產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

安國(guó)俊 林蘇陽(yáng)

經(jīng)過多年發(fā)展，美國(guó)通過一系列監(jiān)管法規(guī)，形成了一套較為完備的地方政府債務(wù)信息披露和危機(jī)管理制度。2013年7月爆發(fā)的底特律破產(chǎn)案，讓我們得以深入了解一個(gè)城市是如何陷入債務(wù)違約困境的現(xiàn)實(shí)。本文通過對(duì)比兩個(gè)相似產(chǎn)業(yè)格局的美國(guó)城市的發(fā)展現(xiàn)實(shí)，探討地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的影響，并對(duì)建立我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理體系提出建議。

底特律破產(chǎn)：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不當(dāng)是主因

美國(guó)密歇根州最大的城市底特律是眾所周知的美國(guó)汽車城。2010年該市人口71.4萬，以人口排名是全美第18大城市。2013年7月18日，該市因財(cái)政困難無法自救，并根據(jù)美國(guó)《破產(chǎn)法》向美國(guó)聯(lián)邦法院申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)，成為美國(guó)歷史上最大的申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)的城市。

據(jù)美國(guó)媒體報(bào)道，底特律的長(zhǎng)期債務(wù)已經(jīng)超過185億美元，其每1美元的財(cái)政收入中，就有38美分用于償債，而到2017年，這一數(shù)字將上升到65美分。底特律的債務(wù)結(jié)構(gòu)中無擔(dān)保債務(wù)比重很高，為110億美元，其中60億美元是退休人員的健康保險(xiǎn)和其他福利，30多億美元是退休金，還有5.3億美元是一般責(zé)任債券，歐洲銀行也持有其10億美元的無擔(dān)保債券。

在城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，底特律走了延續(xù)以往產(chǎn)業(yè)發(fā)展的路子，底特律汽車業(yè)的技術(shù)發(fā)展并未帶來行業(yè)利潤(rùn)的顯著提高，汽車業(yè)工會(huì)日益增長(zhǎng)的薪資和養(yǎng)老金要求明顯超出了企業(yè)承受能力，通用汽車的每1個(gè)在職工人要供養(yǎng)3.8個(gè)退休工人。奧巴馬政府2009年對(duì)汽車業(yè)的救助很大程度上緩解了底特律汽車業(yè)的養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)，但是底特律政府和公共服務(wù)部門的養(yǎng)老金并沒得到任何支持。從債權(quán)人結(jié)構(gòu)看，底特律欠公共部門退休人員的錢占其總債務(wù)的較大比重。根據(jù)破產(chǎn)申請(qǐng)文書，底特律最大的債主為兩大公共雇員養(yǎng)老基金——底特律公務(wù)員退休管理系統(tǒng)持有20億美元，警察與火警局退休管理系統(tǒng)持有14億美元。也正是由于高額的公共負(fù)債，使得底特律不得不提高稅收，當(dāng)?shù)胤慨a(chǎn)稅率高達(dá)6.819%，高額的稅負(fù)造成大量破產(chǎn)企業(yè)的土地難以得到有效利用。雖然當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)價(jià)格一落千丈，限于各類資本要素的制約，新產(chǎn)業(yè)無從發(fā)展，經(jīng)濟(jì)陷入惡性循環(huán)。

差異化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的不同影響

在20世紀(jì)60年代，底特律和匹茲堡曾經(jīng)是全美產(chǎn)業(yè)集中度最高的兩個(gè)城市，在城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的過程中，匹茲堡在較低GDP增速的條件下實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整。從就業(yè)人數(shù)占總就業(yè)人口比重來看，制造業(yè)和冶金業(yè)從1960年的36.5%和18.9%，下降到2000年的13.4%和3.8%，同期服務(wù)業(yè)從48.5%上升到76.9%。同時(shí)，匹茲堡的人口也呈現(xiàn)出“小城鎮(zhèn)化”的趨勢(shì)。美商務(wù)部統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，匹茲堡中心城區(qū)人口占匹茲堡全部人口的比例從1960年的22.5%下降到2000年的14.2%。2008年美國(guó)金融危機(jī)爆發(fā)，當(dāng)年該地區(qū)的失業(yè)率為7.4%，仍低于全美平均失業(yè)率水平（9.3%）。

