權(quán)力機(jī)關(guān)特許權(quán)之再探索

為了保障民意代表機(jī)關(guān)代表能自由地表達(dá)自己的意見(jiàn)和建議，世界各國(guó)一般都對(duì)民意代表的人身自由權(quán)予以特殊保障。在我國(guó)，司法機(jī)關(guān)如果要限制人大代表的人身自由權(quán)，必須經(jīng)過(guò)權(quán)力機(jī)關(guān)的許可，或者在對(duì)人大代表采取限制人身自由的強(qiáng)制措施后，立即向權(quán)力機(jī)關(guān)報(bào)告。因此，人大代表人身自由特別保障權(quán)主要體現(xiàn)在權(quán)力機(jī)關(guān)的“許可”權(quán)與司法機(jī)關(guān)向權(quán)力機(jī)關(guān)“報(bào)告”后而產(chǎn)生的“知情”權(quán)（為了行文的方便，筆者將之統(tǒng)稱為特許權(quán)）。由于我國(guó)憲法、多部法律甚至地方性法規(guī)都對(duì)特許權(quán)作了規(guī)定，而下級(jí)規(guī)范性文件又不僅僅是對(duì)上級(jí)規(guī)范性文件的簡(jiǎn)單細(xì)化，甚至對(duì)上級(jí)規(guī)范性文件進(jìn)行了擴(kuò)大，因而就產(chǎn)生了許多問(wèn)題需要進(jìn)一步明確。本文是在筆者早先撰寫(xiě)的《權(quán)力機(jī)關(guān)特許權(quán)之探索》[1]的基礎(chǔ)上，對(duì)一些未曾涉及的問(wèn)題作進(jìn)一步論證，以使權(quán)力機(jī)關(guān)的特許權(quán)能夠更加完善。

一、權(quán)力機(jī)關(guān)特許權(quán)之演變

建國(guó)后，我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)的特許權(quán)最早見(jiàn)于1954年憲法。該法第三十七條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)代表，非經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)許可，在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間非經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)許可，不受逮捕或者審判?！?975年和1978年憲法刪除了這一條款。1982年憲法又重申了權(quán)力機(jī)關(guān)的特許權(quán)。但是，與1954年憲法相比，1982年憲法作了兩處修改：一是將“非經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)許可”修改為“非經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)主席團(tuán)許可”；二是將“不受逮捕或?qū)徟小毙薷臑椤安皇艽痘蛐淌聦徟小?。?yīng)當(dāng)說(shuō)，這兩處修改更符合全國(guó)人大制度的運(yùn)作實(shí)際和司法制度的特點(diǎn)。首先，我國(guó)全國(guó)人大的運(yùn)作主要分為“開(kāi)會(huì)”和“閉會(huì)”兩種情況。主席團(tuán)主持開(kāi)會(huì)期間的工作，常委會(huì)是人大閉會(huì)期間的常設(shè)機(jī)構(gòu)。既然在閉會(huì)期間逮捕人大代表由全國(guó)人大常委會(huì)許可，那么開(kāi)會(huì)期間由主席團(tuán)許可就順理成章。其次，司法審判包括民事審判、行政審判和刑事審判。一般而言，刑事審判都需要逮捕犯罪嫌疑人，但民事審判和行政審判需要逮捕當(dāng)事人的情況非常少見(jiàn)，因而將民事審判和行政審判納入到特許權(quán)范圍內(nèi)并沒(méi)有多大的意義。因此1982年憲法將特許權(quán)限定在逮捕和刑事審判既符合世界各國(guó)的通例，同時(shí)也符合我國(guó)的司法實(shí)踐。

繼1982年憲法之后，國(guó)家相繼制定或修改了相關(guān)法律，對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)的特許權(quán)進(jìn)行了細(xì)化。這些法律主要包括1982年制定的《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《全國(guó)人大組織法》）；1979年制定，并經(jīng)1982年、1986年、1995年、2004年四次修改的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱《地方組織法》）；1992年制定，經(jīng)2009年和2010年兩次修改的《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》（以下簡(jiǎn)稱《代表法》）以及各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)為貫徹《代表法》而制定的實(shí)施辦法（以下一律簡(jiǎn)稱為《××省實(shí)施辦法》）?？偫ㄟ@些法律文本就不難發(fā)現(xiàn)權(quán)力機(jī)關(guān)特許權(quán)的發(fā)展脈絡(luò)：

