鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革：制度設(shè)計與現(xiàn)實選擇

陽信生

鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革問題一直是學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點。就如何推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，學(xué)術(shù)界先后提出撤銷論、虛化論、實化論、轉(zhuǎn)型論、相機論等觀點，有代表性的改革主張有鄉(xiāng)派鎮(zhèn)治、鄉(xiāng)域自治、鄉(xiāng)政自治、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、鄉(xiāng)民合作制、鄉(xiāng)政村治社有等，討論不可謂不熱烈。但與學(xué)術(shù)界的熱鬧相比，現(xiàn)實層面則顯得頗為沉悶。上述學(xué)界設(shè)計的改革方案尚未達成共識，亦未進入到?jīng)Q策層面，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革仍然主要集中在精簡機構(gòu)和人員、轉(zhuǎn)變政府職能、推動服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)方面，制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的深層次問題仍然沒有解決。近年來，雖然也不乏鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革創(chuàng)新性實踐，如四川省遂寧市步云鄉(xiāng)鄉(xiāng)長直選，深圳市大鵬鎮(zhèn)的兩票制，山西省卓里鎮(zhèn)的兩票選任制，云南省石屏縣直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長試點，四川省遂寧市公推公選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記等，但這些改革大多曇花一現(xiàn)，實際影響和現(xiàn)實推廣情況并不盡理想。鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的必要性，人所共知；鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革究竟如何推動，何種方案是最具現(xiàn)實可行，則眾說紛紜，莫衷一是。那么，我國的政治改革和行政改革的最佳突破口究竟在哪里？政治改革的路線圖和具體方案該如何設(shè)計？鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革能否成為政治改革和行政改革的最佳突破口？鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革應(yīng)如何突破？等等，這些問題需要我們作出系統(tǒng)和科學(xué)的回答。我們認(rèn)為，從我國基本政治體制出發(fā)，著眼于鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制實際及其未來發(fā)展趨勢，積極推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革、建立科學(xué)合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)體系，是當(dāng)前我國政治體制改革比較好的切入點和突破口，也符合我國未來政治體制改革的基本趨勢和現(xiàn)實要求[1]。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革的必要性

我們認(rèn)為，基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際和我國政治發(fā)展的實際需要，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革中一項重要的頂層設(shè)計，也是我國政權(quán)建設(shè)和政治體制改革的重要探索，具有重要的制度創(chuàng)新意義和現(xiàn)實意義。

（一）建構(gòu)科學(xué)合理、權(quán)責(zé)明確、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制之所需

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織是真正意義上的比較完備的一級政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國行政體制和政治體制的末梢，其改革不僅關(guān)乎我國政府功能實現(xiàn)的“最后一公里”，同時對于推動我國政治體制和行政機制改革都具有重要意義。黨和政府非常重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革問題，中國共產(chǎn)黨第十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，決定中提出繼續(xù)推進農(nóng)村綜合改革，2012年基本完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革任務(wù)，著力增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會管理和公共服務(wù)職能。但是，改革的任務(wù)并沒有完成，改革的成效也并不明顯。當(dāng)前以鎮(zhèn)黨委為核心、以鎮(zhèn)黨委書記為“當(dāng)家人”、黨政高度一體化和政治、經(jīng)濟、行政與社會權(quán)力高度集中的金字塔式的權(quán)力結(jié)構(gòu)并沒有得到根本改變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府錯位和人大職能模糊化、邊緣化傾向比較嚴(yán)重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的重要性和影響力越來越弱。有研究者指出，我國鎮(zhèn)級組織系統(tǒng)主要由習(xí)慣上被稱之為“五大班子”的機構(gòu)，即鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)人民政府、鎮(zhèn)人大主席團、鎮(zhèn)武裝部和鎮(zhèn)紀(jì)律檢查委員會等構(gòu)成。關(guān)于“五大班子”中的鎮(zhèn)人大主席團，有關(guān)機構(gòu)明文規(guī)定，人大主席團接受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)，在實際運作中又規(guī)定要選舉鎮(zhèn)黨委書記擔(dān)任人大主席團主席。鎮(zhèn)人大主席團與婦聯(lián)、團委等機構(gòu)處于權(quán)力結(jié)構(gòu)邊緣，這些組織的負責(zé)人一般未被實權(quán)化、實職化。專職常務(wù)主席一般由年老體弱、有一定資歷的鎮(zhèn)干部擔(dān)任，因此在人們心目中屬于安排性職務(wù)，平時活動不多，原設(shè)定的組織功能發(fā)揮較弱[2]。同時，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府交叉任職， 人大專職主席或副主席同時也兼管黨委、政府的一些工作，實際工作中也沒有多少精力從事人大工作。一方面，兼職的人大主席還擔(dān)任黨委副書記，其大部分精力和時間用在黨務(wù)工作上，有的甚至還分管一部分政府工作。有調(diào)研顯示，兼職的人大主席普遍反映主要精力都用在黨務(wù)方面，人大工作抓得較少。同時，實踐中不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大專職主席或副主席比較熱衷于參與黨政分工。久而久之，逐步形成“圍著黨委轉(zhuǎn)，跟著政府干，人大主席專職不?！钡臓顟B(tài)[3]。現(xiàn)實表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革亟待破冰，需要在試點中探索出一條中國民主政治發(fā)展的新路，以更好地回應(yīng)民眾對我國政治體制改革的新期待。而通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的改革，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大和政府的關(guān)系，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力關(guān)系的調(diào)整和優(yōu)化配置，無疑是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治體制改革的重要突破口。

