“全口徑預算決算”與權力機關財政監(jiān)督的改進

張朝霞

黨的十八大報告提出，“支持人大及其常委會充分發(fā)揮國家權力機關作用”，“加強對政府全口徑預算決算的審查和監(jiān)督”。這是首次在黨代會的報告中如此具體地要求各級人大及其常委會加強對政府財政預算監(jiān)督，嚴格對政府“錢袋子”的控制。

近年來，我國公民權利意識、民主意識和參政議政的主動性、積極性日益提升。面對現實中越來越復雜、難以治理的 “三公消費”以及多年審計中披露出的政府預算執(zhí)行方面“習慣性”用錢失控和暗藏巨大隱患的地方政府債務，公眾要求政府依法、科學、民主、透明地理財的呼聲越來越高。雖然，我國已初步形成了“全口徑”預算決算的體系框架和審查監(jiān)督機制，但是，實踐中缺乏成熟的法制化運作規(guī)范和行之有效的具體措施，進一步強化權力機關的政府財政預算監(jiān)督勢在必行。

政府“全口徑預算決算”對人大行使財政預算監(jiān)督權帶來以下挑戰(zhàn)：一是擴大了權力機關財政預算的監(jiān)督范圍。全口徑預決算監(jiān)督，改變以往人大僅將公共財政預算納入監(jiān)督，它要求今后還要把政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算這三項預算及各項決算都上報給各級人大審查和監(jiān)督；它還要求監(jiān)督主體必須通過一系列方法和措施將政府所有的財政收入和支出均納入預算和決算的法制化運行中。各級人大財政監(jiān)督的廣度和深度必須加強。二是要求各級人大必須提高財政預算監(jiān)督的能力。當前，人大在財政預算監(jiān)督方面存在的問題是：預算審查偏重程序，流于形式；預算執(zhí)行監(jiān)督浮于表面，剛性不夠；柔性的監(jiān)督多而硬性的監(jiān)督少，建議性的監(jiān)督多而強制性的監(jiān)督少。人大常委會的工作人員和人大代表具備財經專業(yè)背景的人員比例低，對預算審議缺乏熱情和知識，難以真正履行憲法和法律賦予的職責；預算報告不完整，缺乏細化，透明度低；人大預算的審議時間過短、務虛、走過場，缺乏審查問責和糾錯機制。這些問題成為制約地方人大監(jiān)督政府“全口徑預算決算”的瓶頸與障礙。

強化權力機關的“全口徑”財政監(jiān)督權，就是使政府預算收支 “取之于民，用之于民”且“取之有度，用之合理”，提高政府資金使用的效益，預防浪費和腐敗。這要求權力機關監(jiān)督的權威、職能、程序、機制、機能等方面全面強化和健全：一是要完善財政預算監(jiān)督制度。我國預算法正在緊鑼密鼓的修訂中，將新形勢下改進預算的編制、審查、批準、執(zhí)行、調整、監(jiān)督，以及決算和其他預算管理活動納入法制化，是改進權力機關依法監(jiān)督的立法保障。二是建立財政預算公開制度，實行“陽光”財政。各級財政機關要主動“推進財政預算信息公開”，預算報告和財政轉移支付情況等都要向同級人大和社會主動、全面、細致地公開。預決算公開透明，接受社會監(jiān)督，才能取信于民。人大應當建立各種公眾參與機制，要求編制預算的主體通過專家咨詢、風險評估、合法性審查和集體討論等形式廣泛聽取社會各方面的意見；預算草案提交人大審查批準時，允許公眾旁聽；每年的預算及其執(zhí)行結果通過新聞媒體向社會公開，接受公眾的評議。三是改進權力機關監(jiān)督的方式。權力機關可以從社會中吸收一批具有非官方背景的財政、金融、財務、審計等方面的專業(yè)人士，建立財政預算審查監(jiān)督的專家咨詢機構，以增強權力機關預算監(jiān)督的科學性和民主性。通過聽證、調查、質詢、辯論等方式對政府預算進行審查，以提高預算審查的質量和效果。四是依法開展對違法預決算行為的監(jiān)督問責。人大及其常委會作為對黨政領導干部問責的決定機關之一，人大要對預決算中的違法行為、政績不佳或遭到社會批評、譴責的國家機關組成人員依法有權按照干部管理權限行使人事任免權，依法決定對由其選舉、決定任命的相關人員依法采取罷免、免職、撤職、接受辭職等問責方式，體現問責實效。

總之，要通過以上制度的完善和措施的落實，確保權力機關發(fā)揮監(jiān)督政府“管好錢、用好錢”的目標。

（作者系西北民族大學法學院教授）