第一，從法律淵源上看，作為具有最高法律效力的憲法只規(guī)定了最高權(quán)力機(jī)關(guān)的特許權(quán)，而地方權(quán)力機(jī)關(guān)的特許權(quán)則沒(méi)有直接的憲法淵源，地方權(quán)力機(jī)關(guān)的特許權(quán)只是出現(xiàn)在法律和地方性法規(guī)中。由于憲法是國(guó)家法律法規(guī)的制定以及重要法律制度確立的依據(jù)，因而，地方權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)限制人大代表人身自由行使特許權(quán)似乎存在違憲的嫌疑。其實(shí)不然，這從憲法的編排結(jié)構(gòu)中即可以看出。憲法是在第三章第一節(jié)“全國(guó)人民代表大會(huì)”規(guī)定全國(guó)人大代表的權(quán)利義務(wù)時(shí)，要求“全國(guó)人民代表大會(huì)代表，非經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議主席團(tuán)許可，在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間非經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)許可，不受逮捕或者刑事審判”（第七十四條）。但是，在第五節(jié)“地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府”中，憲法并沒(méi)有提到地方人大代表，因此從邏輯上講，也就不宜規(guī)定地方權(quán)力機(jī)關(guān)的特許權(quán)（因?yàn)樘卦S權(quán)是專(zhuān)門(mén)針對(duì)人大代表的）。另外，根據(jù)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的特許權(quán)也可以順勢(shì)推出地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的特許權(quán)，因?yàn)槿珖?guó)人大及常委會(huì)與地方人大及常委會(huì)都屬于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，既然全國(guó)人大及常委會(huì)享有特許權(quán)，那么地方人大及常委會(huì)享有特許權(quán)就是一種合乎邏輯的推理。因此，我們不能認(rèn)為，憲法沒(méi)有規(guī)定地方權(quán)力機(jī)關(guān)的特許權(quán)就意味著地方人大代表不享有人身自由特別保障權(quán)，它僅僅是立法者對(duì)立法技術(shù)的合理運(yùn)用。

第二，《全國(guó)人大組織法》和《地方組織法》在“繼承”憲法規(guī)定的基礎(chǔ)上，對(duì)刑事拘留人大代表作了特別規(guī)定。無(wú)論是《全國(guó)人大組織法》抑或《地方組織法》在規(guī)定權(quán)力機(jī)關(guān)特許權(quán)時(shí)，除了重申憲法的內(nèi)容外，均增加了一項(xiàng)內(nèi)容，即人大代表如果因?yàn)槭乾F(xiàn)行犯被拘留，執(zhí)行拘留的公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即向該級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)或者常務(wù)委員會(huì)報(bào)告。這里實(shí)際上將“逮捕”和“刑事拘留”兩種刑事強(qiáng)制措施區(qū)分開(kāi)來(lái)。如果逮捕人大代表，需要權(quán)力機(jī)關(guān)許可；而人大代表作為現(xiàn)行犯被拘留時(shí)，執(zhí)行機(jī)關(guān)則只需向權(quán)力機(jī)關(guān)報(bào)告。法律作這種區(qū)分的本身是沒(méi)有什么問(wèn)題的，但最好由憲法來(lái)加以規(guī)定，因?yàn)閷?duì)人大代表的人身自由而言，兩種強(qiáng)制措施并無(wú)實(shí)質(zhì)區(qū)別。事實(shí)上，有些國(guó)家就是由憲法來(lái)完成的。如法國(guó)憲法第二十六條規(guī)定：“議會(huì)的任何議員在議會(huì)會(huì)議期間，非經(jīng)所屬議院的許可，不得因刑事案件或者輕罪案件受追訴或者逮捕，但現(xiàn)行犯除外。議會(huì)的任何議員在議會(huì)閉會(huì)期間，非經(jīng)所屬議院秘書(shū)廳許可，不受逮捕，但現(xiàn)行犯、已經(jīng)認(rèn)可的追訴或者已經(jīng)確定判決的除外。”越南憲法規(guī)定，國(guó)會(huì)代表如因現(xiàn)行犯被拘留，執(zhí)行拘留的機(jī)關(guān)必須立即報(bào)告國(guó)會(huì)或國(guó)會(huì)常務(wù)委員會(huì)以審查并作出決定。

第三，《代表法》在規(guī)定權(quán)力機(jī)關(guān)特許權(quán)時(shí)，除堅(jiān)持《全國(guó)人大組織法》和《地方組織法》的內(nèi)容外，增加了“對(duì)縣級(jí)以上的各級(jí)人民代表大會(huì)代表，如果采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施，應(yīng)當(dāng)經(jīng)該級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)或者人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)許可”， “鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)代表，如果被逮捕、受刑事審判或者被采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施，執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即報(bào)告鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)”。簡(jiǎn)言之，《代表法》在此問(wèn)題上的特別之處有二：一是在逮捕或刑事審判之外增加了其他限制人身自由的措施，并規(guī)定司法機(jī)關(guān)在采取這些措施時(shí)須先經(jīng)權(quán)力機(jī)關(guān)特許；二是將人大代表的特許權(quán)區(qū)分為縣級(jí)以上人大代表的特許權(quán)和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)（以下簡(jiǎn)稱為鄉(xiāng)級(jí)）人大代表的特許權(quán)。對(duì)限制縣級(jí)以上人大代表人身自由的，必須報(bào)經(jīng)權(quán)力機(jī)關(guān)許可，而對(duì)鄉(xiāng)級(jí)人大代表不管采取何種限制人身自由的強(qiáng)制措施只需向權(quán)力機(jī)關(guān)報(bào)告而無(wú)需其許可。《代表法》將縣級(jí)以上人大代表和鄉(xiāng)級(jí)人大代表采取“分而治之”的做法是否合理，有待進(jìn)一步商榷。關(guān)于這一點(diǎn)將在后面加以論述。

上述的考察分析顯示，權(quán)力機(jī)關(guān)特許權(quán)根源于憲法，細(xì)化于法律。但這種特許權(quán)在我國(guó)被劃分為兩部分：一是限制人大代表的人身自由必須經(jīng)同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)許可；二是限制人大代表的人身自由只需向權(quán)力機(jī)關(guān)報(bào)告。由于許可與報(bào)告兩種行為的法律效力并不相同，因此，有必要對(duì)這兩種行為進(jìn)行分析。囿于篇幅，本文只討論權(quán)力機(jī)關(guān)的許可問(wèn)題。

