試論正當(dāng)監(jiān)督程序的價值和內(nèi)涵

李揚章

一、引言：人大監(jiān)督需要正當(dāng)程序的支撐

任何公權(quán)力都有被濫用的可能，人大監(jiān)督權(quán)也不例外[1]。監(jiān)督權(quán)的濫用主要不是指侵犯監(jiān)督對象權(quán)益，而是指不行使或不積極行使，致使人民利益受到損害或得不到應(yīng)有保護。如何防止人大濫用監(jiān)督權(quán)，促使人大積極履行監(jiān)督職責(zé)，從人大代表的履職過程來看，有事前選舉、事后罷免、事中程序控制三種方式。對于事前選舉，雖然通過提高選舉的競爭性，能夠使所選代表更好地反映民意，但由于人大制度作為代議制度的一種，同樣難以逃脫“選舉時民主，選舉后由議員做主”的宿命，公眾無從控制代表在任職期間的履行監(jiān)督職權(quán)情況。對于事后罷免，必須以選民或選舉單位對代表是否認真、正當(dāng)行使監(jiān)督權(quán)過程的了解為前提，如果不通過一定的程序規(guī)定保障公眾的知情權(quán)，就談不上罷免，況且作為一種事后救濟措施，其實施成本也較高?？梢?，通過合理的程序設(shè)置對監(jiān)督權(quán)行使過程進行事中監(jiān)督控制至關(guān)重要。因為人大監(jiān)督程序既是對行政和司法等權(quán)力進行制約的“工藝流程”，也是防止監(jiān)督權(quán)自身恣意行使的屏障，是監(jiān)督者和被監(jiān)督者都必須遵循的規(guī)范。

監(jiān)督法的出臺，較好地解決了人大監(jiān)督程序（以下簡稱監(jiān)督程序）的法定化問題，但法定程序未必是正當(dāng)程序。這可以從監(jiān)督法實施效果看出來：自2006年監(jiān)督法實施以來，雖然法定的監(jiān)督手段得到了較為頻繁地使用，但并未見人大監(jiān)督效果有明顯改善，公眾對人大如何行使監(jiān)督權(quán)仍然缺少話語權(quán)，公眾關(guān)切的重大事件，仍然很少看到人大的身影，人大監(jiān)督走過場現(xiàn)象仍然十分嚴重，人大變成對監(jiān)督對象的部門利益支持者仍然屢見不鮮。反倒是，監(jiān)督法沒有明確規(guī)定的專題詢問在全國人大常委會的帶動下，風(fēng)生水起，各地人大常委會積極響應(yīng)。選擇群眾關(guān)切的熱點問題，開展專題詢問，促進了一些社會熱點問題的公開，引起了公眾的關(guān)注和政府的重視，推動了問題的解決，效果較好。因此，提高人大監(jiān)督實效，正當(dāng)監(jiān)督程序必不可少。

二、正當(dāng)監(jiān)督程序的價值要求

與正當(dāng)監(jiān)督程序密切相關(guān)自然是正當(dāng)法律程序。正當(dāng)法律程序最初源于“自己不做自己的法官”和“對他人作出不利行為要事先告知、說明理由和聽取申辯”的“自然正義”原則，之后其內(nèi)涵擴展到包括公開、公正、公平和參與等現(xiàn)代民主程序原則。最初正當(dāng)法律程序主要適用于司法領(lǐng)域，之后其適用領(lǐng)域擴展到行政領(lǐng)域和立法領(lǐng)域。目前正當(dāng)法律程序理論主要適用于立法、司法、行政等領(lǐng)域，這些領(lǐng)域均涉及公權(quán)力主體與公民關(guān)系，且最終都需作出決定或決策等決意行為，正當(dāng)法律程序有助于公權(quán)力主體決意行為的科學(xué)化民主化，有助于維護作為程序主體的公民（或公眾）的利益，因此正當(dāng)法律程序能夠在這些領(lǐng)域得到良好地運用。但人大監(jiān)督涉及的是公權(quán)力主體之間的關(guān)系，且監(jiān)督不一定要作出決議、決定等決意行為，正當(dāng)法律程序是否可直接適用不無疑問。

