德國(guó)預(yù)算管理及審查監(jiān)督的幾點(diǎn)啟示

段發(fā)達(dá)

德國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，分為聯(lián)邦、州和地方政府，德國(guó)聯(lián)邦和州預(yù)算各自獨(dú)立，有權(quán)決定自己的收入和支出。聯(lián)邦預(yù)算的編制、執(zhí)行權(quán)屬于行政權(quán)，歸屬于聯(lián)邦財(cái)政部；預(yù)算審批決定權(quán)屬于預(yù)算權(quán)，歸屬于聯(lián)邦議會(huì)；預(yù)算監(jiān)督權(quán)分屬于聯(lián)邦財(cái)政部、聯(lián)邦審計(jì)署和聯(lián)邦議會(huì)。聯(lián)邦議會(huì)設(shè)置了預(yù)算委員會(huì)，負(fù)責(zé)預(yù)算審查監(jiān)督的具體工作。筆者認(rèn)為，德國(guó)在預(yù)算管理及審查監(jiān)督方面有一些好的做法，值得我們認(rèn)真研究、學(xué)習(xí)借鑒。

一、德國(guó)聯(lián)邦預(yù)算審查監(jiān)督的基本情況

（一）聯(lián)邦議會(huì)對(duì)預(yù)算的審查批準(zhǔn)。德國(guó)聯(lián)邦年度預(yù)算從編制到審批通過，前后需要近1年時(shí)間。每年1月份開始，財(cái)政部長(zhǎng)向各職能部門發(fā)布財(cái)政通告，提出下一年度預(yù)算編制的基本要求，到7月初，聯(lián)邦內(nèi)閣審批通過聯(lián)邦財(cái)政部起草的預(yù)算草案，由聯(lián)邦總理提交聯(lián)邦議會(huì)和聯(lián)邦參議院，進(jìn)入審查批準(zhǔn)的流程。

每年的7月份至8月底，議會(huì)夏季休假期，議員在休假前會(huì)收到預(yù)算草案材料。9月份，預(yù)算草案在聯(lián)邦議會(huì)進(jìn)行“一讀”，財(cái)政部長(zhǎng)介紹預(yù)算的基本原則和主要方向，議員對(duì)預(yù)算進(jìn)行原則性審查，同時(shí)，聯(lián)邦參議院對(duì)預(yù)算草案也進(jìn)行審議，并將修改建議提交給聯(lián)邦議會(huì)。隨后至11月中旬，聯(lián)邦議會(huì)預(yù)算委員會(huì)成立預(yù)算草案審查報(bào)告小組，對(duì)各部門的預(yù)算草案進(jìn)行審查，分別與各職能部門商談，進(jìn)行逐項(xiàng)審查，提出修改建議，形成建議書提交聯(lián)邦議會(huì)。之后，聯(lián)邦議會(huì)對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行“二讀”，經(jīng)過辯論，再對(duì)預(yù)算草案逐個(gè)進(jìn)行審議、作出修改并投票表決。預(yù)算草案在聯(lián)邦議會(huì)“三讀”表決通過后，交由聯(lián)邦參議院審議表決。12月底之前，經(jīng)兩院審批通過的預(yù)算法案由聯(lián)邦財(cái)政部長(zhǎng)、聯(lián)邦總理、聯(lián)邦總統(tǒng)聯(lián)合簽署，在聯(lián)邦法律公報(bào)上以法律的形式予以公布，次年1月1日預(yù)算法案正式生效。

（二）聯(lián)邦議會(huì)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督。聯(lián)邦議會(huì)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督主要依托于聯(lián)邦審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告，主要體現(xiàn)在審查決算的過程中。德國(guó)聯(lián)邦審計(jì)署獨(dú)立于立法、司法、行政部門，依法獨(dú)立進(jìn)行審計(jì)，相當(dāng)于法院類似的組織機(jī)構(gòu)，其主要職能是審查政府預(yù)算管理是否符合法律規(guī)定和經(jīng)濟(jì)性原則，從審計(jì)專業(yè)角度向政府和議會(huì)指出行政管理工作中的主要缺陷與不足。審計(jì)署參與預(yù)算的全過程，在制定預(yù)算時(shí)向財(cái)政部提出建議，還負(fù)責(zé)決算的審查工作，審計(jì)署會(huì)對(duì)財(cái)政部執(zhí)行預(yù)算的情況進(jìn)行抽樣調(diào)查，并就調(diào)查結(jié)果作出評(píng)價(jià)，形成審計(jì)報(bào)告提交議會(huì)，議會(huì)將根據(jù)審計(jì)報(bào)告反映出的情況對(duì)政府部門進(jìn)行質(zhì)詢，審查決算，決算審議通過后對(duì)政府進(jìn)行免責(zé)。因德國(guó)聯(lián)邦審計(jì)署具有很強(qiáng)的獨(dú)立性，審計(jì)項(xiàng)目的選擇和審計(jì)結(jié)論很少受到其他部門和個(gè)人的影響，審計(jì)部門的公正性和威懾力較強(qiáng)，審計(jì)監(jiān)督力度較大。聯(lián)邦議會(huì)與審計(jì)署的合作，強(qiáng)化了議會(huì)對(duì)預(yù)算的監(jiān)督，審計(jì)監(jiān)督成果也得到更好地利用。