二、權(quán)力機(jī)關(guān)特許權(quán)之行使

（一）特許權(quán)行使之主體

對(duì)于由何機(jī)關(guān)來(lái)行使特許權(quán)，憲法及相關(guān)法律都規(guī)定“由主席團(tuán)或者常委會(huì)許可”。一般說(shuō)來(lái)，在人代會(huì)開(kāi)會(huì)期間，由主席團(tuán)行使特許權(quán)沒(méi)有任何問(wèn)題。但是，在閉會(huì)期間由常委會(huì)行使則是值得細(xì)究的。按照法律的規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議“一般兩個(gè)月舉行一次”（《全國(guó)人大組織法》第二十九條），地方各級(jí)人大常委會(huì)“每?jī)蓚€(gè)月至少舉行一次”（《地方組織法》第四十五條），故各級(jí)人大常委會(huì)并非一直處于開(kāi)會(huì)的狀態(tài)。如果司法機(jī)關(guān)在人大常委會(huì)非會(huì)議期間請(qǐng)求限制人大代表的人身自由，而常委會(huì)又不可能專(zhuān)門(mén)召開(kāi)會(huì)議的情況下，應(yīng)該由誰(shuí)進(jìn)行審查并作出決定？

對(duì)此，有人提出由常委會(huì)主任會(huì)議行使特許權(quán)。實(shí)踐中，一些省市也是這樣運(yùn)作的。例如，湖北省實(shí)施辦法規(guī)定，“如果在人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)閉會(huì)期間，可以由常務(wù)委員會(huì)授權(quán)主任會(huì)議處理，并向下一次常務(wù)委員會(huì)會(huì)議報(bào)告”。云南省實(shí)施辦法規(guī)定“本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)閉會(huì)期間，在緊急情況下，如果確需對(duì)縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大代表采取逮捕或者刑事審判以及法律規(guī)定的其他限制人身自由措施時(shí)，可以由主任會(huì)議決定許可，報(bào)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)下一次會(huì)議確認(rèn)”。貴州省實(shí)施辦法規(guī)定，如果“不能及時(shí)召開(kāi)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議的，該級(jí)常務(wù)委員會(huì)主任會(huì)議可以先予決定，再向常務(wù)委員會(huì)下一次會(huì)議報(bào)告”。

我們認(rèn)為，實(shí)踐中的做法是欠妥當(dāng)?shù)?。人大常委?huì)是本級(jí)人大閉會(huì)期間的常設(shè)機(jī)構(gòu)，是權(quán)力機(jī)關(guān)的組成部分，而主任會(huì)議則是負(fù)責(zé)常委會(huì)日常工作的機(jī)構(gòu)，兩者的性質(zhì)與職能并非相同，主任會(huì)議不能代表常委會(huì)會(huì)議，更不能取代常委會(huì)會(huì)議。既然憲法和法律將限制人大代表人身自由的特許權(quán)授予人大常委會(huì)，那么這種權(quán)力就只能由常委會(huì)全體成員行使，而不能由部分成員組成的主任會(huì)議行使，否則就會(huì)產(chǎn)生將部分成員的意志強(qiáng)加于全體成員的情況。其實(shí)，由人大常委會(huì)行使特許權(quán)并不產(chǎn)生“會(huì)議期間”和“非會(huì)議期間”的問(wèn)題，即使是在非會(huì)議期間，由常委會(huì)行使特許權(quán)也不存在障礙。因?yàn)?，常委?huì)行使特許權(quán)無(wú)非就是由其組成人員對(duì)是否許可司法機(jī)關(guān)限制人大代表的人身自由進(jìn)行表決，以作出是否許可的決定。而作為組成人員真實(shí)意思的表達(dá)，其方式、場(chǎng)合可以是多種多樣的，不一定非要以會(huì)議的方式表達(dá)出來(lái)。在信息化時(shí)代，組成人員完全可以通過(guò)電子數(shù)據(jù)交換、電子郵件等方式表達(dá)自己的真實(shí)意思。因此，在人大常委會(huì)會(huì)議閉會(huì)期間，可以由其工作人員將有關(guān)書(shū)面材料通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)寄發(fā)給組成人員，在組成人員填寫(xiě)“贊成”、“反對(duì)”或者“棄權(quán)”的意見(jiàn)后反饋常委會(huì)，以形成常委會(huì)的最后意見(jiàn)。同時(shí)，作為常委會(huì)工作人員收集、整理組成人員所提交的信息也不困難。因?yàn)槌Ｎ瘯?huì)組成人員的數(shù)量是有限的，如十一屆全國(guó)人大常委會(huì)組成人員為175人，而地方人大常委會(huì)組成人員最多也只有85人（地方人大組織法第四十一條）。因此，只要建立一個(gè)信息平臺(tái)，即便是在常委會(huì)會(huì)議閉會(huì)期間，由常委會(huì)行使特許權(quán)完全可以實(shí)現(xiàn)。

（二）特許權(quán)行使之事項(xiàng)