（二）推動人民代表大會制度改革與完善的現(xiàn)實需要

將黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民民主有機統(tǒng)一起來，改革與完善人民代表大會制度無疑是最好的載體和途徑。將各級人民代表大會變成真正的國家權(quán)力機關(guān)，使之成為黨領(lǐng)導(dǎo)人民當(dāng)家作主的最重要的制度平臺，是人大制度改革的主要方向和基本目標(biāo)。有學(xué)者指出，“人民代表大會是整個國家權(quán)力的核心，決定著整個國家制度的權(quán)力關(guān)系與運行規(guī)則，所以，人民代表大會的發(fā)展將全面帶動國家制度的成長，而國家制度的全面成長，將構(gòu)成黨執(zhí)政的重要制度資源，從而在根本的制度層面上提升黨的執(zhí)政能力?！盵4]

然而，由于立法上的不完善，以及憲法和法律執(zhí)行的偏差，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒有常設(shè)機關(guān)所導(dǎo)致的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議閉會期間缺失狀態(tài)，總體上鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的虛化、邊緣化所導(dǎo)致的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力嚴(yán)重失衡，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)民眾權(quán)利主體的缺位，已經(jīng)成為大家的共識，這種狀況至今仍沒有太多的改變。面對尤其嚴(yán)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大邊緣化問題[5]，如何維護我國憲法和法律的權(quán)威，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的現(xiàn)實功能，對于推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運行機制的完善，對于強化縣級及以上人大的權(quán)力和權(quán)威、推進我國人大制度整體改革與發(fā)展都具有重要的意義。從這個意義上說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革的進展和突破，對于我國人大制度改革具有標(biāo)本和示范意義。

當(dāng)前，我國政治體制改革已被提上日程，推進人大改革也已成為各方共識。黨的十八大政治報告中明確指出：“要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，支持人大及其常委會充分發(fā)揮國家權(quán)力機關(guān)作用，依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權(quán)，加強立法工作組織協(xié)調(diào)，加強對‘一府兩院的監(jiān)督，加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督。提高基層人大代表特別是一線工人、農(nóng)民、知識分子代表比例，降低黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表比例。在人大設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)，完善代表聯(lián)系群眾制度。健全國家權(quán)力機關(guān)組織制度，優(yōu)化常委會、專委會組成人員知識和年齡結(jié)構(gòu)，提高專職委員比例，增強依法履職能力?！盵6]鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革完全可以成為我國人大制度改革的試驗田。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革既可進一步推動包括村民自治在內(nèi)的基層民主政治建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)，又可為推動我國政治體制的整體性改革積累經(jīng)驗、探索出路。同時，近年來各地在探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革問題，也積累了不少的經(jīng)驗，具有一定的政治基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)。特別是2005年浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)等地便推行了公共預(yù)算改革，將政府財政預(yù)算的最終決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)真正地交到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大手中，這無疑是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督的最早嘗試。溫嶺新河鎮(zhèn)人大會議上所推動的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級公共預(yù)算改革，被稱為是一項名副其實的公共預(yù)算改革，形成了人大和政府在政府預(yù)算上一定的權(quán)力制衡，是中國公共預(yù)算改革的突破[7]。