一般認為正當(dāng)法律程序的內(nèi)涵要求是程序的中立、理性、排他、可操作、平等參與、自治、及時終結(jié)和公開等，但這些要求都是為最終作出決意行為服務(wù)。由于監(jiān)督不一定作出決定，監(jiān)督可以只是一種潛在的影響，如聽取報告、專題詢問等可以在審議后作出決定、決議，也可以只聽取或只聽取和審議。因此，不能照搬正當(dāng)法律程序的一般要求套用于監(jiān)督程序，而要從程序的根本價值出發(fā)，研究人大監(jiān)督程序的價值和內(nèi)涵要求，并據(jù)此來指導(dǎo)人大監(jiān)督實踐。

對于程序的根本價值，學(xué)界有三種觀點。一是程序工具主義，強調(diào)程序?qū)τ趯嶓w結(jié)果的工具意義，認為程序只是實現(xiàn)實體結(jié)果的工具和手段；二是程序本體主義，強調(diào)程序的獨立意義、終極意義，認為只要程序是正當(dāng)?shù)?，結(jié)果就應(yīng)當(dāng)視為正當(dāng)；三是程序綜合主義，認為程序要兼有工具和本體價值，程序應(yīng)當(dāng)是過程公正和結(jié)果公正的結(jié)合。總體而言，從經(jīng)驗角度觀察，程序綜合主義較為可取，也較為符合我國國情。

正當(dāng)監(jiān)督程序作為法律程序的一種，也應(yīng)是過程公正和結(jié)果公正的結(jié)合，兼具工具價值和本體價值。與其他法律程序一樣，監(jiān)督程序的工具價值是指程序?qū)τ趯崿F(xiàn)實體結(jié)果的價值，主要是指監(jiān)督程序能夠提高監(jiān)督實效，而要提高監(jiān)督實效必然要求程序具有科學(xué)性，這比較容易理解，在此不予展開闡述。同時，與其他法律程序一樣，監(jiān)督程序核心的本體價值是公正或正義，然而公正或正義猶如“普洛透斯的臉，變幻無常，隨時可呈不同形狀，并具有極不相同的面貌”。人大民意機關(guān)的性質(zhì)決定了在人大監(jiān)督程序中，最低限度的程序正義應(yīng)當(dāng)是民主，民主成了正當(dāng)監(jiān)督程序的核心本體價值。按理說，人大行使監(jiān)督權(quán)的過程本身就意味著民主的過程，但由于人大制度具有代議制民主固有“選舉時民主，選舉后由代表做主”的缺陷，使得參與式民主成為必要的補充。人大監(jiān)督過程中的參與式民主核心就是公眾參與，它是指那些權(quán)益可能受到監(jiān)督結(jié)果影響的人有充分的機會和有效的途徑富有意義地參與監(jiān)督過程，并對監(jiān)督結(jié)果的形成發(fā)揮有效的影響和作用。公眾參與人大監(jiān)督具有十分重要的理論和實踐意義。首先，從人大作為民意機關(guān)的角度看，它的權(quán)力行為應(yīng)當(dāng)反映民意，反映民意的途徑之一便是公眾參與。其次，從權(quán)力控制角度看，人大的監(jiān)督權(quán)也是一種公權(quán)力，也有被濫用的可能，民主的監(jiān)督程序有利于防止監(jiān)督權(quán)濫用。再次，從人大監(jiān)督現(xiàn)實看，人大監(jiān)督動力不足、能力不夠、信息不充分，也必須實行程序民主，讓公眾參與監(jiān)督，以提高動力和能力及掌握信息。最后，從憲政角度看，監(jiān)督程序民主也是公民自由權(quán)保障的需要。人大監(jiān)督最終是為了控制行政權(quán)，保障公民自由權(quán)利，與公眾利益緊密相關(guān)，公眾理應(yīng)成為程序的主體，參與監(jiān)督過程。因此，對監(jiān)督程序來說，其核心本體價值便是民主。民主的監(jiān)督程序能夠為人大監(jiān)督提供不竭的動力來源、充分的信息咨詢和無窮的監(jiān)督能力，還能使監(jiān)督結(jié)果得到公眾的普遍認可，從而加固監(jiān)督效果，從這個意義上說，程序的民主性和科學(xué)性也是相互融合的，不可分割的。