就限制人大代表人身自由權(quán)的種類(lèi)來(lái)講，權(quán)力機(jī)關(guān)特許權(quán)主要針對(duì)逮捕、刑事審判以及法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施。由于逮捕和刑事審判是比較確定的概念，因此對(duì)這兩種行為的特許是沒(méi)有異議的。但是，“法律規(guī)定的其他限制人身自由措施”則是一個(gè)必須界定的問(wèn)題。

在這里，“法律規(guī)定的其他限制人身自由措施”可以作兩種理解。一是除拘留以外的刑事強(qiáng)制措施，如拘傳、取保候?qū)?、監(jiān)視居住（我們稱之為狹義的理解）；二是除拘留以外的所有限制人身自由的措施，包括刑事強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制措施等（我們稱之為廣義的理解）。兩種理解的差別是，如果按照狹義的理解，那么權(quán)力機(jī)關(guān)特許的行為對(duì)象是刑事強(qiáng)制措施中的拘傳、取保候?qū)?、監(jiān)視居住和逮捕；如果按照廣義理解，那么權(quán)力機(jī)關(guān)特許的對(duì)象除拘傳、取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住、逮捕以外，還包括限制人身自由的行政處罰和行政強(qiáng)制措施等。

狹義的理解是基于法條之間的邏輯關(guān)系。按照體系解釋法律的方法論，法律是由許多概念、原則、制度所構(gòu)成的，但這許多概念、原則、制度絕不是任意的、雜亂無(wú)章的堆砌，而是依一定的邏輯關(guān)系構(gòu)成的完整體系。各個(gè)法律條文在法律上的位置及其與前后相關(guān)條文之間，均有某種邏輯關(guān)系。因此，我們?cè)诜治觥⒔忉屇硞€(gè)法律條文時(shí)，不能不考慮該條文在法律上的位置及其與前后相關(guān)條文之間的邏輯關(guān)系[2]。對(duì)《代表法》的理解同樣如此。《代表法》第三十二條規(guī)定了權(quán)力機(jī)關(guān)的特許權(quán)，其中第一款規(guī)定的是逮捕和刑事審判的許可，第二款規(guī)定的是其他限制人身自由措施的許可。在這兩款當(dāng)中，第一款是屬于基礎(chǔ)性條款，第二款是補(bǔ)充性條款?；A(chǔ)性條款是前提，它限制了補(bǔ)充性條款的范圍；補(bǔ)充性條款必須以基礎(chǔ)性條款為依據(jù)。既然《代表法》第三十二條第一款規(guī)定的是刑事強(qiáng)制措施，那么第二款必須順應(yīng)第一款，也應(yīng)當(dāng)屬于刑事強(qiáng)制措施。在刑事強(qiáng)制措施中，除逮捕與拘留外，還包括拘傳、監(jiān)視居住和取保候?qū)?。拘留適用的是報(bào)告程序，而逮捕、拘傳、監(jiān)視居住和取保候?qū)忂m用許可程序。因此，將《代表法》第三十二條中的“法律規(guī)定的其他限制人身自由的強(qiáng)制措施”作狹義的理解，從體系解釋方面講具有一定的合理性。

但是，解釋法律從來(lái)不能依據(jù)單一的解釋方法，而應(yīng)當(dāng)將多種方法結(jié)合起來(lái)進(jìn)行綜合判斷。在法律解釋方法中，我們必須考慮法律的立法目的，而且，“目的為解釋法律的最高準(zhǔn)則。”[3]當(dāng)適用多種解釋方法產(chǎn)生沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照立法目的進(jìn)行解釋。國(guó)家法律之所以設(shè)立權(quán)力機(jī)關(guān)特許權(quán)制度，其目的是為了充分保障人大代表行使憲法和法律所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)，國(guó)家機(jī)關(guān)不得因?yàn)槿舜蟠硇惺箼?quán)利而對(duì)其打擊報(bào)復(fù)，甚至限制人大代表的人身自由。因此，為了實(shí)現(xiàn)這一目的，凡是采取限制人大代表人身自由的各種措施都應(yīng)當(dāng)受到權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)控。如果把“法律規(guī)定的其他限制人身自由措施”框定為刑事強(qiáng)制措施，而將限制人身自由的行政拘留、司法拘留、勞動(dòng)教養(yǎng)等措施剔除在外，那么對(duì)人大代表人身自由的保障就是不完整的。不但如此，這種人為縮小“其他限制人身自由的措施”的范圍還可能帶來(lái)消極影響，即國(guó)家機(jī)關(guān)可能繞開(kāi)需要權(quán)力機(jī)關(guān)特許的刑事強(qiáng)制措施而直接適用行政拘留、勞動(dòng)教養(yǎng)，從而達(dá)到“詰難”人大代表的目的。這顯然是與憲法、法律設(shè)定權(quán)力機(jī)關(guān)特許權(quán)制度的目的與精神背道而馳的。因此，除非有法律的明文規(guī)定，否則，凡是涉及人大代表人身自由限制的措施，都必須經(jīng)權(quán)力機(jī)關(guān)許可。