（三）進一步推動村民自治、居民自治在內(nèi)的基層民主政治建設(shè)，并為推進更高層級民主發(fā)展提供經(jīng)驗借鑒的需要

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革涉及基層民主的發(fā)展，以及村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的有效銜接與良性互動機制建設(shè)，這是落實基層民眾的自治權(quán)利、實現(xiàn)人民直接當(dāng)家作主的現(xiàn)實需要?？梢哉f，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革對于確?；鶎用裰髯灾蔚捻樌七M，對于基層民主政治建設(shè)，都具有重要意義。特別是當(dāng)前村民自治、居民自治發(fā)展實踐并不令人樂觀，甚至空殼化的背景下，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革，捍衛(wèi)基層民眾自治權(quán)力就顯得尤為重要了。而且，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革，解決基層社區(qū)人大代表的選舉和履行職責(zé)問題，解決社區(qū)選舉產(chǎn)生的人大代表與社區(qū)黨組織、社區(qū)自治組織負責(zé)人之間重疊問題，實現(xiàn)基層自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主的有效銜接，對于更好地促進基層民主自治的順利發(fā)展，讓民眾在更大范圍和更高層面行使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等民主權(quán)利，無疑具有很重要的制度意義和經(jīng)驗意義。

（四）擴大基層民眾參與，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的迫切要求

當(dāng)前服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)存在動力不足的問題，與民眾的期待還有較大的差距。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為保障基層民眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要制度載體，是實現(xiàn)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等基本民主權(quán)利的制度保障和權(quán)力保障。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革作為一種國家民主制度層面的改革舉措，是典型的增量民主，勢必會極大地激發(fā)民眾參與地方事務(wù)的熱情，擴大基層民眾政治參與，提高民眾政治參與的水平，形成一股強大的社會穩(wěn)定和發(fā)展的力量。同時，民眾的制度化參與直接對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力形成有效約束，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必將更有動力和壓力推動政府職能轉(zhuǎn)變，更好地回應(yīng)民眾的訴求，打造人民滿意的現(xiàn)代服務(wù)型政府。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革的基本設(shè)想

目前，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)弱化問題，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)常設(shè)的國家權(quán)力機關(guān)，將比較弱化虛化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變成一級實體政府，不僅是必要的，而且是可行的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革的總體設(shè)想是：堅持將黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國結(jié)合起來，以理順黨、人大和政府的關(guān)系為基礎(chǔ)，實現(xiàn)黨政分開基礎(chǔ)的新型黨政關(guān)系的建構(gòu)，以實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政方式的民主化、科學(xué)化、法制化為關(guān)鍵，注重堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與實現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)下人民當(dāng)家作主的有機結(jié)合、實現(xiàn)國家的穩(wěn)定發(fā)展與擴大民眾有序政治參與的統(tǒng)一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的頂層設(shè)計中將黨委、人大和政府的關(guān)系理順，建構(gòu)現(xiàn)代法制化的新型黨政關(guān)系；中層設(shè)計中注重鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉產(chǎn)生辦法，以及人大常委會常設(shè)機構(gòu)職能的具體規(guī)定；底層設(shè)計中對人大代表和人大常委會成員履行職責(zé)進行嚴(yán)格規(guī)定。目前，可以選擇東中西部若干經(jīng)濟比較發(fā)達（工業(yè)型商業(yè)型）、經(jīng)濟欠發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（農(nóng)業(yè)型），在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上逐步推進。具體的推進建議如下：

