十年代，這里的民生狀況，可一個“半”字以蔽之，半年糧、半邊屋、半床被、半邊缸、半邊鍋、半邊碗……昔日半年半飽、半年乞討，與如今小沙江恍如隔世。

小沙江的發(fā)展巨變，緣于上世紀八十年代以來的改革開放，緣于國家的扶貧開發(fā)，是隆回人民推進產業(yè)扶貧工程，追索“脫貧夢”、“致富夢”、“小康夢”的生動實踐和豐碩成果的一個縮影。

一、隆回縣貧困狀況調查

（一）貧困狀況。

隆回縣現轄26個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，964個行政村，41個社區(qū)，總人口123萬，其中農業(yè)人口106.84萬，占總人口的86.86%。2004年有省定扶貧開發(fā)重點村180個，“十二五”省定扶貧開發(fā)整村推進重點村103個。實際上受指標所限，符合扶貧標準的村遠遠不只這個數量。據相關部門統計，按照年人均純收入2300元的新扶貧標準，2012年底該縣尚有貧困人口65.57萬，比一個中等縣的總人口還要多。而且，因災因病致貧或返貧等不確定性因素存在，實際的貧困狀況還在加劇。

（二）貧困原因分析。

造成隆回縣貧困的原因是多方面的。一是自然條件制約。隆回縣處于祁邵丘陵向雪峰山地過渡地帶，分屬于衡邵干旱走廊和武陵山南支山脈，半丘陵半山區(qū)的地貌條件構成了北部山區(qū)十年九凍，南部丘陵十年九旱的雙重災害。據有關資料統計，1952年以來，隆回境內共發(fā)生大洪災23次，大旱災31次，災害頻發(fā)率達到90%，其中洪災38.4%，旱災51.6%。二是農業(yè)基礎設施薄弱。隆回縣由于地廣人多底子薄，農業(yè)基礎設施建設嚴重滯后。在過去幾十年里，國家雖然投入了大量資金進行了水利建設，但以大中型骨干工程為主，小型工程多是民辦公助，土法上馬，技術水平與工程壽命難以保證。如今這些工程已是傷病累累，險象環(huán)生，現有160座小型水庫需要除險加固，上萬口山塘需要改造維修。微小工程、田間工程基本上只是在近十多年才有建設，覆蓋率尚不足20%，生產條件還沒有得到根本改善。三是產業(yè)發(fā)展緩慢。受傳統的農業(yè)觀念、土地經營權分散、市場條件和資金、技術條件等多種因素的影響，產業(yè)結構單一，種植業(yè)以糧食為主，養(yǎng)殖業(yè)以生豬為主，特色種養(yǎng)、農產品精深加工等高效產業(yè)發(fā)展緩慢，農業(yè)產業(yè)化程度低，農業(yè)低效問題突出，農民增收難，脫貧致富難。

二、產業(yè)扶貧工作狀況

（一）產業(yè)扶貧進程史考。

早在上世紀六七十年代，隆回縣就曾經在小沙江等特困地區(qū)先后發(fā)展蘋果、馬鈴薯等產業(yè)，盡管有些不太科學，效果不盡人意，但畢竟是產業(yè)扶貧的有益探索。進入八十年代，國家把扶貧開發(fā)工作列入了重要議事日程，扶貧開發(fā)政策相繼出臺。1986年，該縣被列為省定貧困縣，一輪又一輪的產業(yè)扶貧行動由此展開。1994年，隆回被定為國家重點支持的貧困縣，2001年列為國家扶貧開發(fā)重點縣，2011年繼續(xù)列為國家扶貧開發(fā)工作重點縣，國家對該縣扶貧工作支持力度一步步加大，資金投入一年年增多。隆回縣實施產業(yè)扶貧戰(zhàn)略以來，以特色種植為突破口，帶動貧困地區(qū)經濟社會發(fā)展，實現了民生改善、治安穩(wěn)定、民族團結、社會和諧的大好局面。

（二）產業(yè)扶貧主要成效。

1.生產發(fā)展。在產業(yè)扶貧期間，北部山區(qū)以發(fā)展中藥材為主，兼顧反季蔬菜、獼猴桃發(fā)展和基本口糧生產，南部丘陵區(qū)以發(fā)展優(yōu)質稻、龍牙百合、隆回“三辣”為主，兼顧烤煙、生豬和水產養(yǎng)殖生產。據不完全統計，北部山區(qū)以金銀花為主的中藥材種植面積達30余萬畝，年產值達10億元，反季蔬菜2.5萬畝，年產值1億元，獼猴桃0.3萬畝，年產值2400萬元，高寒山區(qū)糧食實現了自給這一歷史性變化。南部丘陵區(qū)優(yōu)質稻已成規(guī)模，面積超過30萬畝，總產超過15萬噸，產值達4億元，龍牙百合1.8萬畝，總產6000噸，產值3億元，“三辣”（生姜、大蒜、辣椒）約4萬畝，產值約1.8億元，出欄生豬50萬頭，產值6.5億元，烤煙3.5萬畝，產值8000萬元。隆回縣以產業(yè)扶貧帶動產業(yè)發(fā)展的總產值達27.3億元，為貧困農戶脫貧致富打下了良好基礎。