（三）特許權(quán)行使之時(shí)效

特許權(quán)行使時(shí)效是指權(quán)力機(jī)關(guān)批復(fù)司法機(jī)關(guān)提請(qǐng)逮捕人大代表的有效期間。對(duì)于在收到司法機(jī)關(guān)請(qǐng)求限制人大代表人身自由權(quán)的許可申請(qǐng)時(shí)，人大常委會(huì)何時(shí)進(jìn)行批復(fù)？無(wú)論是憲法還是法律均未作出明確要求。我們認(rèn)為，權(quán)力機(jī)關(guān)行使特許權(quán)是一種法律行為，它應(yīng)當(dāng)與其他法律行為一樣，受法律時(shí)效的制約?！按_立時(shí)效制度的理論基礎(chǔ)是，現(xiàn)代社會(huì)行政管理事務(wù)繁雜多變、層出不窮，法律要求行政主體及時(shí)、迅速地完成行政管理事務(wù)；同時(shí)，也要求行政相對(duì)人積極配合，消除議而不斷、拖而不決的行政現(xiàn)象，從而起到穩(wěn)定社會(huì)關(guān)系的作用?！盵4]這雖然是對(duì)行政領(lǐng)域的時(shí)效問(wèn)題所作的論斷，但它同樣適用于權(quán)力機(jī)關(guān)行使特許權(quán)這一場(chǎng)域。事實(shí)上，如果權(quán)力機(jī)關(guān)拒不行使或者在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)拖延行使特許權(quán)，這不但會(huì)影響到權(quán)力機(jī)關(guān)本身的權(quán)威性，而且會(huì)嚴(yán)重影響到司法機(jī)關(guān)對(duì)司法權(quán)的行使。因此，適當(dāng)?shù)匾?guī)定權(quán)力機(jī)關(guān)行使特許權(quán)的時(shí)限是必要和合理的。

那么，權(quán)力機(jī)關(guān)行使特許權(quán)的時(shí)效應(yīng)如何確定呢？對(duì)此，在部分省人大常委會(huì)制定的地方性法規(guī)中對(duì)此進(jìn)行了明確。如青海省實(shí)施辦法第二十九條規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)、常務(wù)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)在接到執(zhí)行機(jī)關(guān)的報(bào)告之日起三日內(nèi)，作出是否許可的書(shū)面答復(fù)。湖北省實(shí)施辦法第三十條規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)、常務(wù)委員會(huì)及其主任會(huì)議應(yīng)當(dāng)在接到執(zhí)行機(jī)關(guān)的報(bào)告之日起三日內(nèi)，作出是否許可的書(shū)面答復(fù)。貴州省實(shí)施辦法第二十七條規(guī)定，主席團(tuán)或者常務(wù)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)在接到執(zhí)行機(jī)關(guān)報(bào)告后的三日內(nèi)批復(fù)。由此可見(jiàn)，在規(guī)定了特許權(quán)行使時(shí)效的省份，一般都將時(shí)效確定為三日。

確定權(quán)力機(jī)關(guān)特許權(quán)行使時(shí)效，應(yīng)當(dāng)綜合考量《刑事訴訟法》的規(guī)定和權(quán)力機(jī)關(guān)的工作特性?！缎淌略V訟法》第八十九條規(guī)定：“人民檢察院應(yīng)當(dāng)自接到公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕書(shū)后的七日以內(nèi)，作出批準(zhǔn)逮捕或者不批準(zhǔn)逮捕的決定?！币簿褪钦f(shuō)，人民檢察院批準(zhǔn)逮捕的時(shí)效為七日，即便是逮捕人大代表也同樣適用[5]。但是，逮捕人大代表比逮捕一般公民在程序上增加了權(quán)力機(jī)關(guān)的許可環(huán)節(jié)，因此，法律規(guī)定的批準(zhǔn)逮捕人大代表的時(shí)效應(yīng)當(dāng)包括檢察院的審查時(shí)間和權(quán)力機(jī)關(guān)的審查時(shí)間，并且兩者的時(shí)效總和不能超過(guò)七日。如果權(quán)力機(jī)關(guān)的審查時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，勢(shì)必會(huì)擠占檢察院的審查時(shí)間，從而影響檢察院對(duì)批準(zhǔn)逮捕權(quán)的行使。但是，權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)逮捕人大代表的審查時(shí)間又不能太短。這是因?yàn)?，無(wú)論人大常委會(huì)使用會(huì)議形式抑或通過(guò)網(wǎng)絡(luò)形式作出決定，都需要一定的時(shí)間保證。如果使用會(huì)議形式，就必須保證組成人員能夠及時(shí)到會(huì)；如果使用網(wǎng)絡(luò)形式，則需要寄發(fā)和整理材料的時(shí)間。綜上，將權(quán)力機(jī)關(guān)行使特許權(quán)的時(shí)效確定為三日是符合實(shí)際的。

三、權(quán)力機(jī)關(guān)特許權(quán)之特殊情形

（一）拘留重大嫌疑分子的特許問(wèn)題

按照《刑事訴訟法》第八十條的規(guī)定，具有“正在預(yù)備犯罪、實(shí)行犯罪或者在犯罪后即時(shí)被發(fā)覺(jué)”、“不講真實(shí)姓名、住址，身份不明”等七種情形的現(xiàn)行犯或者重大嫌疑分子，公安機(jī)關(guān)可以先行拘留。也就是說(shuō)，先行拘留適用于兩類(lèi)人，即現(xiàn)行犯和重大嫌疑分子。對(duì)于現(xiàn)行犯，法律作了明確規(guī)定：“如果人大代表是現(xiàn)行犯被拘留，執(zhí)行拘留的公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即向相應(yīng)的人大主席團(tuán)或者常委會(huì)報(bào)告?！蹦敲?，如果人大代表作為重大嫌疑犯被拘留，是適用許可程序抑或報(bào)告程序？