上述監(jiān)督程序科學(xué)性和民主性的雙重價值要求，在監(jiān)督法的立法目的中得到了體現(xiàn)。監(jiān)督法第二條第二款規(guī)定“各級人民代表大會常務(wù)委員會行使監(jiān)督職權(quán)的程序，適用本法”，說明監(jiān)督法實際上是監(jiān)督程序法。監(jiān)督法第一條規(guī)定立法目的是“為保障全國人民代表大會常務(wù)委員會和縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會依法行使監(jiān)督職權(quán)，發(fā)展社會主義民主，推進依法治國”，其中保障監(jiān)督權(quán)的行使和發(fā)展民主可以解讀為監(jiān)督法對監(jiān)督程序內(nèi)容的要求，法治可以解讀為對監(jiān)督程序形式的要求，即推進程序法定。保障監(jiān)督權(quán)的行使正是監(jiān)督程序工具價值的體現(xiàn)。發(fā)展民主，從語義上分析，既可以是保障監(jiān)督權(quán)行使的延伸結(jié)果，也可以是與其并列的對程序的內(nèi)在要求。但從發(fā)展民主的目的來看，程序民主也是一種手段，理應(yīng)成為監(jiān)督程序的內(nèi)在價值。因此，無論從程序的價值要求看，還是從監(jiān)督法立法目的看，監(jiān)督程序都應(yīng)具有工具價值和本體價值，即既能保障監(jiān)督權(quán)行使，又能實現(xiàn)程序民主，前者要求程序具有科學(xué)性，后者要求程序具有民主性。

三、正當(dāng)監(jiān)督程序的內(nèi)涵要求

以上分析了正當(dāng)監(jiān)督程序的價值要求：科學(xué)性和民主性。但是怎樣的程序才是科學(xué)、民主的？這就要求將這兩大價值結(jié)合程序的基本要求及監(jiān)督行為規(guī)律和人大監(jiān)督實際，進行特定化、具體化，提煉正當(dāng)監(jiān)督程序的基本內(nèi)涵要求。

（一）監(jiān)督程序科學(xué)性的內(nèi)涵要求

監(jiān)督程序工具性價值要求程序能夠最大限度實現(xiàn)監(jiān)督實體效果，但監(jiān)督意味著對行政權(quán)等公權(quán)力的約束和限制，權(quán)力的擴張?zhí)匦詻Q定了其出于本能對監(jiān)督的抵制和反抗，要把握監(jiān)督的度。因此，要實現(xiàn)監(jiān)督目的，監(jiān)督程序的設(shè)計既要符合法律程序的基本要求，也要符合監(jiān)督行為的基本規(guī)律，體現(xiàn)科學(xué)性。首先，人大監(jiān)督程序要有自治性。監(jiān)督結(jié)果應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生于監(jiān)督程序的終點，實現(xiàn)監(jiān)督程序的自治性，否則程序?qū)⒊蔀閿[設(shè)，這就要求不能預(yù)設(shè)監(jiān)督結(jié)果。當(dāng)前人大監(jiān)督之所以乏力、缺乏實效、公眾對人大監(jiān)督失去信心，預(yù)設(shè)結(jié)果是個很大的原因。其次，監(jiān)督程序要有終決性，監(jiān)督程序不能半途而廢，要有個結(jié)果。監(jiān)督是個動態(tài)的過程，某一監(jiān)督手段的采用，未必能立竿見影，還要根據(jù)政府的反饋采取后續(xù)手段。最后，人大監(jiān)督程序要有最佳性[2]。監(jiān)督程序不僅要有助于提高監(jiān)督實效，還要實現(xiàn)最佳效果。受現(xiàn)實客觀條件和人財物等成本的限制，監(jiān)督權(quán)的行使效果比如存在最佳性問題。最佳性程序考慮的是什么樣的程序設(shè)計可以達到最佳的監(jiān)督的效果。事實上，程序的這一功能早已隱含于程序本身的“好結(jié)果”效應(yīng)。因此，監(jiān)督程序要根據(jù)監(jiān)督的特點考慮時間、順序、手段組合等的最佳性。首先，時間或時機上要力求最佳，滯后的、漫長的，以及不切實際的快速都是不利于監(jiān)督效果的實現(xiàn)。其次，順序上要遵循漸進規(guī)律，在監(jiān)督手段適用上要先軟后硬，逐步遞進，防止過猶不及，帶來強烈反抗和抵觸。第三，在手段組合上，各種手段要配合運用，實現(xiàn)手段的最佳組合，比如對同一監(jiān)督主題采取專題調(diào)研、專題詢問、執(zhí)法檢查、滿意度測評等組合拳，有利于全方位進行監(jiān)督，有利于提高監(jiān)督實效。