相比之下，底特律企圖通過技術(shù)改進(jìn)或創(chuàng)新，延續(xù)原有制造部門的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。底特律產(chǎn)業(yè)一直高度集中在以三大汽車巨頭為主的汽車制造業(yè)上，以就業(yè)人數(shù)占總就業(yè)人口比重來看，制造業(yè)和運(yùn)輸業(yè)從1960年的40.5%和18.6%，小幅下降到2000年的22.6%和9.8%，同期服務(wù)業(yè)從46.9%上升到68.3%。伴隨著原有產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，底特律依舊保持了以汽車制造業(yè)為中心的發(fā)展模式，大量供應(yīng)商企業(yè)聚集在底特律周圍。雖然總?cè)丝谠谙陆?，但中心城區(qū)人口占底特律地區(qū)人口比例從1960年的54.3%上升到2000年的72.4%。

對(duì)比底特律和匹茲堡的發(fā)展道路，面對(duì)當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)衰敗時(shí)，是發(fā)展多元化產(chǎn)業(yè)還是升級(jí)原有產(chǎn)業(yè)？匹茲堡強(qiáng)調(diào)以服務(wù)業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，發(fā)展新型城市產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)。這種方案得到科技公司、州政府以及大學(xué)、醫(yī)院為主的非贏利機(jī)構(gòu)的響應(yīng)，實(shí)現(xiàn)了原有產(chǎn)業(yè)的迅速出清。工會(huì)養(yǎng)老金投資一部分轉(zhuǎn)化為鋼鐵公司的股份，另一部分則投資于各類產(chǎn)業(yè)投資基金或存放于社區(qū)銀行，吸引了外部資金進(jìn)入新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。同時(shí)，地方政府提供低價(jià)土地、管理與技術(shù)扶持，運(yùn)作大量小企業(yè)低息貸款計(jì)劃，并展開小企業(yè)孵化器開發(fā)與運(yùn)作，取得了可觀的投資收益。同時(shí)，非盈利機(jī)構(gòu)在市政府和州政府中爭(zhēng)取了資金支持，創(chuàng)辦了大量的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，幫助失業(yè)工人和低技能年輕人在本地或者外地服務(wù)業(yè)部門找到了新工作。實(shí)現(xiàn)了土地、資金、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素的重整。

對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的啟示

以上對(duì)美國(guó)兩個(gè)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的分析，以及各自產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)管理影響的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)思考和解決中國(guó)地方政府的債務(wù)問題頗有借鑒價(jià)值。

完善地方政府債務(wù)信息披露制度。1975年紐約州市政債券違約事件推動(dòng)了監(jiān)管制度的建立，國(guó)會(huì)創(chuàng)建市政證券規(guī)則制定委員會(huì)（簡(jiǎn)稱MSRB），對(duì)市政債券的承銷和交易進(jìn)行管理，將市政債市場(chǎng)的經(jīng)紀(jì)商和自營(yíng)商納入《1934年證券交易法》的監(jiān)管之下。1989年之后，美國(guó)對(duì)市政債的監(jiān)管更側(cè)重于信息披露，美國(guó)證券交易委員會(huì)（簡(jiǎn)稱SEC）出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，要求連續(xù)披露財(cái)務(wù)狀況和發(fā)行人信息。負(fù)責(zé)實(shí)施監(jiān)管的是市場(chǎng)自律組織——證券交易商協(xié)會(huì)（簡(jiǎn)稱NASD），具體負(fù)責(zé)監(jiān)管市政債券交易商和自營(yíng)部門。2007年，NASD與紐約證交所監(jiān)管委員會(huì)合并，成立美國(guó)金融業(yè)監(jiān)管局，2008年美國(guó)的金融危機(jī)又迫使聯(lián)邦政府在2010年《多德—弗蘭克法案》中立法加強(qiáng)對(duì)市政債券監(jiān)管。同時(shí)，行業(yè)自律組織也制定了很多規(guī)范信息披露的規(guī)定，包括美國(guó)市政債券分析師協(xié)會(huì)和美國(guó)政府財(cái)務(wù)官員協(xié)會(huì)等。

中國(guó)目前尚處在市政債券發(fā)展的起步階段，因此在稅收減免、會(huì)計(jì)制度、信用增進(jìn)與保險(xiǎn)、擔(dān)保機(jī)制、信息披露、相關(guān)法律框架的修訂、市場(chǎng)監(jiān)管等方面需要進(jìn)一步完善。逐步形成以法律法規(guī)為基礎(chǔ)，以信息披露為核心，注重定價(jià)及多元化投資者培育，以規(guī)?？刂啤⑿庞迷u(píng)級(jí)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、危機(jī)化解等為手段的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控框架體系，在政府層面為有效防范市政債券系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)提供源頭性保障。同時(shí)，不斷加強(qiáng)投資項(xiàng)目管理與評(píng)估，建立市場(chǎng)流動(dòng)性以降低投資風(fēng)險(xiǎn)。