在刑法學(xué)上，現(xiàn)行犯與重大嫌疑分子是兩個(gè)不同的概念。按照刑法學(xué)者的解釋?zhuān)F(xiàn)行犯可分為典型的現(xiàn)行犯和準(zhǔn)現(xiàn)行犯。前者是指正在實(shí)施犯罪或者剛剛實(shí)施完犯罪就被發(fā)現(xiàn)的情形；后者則是指在實(shí)行犯罪活動(dòng)之后的極短時(shí)間內(nèi)，涉嫌犯罪的人因公眾呼喊而受到追捕，或者發(fā)現(xiàn)其持有贓物或帶有犯罪痕跡、線索，據(jù)此可以認(rèn)為其參與了犯罪的情形[6]?，F(xiàn)行犯主要包括①正在預(yù)備犯罪、實(shí)行犯罪或者在犯罪后即時(shí)被發(fā)覺(jué)的；②被害人或者在場(chǎng)親眼看見(jiàn)的指認(rèn)他犯罪的；③在身邊或者住處發(fā)現(xiàn)有犯罪證據(jù)的；④犯罪后企圖自殺、逃跑或者在逃的等四種情形。而重大嫌疑分子則是指具有一定的犯罪嫌疑，但還需搜集證據(jù)進(jìn)一步證明，它主要包括：①有毀滅、偽造證據(jù)或者串供可能的；②不講真實(shí)姓名、住址，身份不明的；③有流竄作案、多次作案、結(jié)伙作案等三種情形。因此，現(xiàn)行犯與重大嫌疑分子雖然適用的都是刑事拘留，但是其拘留的法定事由是不同的。既然《全國(guó)人大組織法》《地方組織法》《代表法》規(guī)定報(bào)告程序只適用于人大代表作為現(xiàn)行犯被拘留，那么，我們就沒(méi)有理由將其擴(kuò)大到重大嫌疑分子的拘留。事實(shí)上，最高人民檢察院頒布的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第一百三十二條規(guī)定：“擔(dān)任縣級(jí)以上人民代表大會(huì)代表的犯罪嫌疑人因現(xiàn)行犯被拘留的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)立即向該代表所屬的人民代表大會(huì)主席團(tuán)或者常務(wù)委員會(huì)報(bào)告；因?yàn)槠渌樾涡枰辛舻?，人民檢察院應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)?jiān)摯硭鶎俚娜嗣翊泶髸?huì)主席團(tuán)或者常務(wù)委員會(huì)許可?！?/p>

另外，在司法實(shí)踐中，對(duì)于現(xiàn)行犯案件，在拘留的適用方面已經(jīng)產(chǎn)生了實(shí)踐與立法之間的悖論問(wèn)題。拘留本是刑事訴訟法針對(duì)現(xiàn)行犯等緊急情況授權(quán)偵查機(jī)關(guān)采取的一種臨時(shí)性應(yīng)急措施，但在現(xiàn)行犯的處理實(shí)踐中，基層偵查機(jī)關(guān)很少直接使用刑事拘留，而通常代之以留置盤(pán)問(wèn)、治安傳喚、刑事傳喚、拘傳等到案措施，拘留實(shí)質(zhì)上已經(jīng)變異為立案后、逮捕前的一種羈押措施[7]。換言之，對(duì)現(xiàn)行犯適用刑事拘留的概率日益降低，相應(yīng)地，對(duì)人大代表作為現(xiàn)行犯被限制人身自由時(shí)使用報(bào)告程序的概率也不高。因此，人大代表作為重大嫌疑人被拘留時(shí)，司法機(jī)關(guān)啟動(dòng)報(bào)告程序在實(shí)踐中并沒(méi)有多大意義。鑒于此，我們認(rèn)為，司法機(jī)關(guān)認(rèn)為人大代表有犯罪嫌疑而采取刑事拘留時(shí)，應(yīng)當(dāng)由同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)許可。

（二）拘留轉(zhuǎn)為逮捕的特許問(wèn)題

關(guān)于拘留轉(zhuǎn)為逮捕，可能包括兩種情況：一是公安機(jī)關(guān)在對(duì)人大代表執(zhí)行行政拘留、司法拘留的過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)其行為涉嫌犯罪，需要逮捕；二是司法機(jī)關(guān)在采取刑事拘留措施后，經(jīng)進(jìn)一步查證，發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人符合逮捕條件需要轉(zhuǎn)為逮捕。由于法律規(guī)定對(duì)人大代表進(jìn)行逮捕是必須經(jīng)過(guò)權(quán)力機(jī)關(guān)許可的，那么對(duì)于人大代表被拘留之后轉(zhuǎn)為逮捕的情形，是否需要經(jīng)過(guò)權(quán)力機(jī)關(guān)的許可？對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為，若每一次變更強(qiáng)制措施均要許可，其弊端如工作的繁瑣性、操作的復(fù)雜性顯而易見(jiàn)，而強(qiáng)制措施的及時(shí)性和有效性以及司法效率必將大打折扣；再則，刑事拘留、逮捕在刑事訴訟中是緊密聯(lián)系的，而且刑訴法對(duì)逮捕的證明要求明顯高于拘留，既然人大對(duì)于證明要求較低的拘留措施都能許可，那么對(duì)于證明要求更高的逮捕更不應(yīng)存在問(wèn)題。因此，對(duì)于人大已經(jīng)許可的人大代表變更強(qiáng)制措施時(shí)，無(wú)需再次提請(qǐng)?jiān)S可。但是在變更強(qiáng)制措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告作出許可的人大主席團(tuán)或常務(wù)委員會(huì)[8]。