二、德國(guó)預(yù)算管理方面的幾點(diǎn)啟示

（一）具有比較完善的、可操作性的預(yù)算管理法

律。德國(guó)建立了非常健全的預(yù)算法律體系，規(guī)定了預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)的具體操作辦法，如，德國(guó)聯(lián)邦基本法，第十章內(nèi)容被稱為“財(cái)政憲法”，對(duì)聯(lián)邦、州和地方政府預(yù)算編制、預(yù)算原則、預(yù)算超支、審計(jì)監(jiān)督等作出了總體的規(guī)定；預(yù)算基本原則法，按照基本法的要求，就預(yù)算過程作出原則性規(guī)定；聯(lián)邦預(yù)算條例，反映了“聯(lián)邦基本法”和“預(yù)算基本原則法”中規(guī)定的所有預(yù)算原則，對(duì)預(yù)算過程中的一些技術(shù)性問題作出了具體而明確的規(guī)定。在上述法律有效執(zhí)行的基礎(chǔ)上，議會(huì)將審批通過的年度預(yù)算，制定成了聯(lián)邦年度預(yù)算法案，增強(qiáng)了預(yù)算的嚴(yán)肅性。

（二）具有比較科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付辦法。德國(guó)聯(lián)邦基本法一方面較為詳細(xì)地規(guī)定了各級(jí)政府的職責(zé)權(quán)限和稅收歸屬，另一方面規(guī)定了德國(guó)民眾應(yīng)該享有總體接近的生活水平，也規(guī)定了各個(gè)州不同的財(cái)政實(shí)力應(yīng)進(jìn)行平衡。所以，在財(cái)政收入分配過程中，要采取橫向轉(zhuǎn)移支付和縱向轉(zhuǎn)移支付的方式，按照以下4方面的程序進(jìn)行財(cái)政平衡：一是按照行政區(qū)劃的原則，通過劃分共享稅、獨(dú)享稅來進(jìn)行稅收分配；二是增值稅在聯(lián)邦、州之間的分享比例不僅每年都要進(jìn)行調(diào)整，而且各州分享的部分還要在各州之間根據(jù)人均稅收的情況進(jìn)行再分配，發(fā)揮了重要的調(diào)節(jié)作用；三是州與州之間的橫向轉(zhuǎn)移支付，富州要按照規(guī)定無償?shù)啬贸鲆徊糠重?cái)政收入支援窮州；四是聯(lián)邦要將獲得的一部分稅收對(duì)州實(shí)施縱向轉(zhuǎn)移支付。通過上述程序后，各州擁有的人均財(cái)力大體相當(dāng)，但是不會(huì)改變各州財(cái)政實(shí)力的排名。

（三）具有完善的稅收收入預(yù)測(cè)制度。德國(guó)有專門的機(jī)構(gòu)組織各級(jí)地方財(cái)稅部門的專業(yè)人員和專家學(xué)者，根據(jù)各方面的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)對(duì)未來財(cái)政年度的稅收作出預(yù)測(cè)，并形成了定期例會(huì)制度，稅收預(yù)測(cè)結(jié)果直接對(duì)各級(jí)政府編制年度預(yù)算發(fā)揮了重要的指導(dǎo)作用，增強(qiáng)了預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。從過去的情況來看，專業(yè)機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)的財(cái)政收入增減情況、政府預(yù)算編制的年度預(yù)算收入以及實(shí)際執(zhí)行情況總體上是一致的，沒有產(chǎn)生大量的超收收入。

（四）整個(gè)預(yù)算過程比較公開透明。德國(guó)在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行過程中的透明度非常高，比如，聯(lián)邦議會(huì)審查政府預(yù)算的全過程直接向社會(huì)公眾公開，聯(lián)邦議會(huì)審查通過的年度預(yù)算法案全部?jī)?nèi)容向社會(huì)公開，并且預(yù)算編制得比較細(xì)，還有相關(guān)的背景材料，審計(jì)部門審計(jì)預(yù)算執(zhí)行情況的結(jié)果完全向社會(huì)公開。社會(huì)公眾可以通過電視、互聯(lián)網(wǎng)或者申請(qǐng)公開等方式詳細(xì)地了解政府的錢從哪里來，用到哪里去？這種多方面的預(yù)算公開，為社會(huì)公眾監(jiān)督預(yù)算創(chuàng)造了條件。