上述要求對人大與政府關(guān)系同樣適用。人大與政府是互動溝通關(guān)系，對互動溝通而言，就是要符合理性原則，事先告知，聽取意見，自我限制，防止越權(quán)，采取手段從軟到硬，逐步剛化，程序自治要求監(jiān)督結(jié)果既不是人大自我預(yù)設(shè)，也不是政府事先提供，而是雙方溝通的結(jié)果。溝通是說理，妥協(xié)，達成合意的過程。雖然在監(jiān)督?jīng)Q定中融入了政府意見，降低了剛性，但有利于提高政府的心理認可，從而提高對決定的服從和執(zhí)行，減少抵觸心理，最終有利于問題的解決，而且認可的決定可視為一種承諾，有利于形成壓力，有利于形成和諧的政治秩序，符合我國政治體制要求。

（二）民主性的內(nèi)涵要求

前面分析提到監(jiān)督程序的民主性主要是讓公眾參與人大監(jiān)督過程，而要讓公眾參與，就必然要求程序是公開、開放和公平的。

1.前提要求：程序公開。在監(jiān)督過程中，程序公開是指監(jiān)督程序的每一個階段，每一個步驟都應(yīng)當(dāng)以社會外界看得見的方式進行，程序參與者尤其是公眾有權(quán)知悉并取得監(jiān)督的有關(guān)資料和信息。公開歷來是程序正義的基本標(biāo)準(zhǔn)和要求，這是程序民主的前提要求。法諺：“正義不但要伸張，而且必須眼見著被伸張?！惫_是公眾參與的前提，要保障有效的參與，公開必須全程、全面、便利。全程是指人大監(jiān)督的過程和結(jié)果都對公眾公開；全面是指各種非涉密有利于公眾判斷的資料都應(yīng)予公開；便利是指要采取各種途徑和方式及載體，確保相關(guān)利害關(guān)系人、有興趣的人都能方便獲取信息，便利的對象是公眾而不是人大常委會。在程序公開方面，監(jiān)督法作了比較全面的規(guī)定。比如，在監(jiān)督法第七條規(guī)定了監(jiān)督公開的原則：“各級人民代表大會常務(wù)委員會行使監(jiān)督職權(quán)的情況，向社會公開。”又分別針對聽取專項工作報告、聽取計劃預(yù)算報告和執(zhí)法檢查報告等監(jiān)督手段的運用提出了公開的要求[3]。但是美中不足的是，這些具體規(guī)定都只要求公開監(jiān)督結(jié)果，沒有要求公開監(jiān)督過程；只要求公開人大常委會的報告和匯總的審議意見，以及“一府兩院”的報告和反饋意見，并沒有要求公開其他輔助、背景資料；而且，對公開途徑和載體沒有規(guī)定，也沒有對公開的便利性提出原則要求，使得在實踐中，許多地方人大常委會敷衍了事，便利自己，簡單地把“干癟”的報告和審議意見、反饋意見等資料在網(wǎng)絡(luò)上予以公開，監(jiān)督公開的立法初衷大打折扣。這些做法雖然不違反監(jiān)督公開的具體規(guī)定，但卻違反了監(jiān)督公開的原則。監(jiān)督法第七條要求公開的是行使監(jiān)督職權(quán)的情況，而不僅是行使職權(quán)結(jié)果的情況，還應(yīng)當(dāng)包括行使職權(quán)過程的情況；行使職權(quán)的情況不僅要通過報告、意見予以反映，還需要根據(jù)輔助、背景資料進行判斷；而且，為了讓社會公眾能了解行使職權(quán)情況，就不能只是便利人大常委會自己，更應(yīng)當(dāng)是便利社會公眾。