我們認(rèn)為，對(duì)于拘留轉(zhuǎn)為逮捕時(shí)，是否要經(jīng)權(quán)力機(jī)關(guān)的許可，應(yīng)當(dāng)區(qū)分司法機(jī)關(guān)在拘留人大代表時(shí)是否經(jīng)過(guò)了權(quán)力機(jī)關(guān)的許可。如果拘留人大代表時(shí)已經(jīng)征得權(quán)力機(jī)關(guān)的許可（如人大代表作為重大嫌疑人被拘留），則逮捕人大代表就不必再經(jīng)權(quán)力機(jī)關(guān)許可；如果拘留人大代表時(shí)，只是由司法機(jī)關(guān)向權(quán)力機(jī)關(guān)作了“報(bào)告”（如人大代表作為現(xiàn)行犯被拘留），那么在轉(zhuǎn)為逮捕時(shí)，必須經(jīng)過(guò)許可機(jī)關(guān)許可。這是因?yàn)椋菏紫?，許可與報(bào)告分屬兩種不同的程序，不能以報(bào)告程序代替許可程序。從漢語(yǔ)學(xué)上角度講，許可意味著批準(zhǔn)，是一種事前程序。如果沒(méi)有權(quán)力機(jī)關(guān)的許可同意，司法機(jī)關(guān)是不能限制人大代表人身自由的，即便作出了相關(guān)決定，這種決定也不能發(fā)生法律效力；而報(bào)告則意味通報(bào)，是在已經(jīng)限制人大代表人身自由之后，向權(quán)力機(jī)關(guān)告知，權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)此也不作出決定，因此報(bào)告是一種事后程序。兩種程序所引起的法律后果并非相同，不能混淆。其次，對(duì)人大代表作為現(xiàn)行犯被拘留，只需向權(quán)力機(jī)關(guān)報(bào)告只能作為一種特例，它是在緊急情況下，司法機(jī)關(guān)無(wú)法按照正常程序行使其職能，是非常態(tài)化的職能行使，因而不具有普適性，不能以此推及到其他強(qiáng)制措施的適用中。再次，如果變更強(qiáng)制措施時(shí)，以已經(jīng)向權(quán)力機(jī)關(guān)報(bào)告為由排斥權(quán)力機(jī)關(guān)的許可，那么在實(shí)踐中就無(wú)法排除司法機(jī)關(guān)以報(bào)告程序來(lái)規(guī)避許可程序。申言之，司法機(jī)關(guān)就可能以現(xiàn)行犯的名義先拘留人大代表，然后再轉(zhuǎn)逮捕，從而使權(quán)力機(jī)關(guān)無(wú)法“干涉”。

（三）鄉(xiāng)級(jí)人大代表人身自由的特許問(wèn)題

按照《代表法》的規(guī)定，司法機(jī)關(guān)限制鄉(xiāng)級(jí)人大代表的人身自由只要向鄉(xiāng)級(jí)人大報(bào)告即可，而無(wú)需由其許可，也就是說(shuō)，鄉(xiāng)級(jí)人大對(duì)逮捕、拘留甚至刑事審判其代表只能被動(dòng)地接受司法機(jī)關(guān)的“報(bào)告”，而無(wú)權(quán)對(duì)此發(fā)表任何意見(jiàn)，更不能阻止司法機(jī)關(guān)的行為。這顯然與縣級(jí)以上人大代表在人身自由權(quán)方面享受的待遇不同。《代表法》之所以如此區(qū)分，代表法起草小組的解釋是，在我國(guó)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)中，沒(méi)有相應(yīng)一級(jí)的司法機(jī)關(guān)， 因此不存在司法機(jī)關(guān)和它們的工作人員為逃避代表監(jiān)督而對(duì)代表濫施權(quán)力的情況。考慮到鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的一些特殊情況，代表法規(guī)定對(duì)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大代表的司法保護(hù)，與對(duì)其他各級(jí)人大代表的司法保護(hù)的規(guī)定是有所差別的[9]。這種解釋是值得商榷的。我們認(rèn)為，各級(jí)人大代表應(yīng)當(dāng)受到相同的司法保護(hù)，理由是：

第一，權(quán)力機(jī)關(guān)特許權(quán)制度的設(shè)立是針對(duì)人大代表的“代表”身份，即只要具有人大代表身份，司法機(jī)關(guān)在限制其人身自由時(shí)就必須經(jīng)權(quán)力機(jī)關(guān)的特許，即便是人大代表由于非履行代表職務(wù)的行為構(gòu)成犯罪而被限制人身自由也不例外。至于司法機(jī)關(guān)在限制人大代表人身自由時(shí)是否存在濫用職權(quán)的情形，只能成為權(quán)力機(jī)關(guān)是否許可的標(biāo)準(zhǔn)（如果司法機(jī)關(guān)存在濫用職權(quán)，權(quán)力機(jī)關(guān)可以不許可），而不是使用許可程序或報(bào)告程序的標(biāo)準(zhǔn)。因此，我們認(rèn)為，代表法起草小組的解釋是錯(cuò)誤的。事實(shí)上，對(duì)鄉(xiāng)級(jí)人大代表采取限制人身自由的措施只需向鄉(xiāng)級(jí)人大報(bào)告的做法是不公平的。