2.社會進步。經過20多年的產業(yè)扶貧，隆回縣貧困地區(qū)的面貌發(fā)生了根本性改變，農民增收明顯，生活水平顯著提高。2012年，該縣農民人均純收入達2786元，比1990年的583元增加2202元，增長3.78倍。走進隆回，沿途已難見到過去的低矮泥磚小瓦房，見到更多的是高樓林立，洋房迭起。小沙江漢村瑤寨舊貌換新顏，昔日的茅屋柴扉變成了今天的新村小樓。得益于國家以工代賑與通暢工程，全縣實現了村村通，80%以上的主村道完成了硬化，昔日的崎嶇山路變成了連接幸福的康莊大道。教育、醫(yī)療、通信、文化事業(yè)也有了長足發(fā)展。九年制義務教育全面普及，95%的農業(yè)人口加入了新農合，廣播電視家家有，精神文化精彩繽紛。如今，隆回縣的貧困鄉(xiāng)村，雖算不上富裕，但畢竟已浴火重生，呈現出社會主義新農村初步繁榮的景象。

3.觀念更新。過去，隆回縣不少貧困群眾因條件差而茫然悲觀、自卑自棄、忙而無為，有的甚至得過且過，靠救濟度日。實施產業(yè)扶貧以后，農民群眾看到了希望，樹立了信心，接受了市場經濟觀念，克服了“等靠要”思想，走上了依托資源、開發(fā)產業(yè)、自我發(fā)展的脫貧之路，涌現了鄒百云、李邵龍、彭中順、羅忠毅、廖飛、鄒旭、王槐蔭等一大批勤勞致富先進典型。政策惠民、觀念更新、艱苦創(chuàng)業(yè)、勤勞致富，增添了隆回縣脫貧致富的無限生機與活力。

三、產業(yè)扶貧的主要經驗與面臨的一些問題

（一）主要經驗。

1.因地制宜選準產業(yè)扶貧主攻方向。在產業(yè)扶貧初期，扶貧的主要產業(yè)是種植業(yè)。隆回縣各級各部門堅持因地制宜原則，開展廣泛調查研究，深入了解自然狀況，了解社情民意，堅持能種什么就種什么，種什么賺錢就種什么，群眾愿意種什么就種什么的產業(yè)發(fā)展方法，吸取歷史教訓，不搞一風吹、一刀切，不搞強迫命令，不盲目上項目。經過幾年的摸索實踐，得到了有益啟示，選擇了以金銀花為主的中藥材產業(yè)為北部山區(qū)的扶貧主導產業(yè)。將龍牙百合、隆回“三辣”等特色種植作為南部丘陵區(qū)的扶貧產業(yè)。此后又根據扶貧開發(fā)的需要，將南部的烤煙、優(yōu)質稻和養(yǎng)豬業(yè)，北部的反季節(jié)蔬菜，鄉(xiāng)村休閑旅游相繼列入了產業(yè)扶貧計劃，予以支持，特別是烤煙進入了“南煙北藥”的產業(yè)發(fā)展規(guī)劃、“旅游活縣”寫入了全縣發(fā)展戰(zhàn)略，受到了全社會的廣泛關注與大力支持。

2.堅持產業(yè)扶貧與綜合扶貧相結合。產業(yè)扶貧是一項比較復雜的系統工程，需要社會各方面協調配合。在實施產業(yè)扶貧的過程中，該縣把產業(yè)扶貧與教育扶貧、衛(wèi)生扶貧、農業(yè)扶貧、交通建設扶貧、基層組織建設扶貧有機結合起來，擴展了產業(yè)扶貧的廣度和深度，加大了產業(yè)扶貧力度，得到了縣直各部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村級基層組織的大力支持，推進了產業(yè)扶貧的深入發(fā)展。2011年，省紀委進駐隆回縣北山鎮(zhèn)梅溪村開展建設扶貧工作。梅溪村地處干旱死角，生產條件差，群眾收入水平低，貧困程度深，扶貧工作組在大力開展基礎設施建設的同時，以產業(yè)開發(fā)為重點，著力增強該村的“造血”功能，立足該村的資源條件，大力發(fā)展特色產業(yè)，開發(fā)建設金銀花基地70畝，水果基地240畝，花卉苗木基地200畝，龍牙百合基地100畝，大棚蔬菜基地300畝，特色產業(yè)面積達到910畝，投產后，年產值可達650萬元，增收400萬元，人均增收3175元，形成了持續(xù)增收功能。