實(shí)施對(duì)銀行機(jī)構(gòu)的“社區(qū)再投資”考核。1977年美國(guó)國(guó)會(huì)為了消除銀行金融機(jī)構(gòu)歧視性信貸行為，促進(jìn)中低收入社區(qū)和居民取得貸款，頒布了《社區(qū)再投資法》（簡(jiǎn)稱CRA），要求所有銀行金融機(jī)構(gòu)都在其接受存款的地區(qū)投放一定比例的貸款，這些銀行針對(duì)中低收入社區(qū)和居民信貸的流程使得機(jī)構(gòu)獲得借款人信息的成本逐漸下降，這樣克服信息不對(duì)稱的交易成本也會(huì)相應(yīng)下降。美國(guó)的“社區(qū)再投資法案”、“社區(qū)銀行”等實(shí)踐證明，CRA對(duì)消除信貸歧視、滿足中低收入居民的信貸需求，以及推動(dòng)社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展都起到了不可替代的作用。

地方政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和要求銀行金融機(jī)構(gòu)在保持信貸行為安全性、穩(wěn)健性的前提下，采取持續(xù)和積極的步驟以滿足其所經(jīng)營(yíng)的整個(gè)社區(qū)（包括中低收入社區(qū)及居民）的信貸、投資和服務(wù)需求。我國(guó)對(duì)于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)盡快制定統(tǒng)一的“社區(qū)再投資”考核規(guī)定，明確小銀行對(duì)所在社區(qū)的放貸比例和方向。同時(shí)鼓勵(lì)大銀行設(shè)立社區(qū)發(fā)展金融機(jī)構(gòu)，增加對(duì)社區(qū)的間接貸款，量化考核CRA記錄（分?jǐn)?shù)），并在審核大銀行開設(shè)分支機(jī)構(gòu)，實(shí)施并購(gòu)或出售行為申請(qǐng)時(shí)，把銀行的CRA分?jǐn)?shù)納入到監(jiān)管要求中去。

建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理體系。中國(guó)地方政府應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，以及由此引發(fā)的信貸風(fēng)險(xiǎn)及財(cái)政擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)，充分借鑒國(guó)外債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理和危機(jī)處理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，建立多層次政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系。對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹑陲L(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的傳遞鏈條，乃至債務(wù)危機(jī)的觸發(fā)條件進(jìn)行深入探討。這是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，應(yīng)參照諸如經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、居民收入分配和人口分布、市場(chǎng)體系發(fā)育程度、金融深化的程度、財(cái)政收支情況、政府管理效率等指標(biāo)進(jìn)行綜合考慮。

重視地方政府在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的作用。我國(guó)應(yīng)充分借鑒國(guó)外債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理和危機(jī)處理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，高度重視地方政府在地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)作用，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)協(xié)調(diào)發(fā)展。在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型階段，一定要完善地方政府銜接、協(xié)調(diào)機(jī)制。從過剩產(chǎn)業(yè)的退出、到新產(chǎn)業(yè)的立項(xiàng)、勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移、環(huán)評(píng)、合作方式等各環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格外部論證，具體包括對(duì)破產(chǎn)企業(yè)的認(rèn)定、政府信息披露制度的構(gòu)建、投資項(xiàng)目管理與評(píng)估、資本要素市場(chǎng)流動(dòng)性的建立，以降低投資風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管的協(xié)調(diào)以及法律框架的完善等。

穩(wěn)定推進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格調(diào)整。從國(guó)內(nèi)的情況看，銀行業(yè)成為房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展的重要資金來源。由于融資結(jié)構(gòu)失衡和融資渠道不暢，整個(gè)房地產(chǎn)業(yè)從開發(fā)到銷售幾乎都依賴于銀行的資金。商業(yè)銀行一般以提供房地產(chǎn)開發(fā)流動(dòng)資金貸款、開發(fā)項(xiàng)目貸款和住房消費(fèi)貸款等形式，直接或間接承擔(dān)了房地產(chǎn)市場(chǎng)運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)，包括投資風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)等。由于房地產(chǎn)相關(guān)業(yè)務(wù)在商業(yè)銀行信貸業(yè)務(wù)中占有很大的比重，有必要從戰(zhàn)略層面對(duì)這一問題進(jìn)行分析，辨析房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展與宏觀調(diào)控的目標(biāo)與思路是否一致。房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格調(diào)整應(yīng)在合理范圍，避免價(jià)格大幅波動(dòng)對(duì)銀行業(yè)產(chǎn)生沖擊，確保房地產(chǎn)金融市場(chǎng)平穩(wěn)、協(xié)調(diào)發(fā)展，維護(hù)金融穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)安全。

（作者單位：中國(guó)社科院金融研究所）