（一）理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府關(guān)系，從根本上推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)國家權(quán)力機關(guān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力體制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革的前提和核心，是改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)高度一元化領(lǐng)導(dǎo)體制改革。這要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政方式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大間接行使對鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)。為此，應(yīng)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府等三大機構(gòu)分設(shè)，從機構(gòu)上和職能上實行黨委與人大分開、黨委與政府分開、人大與政府分開，不實行一元化、一體化領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委職能、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府三者職能的共同強化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的最高負責(zé)人法定由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記兼任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大負責(zé)并報告工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的人大行使決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使執(zhí)行權(quán)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記負責(zé)召集鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大中貫徹黨的路線、方針、政策，實現(xiàn)黨的意志和人民的意志的統(tǒng)一，保證人大按照憲法和法律規(guī)定的組織原則、職權(quán)、程序有效運行。

（二）推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的系統(tǒng)改革

要建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度，不斷完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職能，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大真正成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級國家權(quán)力機關(guān)。為此，應(yīng)實行公開、平等、民主基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常設(shè)機構(gòu)。一是推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉改革，實現(xiàn)人大代表履行職責(zé)制度化法制化規(guī)范化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表按照人口比例分選區(qū)直接選舉產(chǎn)生，要體現(xiàn)選舉的公開、競爭性。同時，為了保證人大代表獨立公正地行使職權(quán)，在目前村民委員會準(zhǔn)行政組織色彩比較濃的情況下，可規(guī)定如果村黨支部成員、村委會成員成功當(dāng)選人大代表必須辭去現(xiàn)任職務(wù)；為了確保黨對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，可以由法律明確規(guī)定由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記兼任人大主席。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機構(gòu)設(shè)置制度化、人大機構(gòu)實體化。

雖然設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常設(shè)機構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉改革涉及修憲，或修改法律，應(yīng)慎重穩(wěn)妥進行，但并非不能進行，不能動輒以不符合憲法和法律等為辭拒絕任何可行的改革方案?？梢允跈?quán)某些地區(qū)試點，待成功和成熟后，由全國人大常委會討論法律的修改與完善問題，進而在全國推廣。

（三）實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村民自治的有機銜接和良性互動

實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村民自治的銜接是完全必要的，是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和村民自治的雙強化。一方面，發(fā)展和落實村民自治，是強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會制度之需，也是順利推進村民自治的有效保障。另一方面，村民自治的發(fā)展為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革奠定了堅實的基礎(chǔ)，村民自治完全可以與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大實現(xiàn)有效對接和良性互動。那么如何實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村民自治的銜接呢？有人主張把村民代表會議作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的一個代表團， 使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村民自治緊密銜接起來，這在今后的民主政治實踐中將具有深遠的意義。并認(rèn)為，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村民自治銜接起來，可以有效地改善和加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大。由于人大代表由村民小組直接選出， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的基礎(chǔ)更為堅實， 人民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作也更為了解；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大通過在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間充當(dāng)仲裁者， 同時擁有了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治的監(jiān)督權(quán)限， 也可以使自己的權(quán)力實化， 擺脫目前可有可無的橡皮圖章形象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)力實化之后， 再以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大為依托， 把民主自治的范圍擴大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)， 使鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)重合起來， 從而解決目前所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治沒有憲法依據(jù)的問題 [8]。這種觀點有一定價值。但是，把村民代表會議作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的一個代表團、人大代表由村民小組直接選出，其必要性和可行性都存在一定問題。這種做法明顯將鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治與村民自治兩類性質(zhì)并不相同的自治模式相混淆。村民自治是一種社會自治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治是一種處理中央與地方、地方政府之間關(guān)系的政治意義上的自治。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革是地方政權(quán)建設(shè)的重要內(nèi)容，而村民自治則是基層社會自治發(fā)展的問題，兩者不可等同。而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機構(gòu)和村民自治機構(gòu)的地位、職責(zé)、作用都有明顯差異，其有效銜接和互動也應(yīng)建立在法律所規(guī)定的各自功能地位的基礎(chǔ)上進行，否則不但無法理順兩者關(guān)系，相反會導(dǎo)致兩者關(guān)系的失衡和錯位。