（五）組織、部門和公眾對(duì)預(yù)算安排的博弈形成了制度化。在德國(guó)，政黨之間、聯(lián)邦議會(huì)和政府之間、社會(huì)公眾和政府之間、審計(jì)機(jī)關(guān)和政府部門之間對(duì)預(yù)算安排的主張，通過各種程序的陳述、爭(zhēng)論、辯論，甚至爭(zhēng)吵，基本得到了實(shí)現(xiàn)，每年的預(yù)算在修改過程中得到完善，這一相互制約、相互監(jiān)督的機(jī)制在有效運(yùn)行的過程中，既平衡了各方面的利益，又增強(qiáng)了預(yù)算的有效性，雖然降低了一點(diǎn)效率，但在很大程度上減少了損失浪費(fèi)。

三、改進(jìn)預(yù)算審查監(jiān)督的建議

一是加快財(cái)稅領(lǐng)域的立法進(jìn)程。要高度重視和加快推進(jìn)預(yù)算法的修改，把十八大提出的人大要“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”的主要精神體現(xiàn)在立法之中，要把憲法賦予人大及其常委會(huì)審查、批準(zhǔn)預(yù)算決算，監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的職責(zé)規(guī)定得更具可操作性，賦予其對(duì)預(yù)算的修正權(quán)，尤其要減少授權(quán)或者無限制條件的授權(quán)。通過預(yù)算法來重構(gòu)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，政府按照黨的政治原則編制、執(zhí)行預(yù)算，人大依法審查、修正、批準(zhǔn)、監(jiān)督預(yù)算，人民群眾享有對(duì)預(yù)算主張和監(jiān)督的權(quán)利，使這部法律真正發(fā)揮人民通過人民代表大會(huì)制度，可以有效行使國(guó)家和地方預(yù)算管理權(quán)的作用。同時(shí)也要加快對(duì)稅收、財(cái)政、審計(jì)領(lǐng)域其他法律的立法進(jìn)程，各級(jí)地方人大也可以在地方立法過程中積極探索，積極構(gòu)建符合憲法精神的預(yù)算法律體系。

二是充分發(fā)揮審計(jì)在預(yù)算審查監(jiān)督中的作用。筆者認(rèn)為，近年來，各級(jí)人大及其常委會(huì)在審查批準(zhǔn)預(yù)算決算的過程中，一直存在一些疑問，比如，預(yù)算安排的依據(jù)是什么？預(yù)算執(zhí)行的效果怎么樣？預(yù)算執(zhí)行報(bào)告的相關(guān)情況是否屬實(shí)？這些問題，僅靠人大的力量無法獲得答案。因此，也就形成了一種現(xiàn)象，花錢的人最具成就感，說得頭頭是道、眉飛色舞，而監(jiān)督的人苦于沒有足夠的信息來源，也聽得津津有味、頻頻點(diǎn)頭，從而形成了中國(guó)式的程序監(jiān)督。要解決這一問題，人大及其常委會(huì)必須充分發(fā)揮審計(jì)的作用，利用審計(jì)的成果，借助審計(jì)的力量，增強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督的針對(duì)性。從另一方面來分析，國(guó)家審計(jì)部門也希望借助人大及其常委會(huì)的權(quán)威來督促整改，解決屢審屢犯的問題，因此，雙方的合作雖然在制度和體制框架內(nèi)會(huì)有一定的局限性，但是現(xiàn)實(shí)需要可以縮小兩者之間的距離。并且，監(jiān)督法和審計(jì)法對(duì)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)向人大及其常委會(huì)報(bào)告審計(jì)工作報(bào)告及問題的糾正情況和處理結(jié)果已作出了規(guī)定，合作只是進(jìn)一步貫徹了法律精神，實(shí)現(xiàn)法律意圖。另外，地方也可以借助地方立法，利用社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的力量強(qiáng)化監(jiān)督。筆者認(rèn)為，目前人大預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)構(gòu)要從3個(gè)方面發(fā)揮審計(jì)的作用，一是要利用審計(jì)專業(yè)力量服務(wù)于各項(xiàng)具體工作；二是借助審計(jì)機(jī)關(guān)現(xiàn)有審計(jì)工作報(bào)告中的信息，對(duì)違規(guī)行為依法采取一些措施；三是聽取審計(jì)整改情況的報(bào)告，督促做好審計(jì)整改，支持政府相關(guān)部門解決“年年都體檢，就是不治病”的問題。