3.大力引導農民專業(yè)合作組織建設。為了提高扶貧產業(yè)的組織化水平，隆回縣在扶貧工作中引導支持了一大批較有影響的農民專業(yè)合作組織。全縣現有各類農民專業(yè)合作組織220多個，為該縣推進產業(yè)扶貧起到了很大的支撐作用。如李邵龍創(chuàng)辦的小沙江中藥材協會，輻射帶動了區(qū)域內中藥材生產，承擔了全鎮(zhèn)中藥材生產的技術指導、市場信息服務、產品質量監(jiān)管和市場秩序維護，為小沙江的中藥材發(fā)展做出了突出貢獻，2009年獲得了湖南省先進科普示范基地稱號。北山鄉(xiāng)羅紅軍等組建的龍牙百合研究會擔負了南部丘陵區(qū)龍牙百合生產的組織協調、制種調種、生產技術指導，成為該縣龍牙百合產業(yè)的主心骨。

4.大力扶持產業(yè)加工體系建設。隆回縣把扶持農產品加工作為扶貧產業(yè)增效的重點工程，延長扶貧產業(yè)效益鏈條。近年來，全縣投入扶貧資金1050萬元，購置各種設備660臺（套），興辦中藥材簡易加工廠180家，支持了湘麗食品、長城生物、毅鵬公司、寶慶龍牙百合開發(fā)公司等10余家龍頭企業(yè)和80余家初加工企業(yè)，為提升該縣扶貧產業(yè)的效益奠定了基礎。

5.努力拓展縣內外市場。在產業(yè)基地形成之初，隆回縣就著手市場規(guī)劃和市場建設，2004年建成了小沙江中藥材市場，2005年在桃洪鎮(zhèn)建立大江農產品購銷公司，在該縣城鎮(zhèn)化建設中加強農產品市場規(guī)劃。同時，堅持“走出去”戰(zhàn)略，加強了與全國各大中藥材市場、蔬菜專業(yè)市場的聯系與溝通，并與南京制藥廠、武漢制藥廠及部分日化企業(yè)建立了業(yè)務關系，在全國20多個大中城市和八大藥材市場開辟了窗口，初步形成了聯接全國的農產品市場網絡和信息網絡，為該縣產業(yè)扶貧創(chuàng)造了較好的市場條件。

（二）主要問題。

1.扶貧開發(fā)產業(yè)素質較低。隆回縣產業(yè)扶貧已實施20多年，在前期階段，產業(yè)開發(fā)質量較低級，集中表現在建設質量較差，品種良種化程度低，管理粗放，組織化管理、集約化生產、市場化經營的水平低是普遍存在的問題，產業(yè)素質不高直接影響著產業(yè)效益，致使有些項目生產能力已逐步蔞縮。

2.整村推進工作發(fā)展不平衡。實施扶貧整村推進是加大扶貧工作力度，增強扶貧效果的重要措施。但是由于多種原因，整村推進工作發(fā)展極不平衡，2004年省定180個整村推進重點村，到2010年尚有53個村沒有實施，6年完成率只有70%，而且在完成村里面，其投入資金數量、完成程度上也存有很大差異，領導掛點村投資多達數百萬元，一般部門聯系村只有十幾萬元，相差太大，效果懸殊，因而產業(yè)發(fā)展很不平衡。

3.產業(yè)扶貧增收與扶貧標準不同步。扶貧標準是經濟社會發(fā)展平均水平的體現。從隆回縣情況看，雖然產業(yè)扶貧促進農民增收的效果顯著，取得了巨大的經濟成果，但與扶貧標準對比，差距依然驚人。按照2009年1196元的扶貧標準，全縣貧困人口20.2萬人，占人口總數的17.7%，2011年按2100元的新扶貧標準，貧困人口竟達58.33萬人，比2009年增加了38.13萬人，增加88.76%，2012年按2300元新扶貧標準，貧困人口達65.57萬人，占人口總數的54.39%，貧困人口數比上年增加7.24萬人，增加12.41%。表面上看來，似乎是越扶越貧，越扶貧困人口越多，越扶貧困面越大，但其實質表明該縣扶貧增收速度遠遠落后于經濟社會發(fā)展速度，產業(yè)扶貧增收步伐落后于扶貧標準的提升，也表明該縣產業(yè)扶貧的后勁嚴重不足。