我們認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村民自治的銜接，主要應(yīng)從如下幾個方面入手：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織發(fā)生矛盾時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間充當(dāng)仲裁者，基于憲法和相關(guān)法律進行裁決，維護憲法和法律賦予村民的民主自治權(quán)利，以有效保障村民自治的有效進行。二是賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對村民自治的指導(dǎo)、監(jiān)督權(quán)限，為村民自治的法制化、制度化、規(guī)范化提供切實保障。包括村民自治章程、村規(guī)民約的審查，以及村民自治組織侵犯民眾四大民主權(quán)利的審查，切實保障村民的民主權(quán)利，保障村民自治的順利進行。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大通過發(fā)揮人大代表的作用，將村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主發(fā)展結(jié)合起來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表大多來自農(nóng)村基層，對農(nóng)村情況非常熟悉，與民眾溝通便捷，能夠在監(jiān)督村民自治組織等方面發(fā)揮重要作用，也可能利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大舞臺對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治的不當(dāng)干預(yù)等情形提出質(zhì)詢。

（四）推動支撐鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革所需要的公共財政支持體系建設(shè)

取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級地方政府如何在法制框架下有效運作是必須解決的一個基本問題。當(dāng)前服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)已經(jīng)成為廣泛共識，建立顧客導(dǎo)向、服務(wù)導(dǎo)向、績效導(dǎo)向在內(nèi)的獨立的公共財政體制迫在眉睫，應(yīng)按照分稅制改革要求，建立獨立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共財政體系，對經(jīng)濟欠發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要健全縣級到省級政府在內(nèi)的地方各級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政轉(zhuǎn)移支付制度，完善公共財政支出機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的日常運作經(jīng)費、工資、福利和有關(guān)待遇，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履行職責(zé)所需要的經(jīng)費應(yīng)該通過國家立法、由國庫專項開支。那么，按照憲政要求，做實鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大國家權(quán)力機關(guān)，有沒有“政權(quán)機關(guān)疊床架屋，公務(wù)人員大幅增加，陷入帕金森定律惡性循環(huán)之中”的擔(dān)憂呢？我們認(rèn)為這種擔(dān)心沒有必要。一方面，政府規(guī)模包括政權(quán)機構(gòu)設(shè)置問題不能一味地強調(diào)精簡，而應(yīng)視乎象征意義上和實質(zhì)上的必要性確定政府規(guī)模和具體的組織機構(gòu)設(shè)置。另一方面，隨著我國綜合國力的增強和國家財政收入的不斷提高，這些新增的支出不會給我國財政造成太大的負擔(dān)；更重要的是，由公共財政支撐現(xiàn)代政府體制建設(shè)和政府有效運行，不僅是各國通例，而且其所產(chǎn)生的增量民主效應(yīng)和所釋放的實際制度效應(yīng)，可以極大地促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展，進而為實現(xiàn)地方善治提供強大的支撐。

三、結(jié)論與進一步思考

我們認(rèn)為，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革方案設(shè)計中，理想主義的制度設(shè)計固然有其價值，但是基于現(xiàn)實、著眼于長遠的思考更具可行性，因而更具價值和必要性，是風(fēng)險較小、受益較大的制度設(shè)計和改革創(chuàng)新。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革面臨深層次的矛盾和問題，需要破冰。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革完全符合我國憲法和法律的相關(guān)規(guī)定，是符合現(xiàn)實需要和未來鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革與發(fā)展趨勢的重大戰(zhàn)略舉措，完全可能是破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)困境，進而為我國政治體制改革尋求漸進式發(fā)展路徑的最佳切入點和突破口，并因此成為尋求中國政治體制改革出路的撬動力量。而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革是一個系統(tǒng)工程，要著眼于整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系改革來設(shè)計改革路線圖。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革建立相應(yīng)的政治支持、社會支持和財政支持體系，才能從根本上推動改革并鞏固改革的成果。具體應(yīng)從以下四個方面入手：理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府關(guān)系，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)國家權(quán)力機關(guān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力體制；推動包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉和設(shè)置常設(shè)機構(gòu)等在內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大體系改革和完善；實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村民自治的有機銜接和良性互動；推動支撐鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革所需要的公共財政支持體系建設(shè)等。

同時，未來鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式無疑將發(fā)生深刻變化和重大轉(zhuǎn)型，以鄉(xiāng)民自治為核心內(nèi)容和本質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主治理新模式可能成為未來的現(xiàn)實選擇，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的屬性和功能論，未來可以順勢調(diào)整為鄉(xiāng)鎮(zhèn)議事會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則可以演變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行局或理事會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革既是一場鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民主實驗和民主訓(xùn)練，又可為未來鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型提供重要鋪墊。