2.核心要求：程序開放。如前所述，人大監(jiān)督程序的民主主要體現(xiàn)在公眾參與方面。而要讓公眾能夠參與人大監(jiān)督，必然要求監(jiān)督程序開放，這是程序民主的核心要求。程序開放與封閉相對應(yīng)，封閉的監(jiān)督程序，監(jiān)督只在人大主導(dǎo)下，與“一府兩院”等公權(quán)力主體之間互動，公眾無從參與其中；而開放的監(jiān)督程序，程序主體除了人大和“一府兩院”外，還有公眾作為第三方參與其中。程序開放有形式和實質(zhì)之分，形式開放是從維護公權(quán)力視角出發(fā)，以保障公權(quán)力行使為目的，開放僅是公權(quán)力主體用于提高行為合法性的借口，如征求意見而不反饋，僅作為獲取信息的一種手段；而實質(zhì)開放則不僅讓公眾象征性的參與，而是富有意義的、能夠影響監(jiān)督結(jié)果的參與，不僅聽取意見，還要反饋意見采納情況并說明理由，甚至將公眾意見作為采取監(jiān)督措施的重要依據(jù)。因此，為提高程序開放效果，避免形式主義，就要采取聽證、座談、網(wǎng)絡(luò)互動等多種形式聽取意見，并反饋結(jié)果和說明理由，并把采納的公眾意見作為采取監(jiān)督措施的重要依據(jù)。這樣做雖然降低了監(jiān)督的效率，增加了監(jiān)督成本，但能贏得公眾的信任和支持，能夠增強監(jiān)督的力量，為監(jiān)督提供可持續(xù)動力。在這方面，監(jiān)督法沒有明確規(guī)定，只是在第九條規(guī)定可將公眾意見作為監(jiān)督議題來源之一，第十一條規(guī)定應(yīng)將公眾意見在內(nèi)的各種意見匯總交由“一府兩院”回應(yīng)。但是這兩條規(guī)定的程序開放程度遠遠不夠，屬于形式開放，公眾的意見只是作為人大常委會選題的參考，而且人大常委會也不負反饋和說理職責(zé)，使得程序的民主性顯得極為稀薄。

3.更高要求：程序公平。程序公平是指在監(jiān)督過程中各參與主體在程序上的地位平等，人大作為主導(dǎo)的程序主體應(yīng)當(dāng)公平對待各參與對象，這是程序民主的內(nèi)在要求，也是保證公眾有效參與，確保監(jiān)督結(jié)果公正有效的要求，是在程序開放基礎(chǔ)上的更高要求。公平包括條件公平，即同等條件同等對待，不因膚色、種族、性別、籍貫等而區(qū)別對待，也包括結(jié)果公平，即對不同條件對象予以反向?qū)Υ?，以保證結(jié)果公平。程序公平是建立在程序開放基礎(chǔ)之上，監(jiān)督法對于程序開放規(guī)定尚且缺失和不明確，程序公平更是無從談起。實踐中，條件公平和結(jié)果公平都沒有很好地保障。前者如，有的省人大常委會僅限人大機關(guān)所在市戶籍的公民可以旁聽人大常委會會議，從而剝奪了該省其他地方公民的旁聽權(quán)，便是基于戶籍的不公平。后者如，許多地方人大常委會只是將監(jiān)督情況在網(wǎng)絡(luò)上公開，而沒有考慮到社會上還有許多人不會上網(wǎng)或沒有條件上網(wǎng)，雖然網(wǎng)絡(luò)對所有人一視同仁，但由于個體上網(wǎng)條件的差異，導(dǎo)致了監(jiān)督公開的結(jié)果的不公平。

上述民主的三大要求，不僅體現(xiàn)于人大與公眾關(guān)系上，同樣適用于人大與政府關(guān)系中。在監(jiān)督過程中，人大與政府之間在程序上必須建立互動溝通機制，因為溝通是雙方信息的互相傳達，溝通形成的合意是社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)。在人大與政府的互動溝通機制中，程序公開主要體現(xiàn)為人大事先告知監(jiān)督信息，政府及時提供履職信息；程序開放主要體現(xiàn)為人大采取監(jiān)督措施時事先征求意見，事后說明理由；程序公平是指人大與政府在監(jiān)督程序上的地位平等，人大應(yīng)當(dāng)保持必要的謙抑，人大常委會可以要求政府改進工作，可以追究所任命官員責(zé)任，但不可替“一府兩院”作出決定；人大常委會還應(yīng)當(dāng)尊重政府官員的基本程序權(quán)利，如對人大據(jù)以采取制裁措施的證據(jù)的質(zhì)疑權(quán)，對人大所擬采取制裁措施的抗辯權(quán)等。

注釋：

[1]鑒于日常監(jiān)督權(quán)主要由人大常委會行使，本文的人大監(jiān)督特指人大常委會監(jiān)督。

[2]關(guān)于權(quán)力行使的最佳性問題可參考朱新力、唐明良所著《法治政府建設(shè)的二維結(jié)構(gòu)——合法性、最佳性及其互動》一文，載《浙江學(xué)刊》2009年第6期。

[3]詳見監(jiān)督法第十四條、第二十條、第二十七條。

（作者系浙江大學(xué)光華法學(xué)院博士生、浙江省人大常委會機關(guān)干部）