4.扶貧開發(fā)資金缺口大。近幾年，雖然國家逐年加大了扶貧資金的投入力度，但到目前為止，在隆回縣這樣的國貧大縣，每年的財政扶貧資金也不過在3000萬至4000萬元之間，“十二五”期間，核定該縣國定、省定貧困村103個，按上級要求每村安排300萬元計算，共需資金3.09億元，而以目前資金規(guī)模每年3000至4000萬元的水平計算，5年只有1.5至2億元，缺口達1.1至1.59億元。要完成扶貧村數，需壓縮各村資金額度50%，在基礎設施建設以外已拿不出產業(yè)扶貧資金，因此，在整村推進中，產業(yè)扶貧將有名無實，面上的產業(yè)扶貧和已有扶貧產業(yè)的后續(xù)支持與成果鞏固投資更是無從談起。

四、關于產業(yè)扶貧問題的思考

（一）進一步強化產業(yè)扶貧工作重點。根據隆回縣產生貧困的根源，除歷史遺留和自然條件限制外，由于缺少骨干產業(yè)形成的“造血”功能障礙是結癥所在。因此，“輸血”式扶貧不可能產生最佳效果。當前及未來的扶貧，應以扶志、扶智、“造血”為主要扶貧手段。扶志在于引導，扶智在于教育，“造血”則在于扶產業(yè)，因此產業(yè)扶貧是整個扶貧工作的核心，扶貧資金應主要投入產業(yè)開發(fā)，只能部分用于基礎設施建設，小部分用于特困或特災人群的急難需求，只做雪中送炭，不搞錦上添花。三個部分的比例可考慮5∶4∶1，將“陽光普照”轉變?yōu)橹攸c放在產業(yè)開發(fā)上。增強“造血”功能，才能真正惠及整個貧困群體，才是扶貧開發(fā)的真諦所在。

（二）進一步創(chuàng)新扶貧資金管理機制。扶貧與開發(fā)是一個有機整體，扶貧是一種政府行為，是為貧困群體謀福祉，而開發(fā)是一種經濟行為，謀求的是經濟利益。國家以投資形式把資金輸入到產業(yè)開發(fā)，謀求的是經濟利益的最大化，從中獲取經濟成果由參與開發(fā)的全體貧困群體分享，實現脫貧致富，國家收到的投資回報是社會效益。按這個邏輯分析，產業(yè)扶貧實質上是一種投資性的經濟行為，就應當遵循市場經濟規(guī)律，用經濟手段進行管理。但是，當前我國扶貧投資管理具有濃厚的計劃經濟色彩，政府行為代替經濟手段，推行的是強勢管理，投資運用方對資金基本上沒有支配權，項目由政府定，資金由政府管，要怎么用就怎么用，要怎么做就得怎么做，投資失敗了政府擔當，運用方無權無責，績效無從考評，這種管理是欠科學的，不利于國家資金增效，有礙于國家投資目的的實現。因此，應當理順關系，簡政放權，創(chuàng)新機制，讓經濟行為回歸經濟管理軌道，政府只做監(jiān)督指導、跟蹤問效和政策扶持。

（三）進一步加大資源整合和扶貧投資力度。當前，隨著改革開放的不斷深入，我國駛入了經濟社會發(fā)展的快車道，但區(qū)域發(fā)展很不平衡，沿海與內陸、東部與西部差距很大，欠發(fā)達地區(qū)貧困面仍然很大，因此，扶貧任務十分艱巨，國家財力尚不足以承擔全部投資。要推進國家扶貧事業(yè)全面發(fā)展，應當下大力氣整合資源，集中投入。首先應整合政府部門資金。在中央層面，或可將涉農基礎設施建設資金切塊作為貧困地區(qū)基礎設施建設資金，或可在中央層面將各類涉農項目資金依據現有資金渠道向貧困地區(qū)傾斜投入，在地方層面實施整合，實行拼盤式集中投入；其次，當前的扶貧資金管理渠道較多，分布較散，管理上也政出多門，內耗較大。可考慮整合歸并，統一管理，集中投入，發(fā)揮更好的效益；第三，國家應出臺鼓勵政策，動員和吸納企業(yè)和個人等民間資本積極參與產業(yè)扶貧投資。

（作者單位：湖南省財政廳農業(yè)處 湖南省扶貧辦 湖南省隆回縣財政局）

責任編輯：洪峰