三是把推動(dòng)預(yù)算決算公開透明作為預(yù)算監(jiān)督的重點(diǎn)。在目前的環(huán)境下，人大及其常委會(huì)要完成好憲法和法律賦予對(duì)預(yù)算決算審查監(jiān)督的職責(zé)，還有諸多限制，監(jiān)督作用并沒有得到很有效的發(fā)揮，許多方面還難以實(shí)現(xiàn)法律精神，但是，社會(huì)在進(jìn)步，人民對(duì)預(yù)算管理有了更多期待，黨委也有許多新的要求，人大及其常委會(huì)有必要對(duì)此作出回應(yīng)，因此，如何加強(qiáng)政府預(yù)算決算的監(jiān)督？成為了人大及其常委會(huì)必須認(rèn)真思考、積極探索的一個(gè)課題，在現(xiàn)有法律框架內(nèi)，依靠現(xiàn)有的力量，既不能做到面面俱到，也不能無所事事，一定要尋找一個(gè)監(jiān)督的重點(diǎn)。筆者認(rèn)為，這個(gè)重點(diǎn)就是推動(dòng)預(yù)算決算的公開透明，主要基于4方面的考慮：一是預(yù)算決算的公開透明，是黨委要求，政府需要，群眾歡迎，規(guī)定明確的一項(xiàng)工作；二是這項(xiàng)工作容易做實(shí)，也容易作出成效，比如，預(yù)算是否細(xì)化、人大代表是否看得懂、社會(huì)公眾有什么意見，都是很具體的問題；三是預(yù)算決算的透明度提高了，社會(huì)公眾監(jiān)督才更具備條件，這個(gè)結(jié)論應(yīng)該不容置疑，這樣，也就從另一方面加強(qiáng)了人大及其常委會(huì)對(duì)預(yù)算決算的監(jiān)督；四是預(yù)算決算的透明度提高以后，也有助于政府重視和解決社會(huì)公眾關(guān)注的熱點(diǎn)問題，從而督促其解決預(yù)算管理中的一些深層次矛盾。

四是不斷改進(jìn)預(yù)算決算的審查監(jiān)督。我們知道，各級(jí)人大及其常委會(huì)的預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)構(gòu)目前主要面臨兩方面的困惑，一是能不能監(jiān)督？二是到底該如何監(jiān)督？對(duì)于前者，黨委有要求，法律有規(guī)定，關(guān)鍵是我們的觀念，首先要解決“監(jiān)督到底是支持了政府部門改進(jìn)工作，還是影響了政府部門的工作”的問題，對(duì)此要有一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)，也只有認(rèn)識(shí)到了這一點(diǎn)才能考慮如何開展工作的問題。對(duì)于后者，在目前的體制下，一方面不能修正預(yù)算，另一方面，即使可以修正，也難以有充足的理由，因此只能從其他方面尋找一個(gè)突破口來改進(jìn)預(yù)算決算的審查監(jiān)督。筆者認(rèn)為，可以借鑒德國(guó)在預(yù)算管理和審查監(jiān)督方面的一些好做法，從以下4方面作出努力，一是把落實(shí)十八大關(guān)于“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”的要求作為工作的中心，目前應(yīng)把重點(diǎn)放在督促政府完善政府全口徑預(yù)算決算的編制上。二是選擇幾個(gè)社會(huì)較為關(guān)注的熱點(diǎn)部門或者重大項(xiàng)目，從其部門預(yù)算編制、執(zhí)行到?jīng)Q算的全過程進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，在對(duì)其部門預(yù)算審查的過程中，可以邀請(qǐng)相關(guān)負(fù)責(zé)人向財(cái)經(jīng)委、預(yù)算工委、人大代表介紹部門預(yù)算編制的理由和有關(guān)情況，接受問詢。三是提高審查建議的針對(duì)性，注重財(cái)力與事權(quán)的劃分，提高財(cái)政資金分配效率；注重財(cái)政保障范圍的界定，確保財(cái)政投入的公共性；注重資金使用的經(jīng)濟(jì)性，減少損失浪費(fèi)，以回應(yīng)社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問題。四是加強(qiáng)對(duì)組織收入的監(jiān)督，關(guān)注稅收增長(zhǎng)目標(biāo)的設(shè)定、超收收入的來源是否與經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況相適應(yīng)，征收過程是否符合國(guó)家法律規(guī)定；關(guān)注非稅收入的增長(zhǎng)是否正常，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入、社?；鹗杖?、政府性基金收入是否做到依法應(yīng)收盡收、規(guī)范管理。

（作者單位：云南省人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)）