第二，人大代表之間的地位是平等和相同的，并不存在等級(jí)的劃分。盡管我國(guó)人大代表分為全國(guó)人大代表和地方人大代表（省級(jí)人大代表、地級(jí)市人大代表、縣級(jí)人大代表和鄉(xiāng)級(jí)人大代表），但這種劃分只是根據(jù)人大代表行使權(quán)力的地域范圍而進(jìn)行的，并不是確定人大代表地位的依據(jù)，因此，我們不能認(rèn)為全國(guó)人大代表的地位高于地方人大代表，縣級(jí)以上地方人大代表的地位高于鄉(xiāng)級(jí)人大代表。實(shí)際上，只要是人大代表，他（她）們之間的法律地位即是相同和平等的。既然全國(guó)人大代表以及縣級(jí)以上地方人大代表享有同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)其逮捕或刑事審判上的許可權(quán)，那么就沒(méi)有理由剝奪鄉(xiāng)級(jí)人大代表的這種“特權(quán)”。

第三，鄉(xiāng)級(jí)人大代表被賦予不同的司法保護(hù)，一個(gè)潛在的理由可能是鄉(xiāng)級(jí)人大不像其他人大一樣設(shè)立常委會(huì)，而限制人大代表人身自由的許可是由主席團(tuán)或常委會(huì)實(shí)施的，因而賦予鄉(xiāng)級(jí)人大代表的逮捕、拘留等強(qiáng)制的許可也就失去了基礎(chǔ)。我們認(rèn)為鄉(xiāng)級(jí)人大不設(shè)常委會(huì)是事實(shí)，但不能成為否定鄉(xiāng)級(jí)人大代表人身自由特別保障權(quán)的理由。雖然鄉(xiāng)級(jí)人大沒(méi)有常委會(huì)，但是作為立法者可以設(shè)計(jì)其他途徑來(lái)保證鄉(xiāng)級(jí)人大代表與其他人大代表一樣享有同等的司法保護(hù)，而不是簡(jiǎn)單地以報(bào)告程序取代許可程序。

權(quán)力機(jī)關(guān)特許權(quán)對(duì)于保障人大工作的正常運(yùn)行，保護(hù)人大代表正當(dāng)行使權(quán)力，具有重要意義。盡管權(quán)力機(jī)關(guān)行使特許權(quán)可能會(huì)在一定程度上阻卻司法權(quán)的行使，影響司法效率，但這是法治社會(huì)應(yīng)承受的必要代價(jià)。當(dāng)然，權(quán)力機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在限制人大代表的人身自由時(shí)，都應(yīng)當(dāng)恪守自己的權(quán)力邊界，正當(dāng)合法地行使自己的權(quán)力，并做到合理的互動(dòng)。如此，不僅權(quán)力機(jī)關(guān)特許權(quán)的憲政意義得以凸現(xiàn)，而且司法權(quán)的價(jià)值目標(biāo)同樣能夠?qū)崿F(xiàn)。

注釋?zhuān)?/p>

[1]參見(jiàn)：陳亞軍、謝祥為：《權(quán)力機(jī)關(guān)特許權(quán)之探索》，載《人大研究》2009年第9期。

[2]梁慧星：《裁判的方法》，法律出版社2003年版，第89頁(yè)。

[3]梁慧星：《民法解釋學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1995年版，第226頁(yè)。

[4]章劍生：《行政程序法學(xué)原理》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1994年版，第143頁(yè)。

[5]這里的“七日”應(yīng)當(dāng)適用于公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)逮捕的任何人，其中就包括人大代表。盡管逮捕人大代表比逮捕一般公民增加了人大常委會(huì)的許可程序，但在時(shí)效上顯然是沒(méi)有區(qū)別的。因?yàn)楦鶕?jù)刑事訴訟法的立法邏輯，如果批準(zhǔn)逮捕的時(shí)效不適用于逮捕人大代表，那么刑事訴訟法就應(yīng)當(dāng)將此作為一種特例，并作出明確規(guī)定，至少應(yīng)當(dāng)增加一款專(zhuān)門(mén)用于說(shuō)明逮捕人大代表。既然刑事訴訟法沒(méi)有作特別說(shuō)明，因而也就沒(méi)有理由認(rèn)為權(quán)力機(jī)關(guān)許可的時(shí)效不包括在“七日”內(nèi)。

[6][7]周長(zhǎng)軍：《現(xiàn)行犯案件的初查措施：反思性研究——以新〈刑事訴訟法〉第117條對(duì)傳喚、拘傳的修改為切入點(diǎn)》，載《法學(xué)論壇》2012年第3期。

[8] 趙作倫：《從三方面完善人大代表拘留、逮捕許可制度》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2011年4月4日第三版。

[9]李莉：《對(duì)人大代表不受逮捕權(quán)的內(nèi)容分解與立法建議》，載《漳州師范學(xué)院學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2010年第3期。

（作者系江西司法警官職業(yè)學(xué)院教授、武漢理工大學(xué)在讀博士）