注釋：

[1]鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革探索仍在進行中，是一個有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革問題的討論，毫無疑問會涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革，上述總體方案中對對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革的必要性和具體方案設(shè)計也存在明顯差異，直接針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革的理論探索與實踐模式也不少，觀點分歧也比較大。綜合起來看，主要有撤銷論（撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府）、虛化論（維持現(xiàn)狀）、實體化論（做實鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大）等，虛化論的影響不大，撤銷論、實體化論的主張者及支持者頗不乏其人。撤銷論以徐勇教授為代表，2002年，他在《縣政、鄉(xiāng)派、村治：鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性改革》一文中系統(tǒng)闡述了“鄉(xiāng)派鎮(zhèn)治”為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革主張，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大當(dāng)然也在撤銷之列。最近，他在《鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)改革的走向：強村、精鄉(xiāng)、簡縣》一文中，仍主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革以“強村、精鄉(xiāng)、簡縣為取向”，提出從體制上改鄉(xiāng)級基層政權(quán)為縣級政府的派出機構(gòu)，在鄉(xiāng)一級設(shè)立辦事處，作為縣以下的行政組織。作為一級主要執(zhí)行縣級決策的基層行政組織，鄉(xiāng)不必設(shè)立一級人大和政協(xié)組織（徐勇：《鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)改革的走向：強村、精鄉(xiāng)、簡縣》，http：//www.zgxcfx.com/Article/51272.html）。紀(jì)榮榮也主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)。他認(rèn)為，要解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大長期處于虛位和空轉(zhuǎn)狀態(tài)問題， 必須從憲政體制改革入手， 遵循憲政發(fā)展規(guī)律， 科學(xué)設(shè)計國家機構(gòu)的設(shè)置及其相互關(guān)系。簡單地就鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大來談鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作， 依照傳統(tǒng)的思路， 還是老套路；加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)， 重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作人員配備等， 但這無疑不是一個科學(xué)、符合實際的解決問題的辦法。解決這一問題， 有兩條不同的選擇路徑： 一是維持現(xiàn)有制度設(shè)計框架， 在改良上下工夫；二是針對改革開放的實際，改革現(xiàn)有制度設(shè)計。第一種選擇可以做的工作是，進一步加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)，修改相關(guān)法律，等等。在現(xiàn)行的體制框架內(nèi)進行這樣的完善， 顯然并不能解決當(dāng)前廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)中，特別是民主政治建設(shè)中存在的問題，可能的結(jié)果是憲政體制比較順當(dāng)了，但政權(quán)機關(guān)疊床架屋， 公務(wù)人員大幅增加， 陷入帕金森定律惡性循環(huán)之中。這當(dāng)然不是明智之舉?，F(xiàn)在應(yīng)當(dāng)研究并努力踐行的是第二種選擇， 改革現(xiàn)有制度設(shè)計，將民主憲政思想進行到底。具體操作是改五級政權(quán)為四級政權(quán)， 撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級基層政權(quán)，對于行政區(qū)域比較大，人口較多的縣區(qū)可以規(guī)定設(shè)立若干縣級政府派出機構(gòu)，行使縣級行政機關(guān)的管理職能（紀(jì)榮榮：《從憲政視角看鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制改革取向》，載《人大研究》2007年第11期，第16～17頁）。持鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大實體化觀點者也不乏其人，他們主張修改完善憲法和地方組織法，變虛化弱化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級最高國家權(quán)力機關(guān)。但對人大實體化持警惕甚至懷疑態(tài)度者亦大有人在。劉放鳴認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建立常委會則既不現(xiàn)實，更沒有必要。首先，從我國機構(gòu)改革的發(fā)展趨勢———控制機構(gòu)膨脹的角度來看，設(shè)想在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建立人大常委會是不現(xiàn)實的。其次，從我國農(nóng)村未來發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然地理環(huán)境來看，也沒有必要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建立人大常委會。再次，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在我國政治生活中的地位、特點來看，更沒有必要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建立人大常委會。最后，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制是符合我國國情的基層政權(quán)體制，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)要從具體制度入手，而不是體制的變更，更不是設(shè)置常設(shè)機構(gòu)的問題（劉放鳴：《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的一點思考》，載《社會主義研究》2004年第3期，第26～27頁）。筆者認(rèn)為，由于黨和政府，以及基層民眾普遍擔(dān)憂鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為縣級政府派出機構(gòu)后政府社會管理和公共服務(wù)職能會更加弱化，加之，政治高層擔(dān)心對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的有效控制問題，一段時期內(nèi)難以看到撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)將其派出機構(gòu)化的實際改革舉措，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)將仍然是我國政權(quán)建設(shè)和民主政治建設(shè)的主要選項，基于憲法和基層政權(quán)設(shè)置現(xiàn)實基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革仍然是改革的主旋律。

[2]王雅林：《農(nóng)村基層的權(quán)力結(jié)構(gòu)及其運行機制——對黑龍江省昌五鎮(zhèn)的個案研究》，載《中國社會科學(xué)》1998年第5期。

[3]紀(jì)榮榮：《從憲政視角看鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制改革取向》，載《人大研究》2007年第11期，第16～17頁。2007年，有一項針對安徽省六安市160個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作開展情況的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，83%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有一個專職人大主席。在160個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，27個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人大主席是由同級黨委書記兼任的，占17%；23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)專職主席和副主席，占14%；137個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)專職人大主席，占83%。也就是說，全市有83%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，只有一個專職主席，雖然有43%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)配了專職秘書，但專職不專，真正把主要精力放在人大工作上的卻寥寥無幾?？傮w上看，六安市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機構(gòu)現(xiàn)狀正如人們常說的“一塊大牌子，一個老頭帶個小孩子”。60%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席分管政府部門工作。有的甚至還分管財政，直接掌管“一支筆”審批報銷大權(quán)。160個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席中，除黨委書記兼任外，擔(dān)任同級黨委副書記的沒有，擔(dān)任同級黨委委員的只有6人，占4%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席在黨內(nèi)基本上無職無位，這與人大主席的職務(wù)是不相稱的（宋欣國：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作存在的問題、原因及其思考》，載《人大研究》2007 年第 10 期 ，第18～20頁）。還有一些地方，人大主席工作能力強，監(jiān)督力度大，往往會被主要黨政領(lǐng)導(dǎo)擠走。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席哪怕是專職主席的地位都比較尷尬，與黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長關(guān)系難以處理。這種尷尬是一種體制性尷尬，是當(dāng)前高度集權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力體制的必然產(chǎn)物。這既與民主政治建設(shè)的要求相悖，也無法激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會的活力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理很容易陷入結(jié)構(gòu)失衡和低效率的困局之中，亟待有效的制度設(shè)計以從根本上解決問題。

[4]林尚立等：《政治建設(shè)與國家成長》，中國大百科出版社2008年版，第137頁。

[5]有研究者稱：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會是我國基層最高國家權(quán)力機關(guān)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)中居于主導(dǎo)地位毋庸置疑，在我國五級人大中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)力最薄弱——受政府及鄉(xiāng)鎮(zhèn)長掣肘；角色最尷尬——13項職權(quán)靠年度一次僅一兩天會期的人代會運作；權(quán)威最虛弱——很難令其執(zhí)行機關(guān)和群眾認(rèn)同；體制最需要動手術(shù)——制度設(shè)計和實際操作嚴(yán)重滯后于基層法治訴求（田必耀：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的“突圍”之路》，載《浙江人大》2003年第10期，第16頁）。目前這種困境仍然沒有什么改變。

[6]胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會上而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告》（2012年11月8日），人民出版社2012年版。

[7]李凡：《中國基層民主的發(fā)展和法制改革》，李凡主編：《中國基層民主發(fā)展報告》（2005年），知識產(chǎn)權(quán)出版社2006年版，第4頁。

[8]蔣政：《論鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村民自治的銜接》，載《人大研究》2007年第2期。

（作者系湖南商學(xué)院公共管理學(xué)院副院長、副教授。本文基金項目：湖南省社會基金項目《新農(nóng)村建設(shè)背景下農(nóng)村公共組織培育問題研究》〔09YBB237〕的階段性成果）