我國地方政府債務(wù)現(xiàn)狀、問題及對策

孫婧

【摘 要】 2008年以來，我國地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴大。大規(guī)模的債務(wù)給地方經(jīng)濟的發(fā)展和政府的財政正常運行埋下了巨大的隱患。文章指出導(dǎo)致巨大地方債務(wù)規(guī)模的問題為，信息不對稱、預(yù)算軟約束和融資平臺不規(guī)范，并針對這三方面提出相應(yīng)的對策建議，從而遏制地方政府債務(wù)規(guī)模的過度增長，規(guī)范地方政府債務(wù)，防范債務(wù)危機。

【關(guān)鍵詞】 融資平臺； 信息不對稱； 地方債； 破產(chǎn)機制

隨著我國地方政府債務(wù)規(guī)模的不斷擴大，地方政府債務(wù)問題越來越受到政府與社會各界的關(guān)注。根據(jù)國家審計署公布的數(shù)據(jù)，截至2010年底，全國省、市、縣三級地方政府性債務(wù)余額共計107 174.91億元，其中融資平臺公司的政府性債務(wù)余額為49 710.68億元，占比46.38%。經(jīng)濟學(xué)家霍夫曼表示，考慮到中國適中的總體債務(wù)水平，即使一些地方政府融資平臺陷入麻煩，地方政府總體債務(wù)看起來也是完全可控的。然而，金融服務(wù)機構(gòu)摩根大通報告（2012）稱，盡管中國地方政府債務(wù)規(guī)?？煽兀扇∝斦母锎胧?，逐步穩(wěn)定地方政府債務(wù)增速仍然至關(guān)重要。地方政府債務(wù)的發(fā)展?fàn)顩r及其化解是我國目前必須要正視的問題，為解決地方政府債務(wù)的激增及防范地方政府債務(wù)危機的出現(xiàn)，我國需要對地方政府債務(wù)具體存在問題進行深入了解，以便尋求可行的解決方法。

一、中國地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

在中國，地方政府與私人部門一起成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要投資者。金融危機爆發(fā)后，為刺激經(jīng)濟增長，中國政府實行了四萬億元的經(jīng)濟刺激計劃。除中央政府承擔(dān)的11 800億元外，其他資金來源主要是地方政府承擔(dān)、政策性貸款以及地方企業(yè)債券等方式籌集資金。近年來，大規(guī)模的投資建設(shè)為經(jīng)濟增長注入了活力，同時也促使地方政府債務(wù)規(guī)模增大。由于舉債年限多為三年期和五年期，如表1所示，隨著舉債期限臨近，地方政府債務(wù)進入了償債高峰期，債務(wù)問題也日益凸顯。

逾10萬億元的債務(wù)給地方政府造成了巨大的壓力。中國地方政府債務(wù)增加是否會演變成地方債務(wù)危機的問題引人擔(dān)憂。例如，2011年云南省公路開發(fā)投資有限公司向債權(quán)銀行發(fā)函，表示“即日起，只付息不還本”，雖最終撤回信函，未造成違約，但融資平臺償債壓力可見一斑。評級機構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)普爾發(fā)表報告（2012）稱，從地方政府收入來看，地方政府有能力避免大規(guī)模地方政府融資平臺貸款違約發(fā)生。但是，面對如此龐大的地方政府債務(wù)規(guī)模，為了避免地方債務(wù)危機，逐步化解地方債務(wù)，實現(xiàn)地方債務(wù)可持續(xù)發(fā)展，政府必須認(rèn)清地方政府債務(wù)存在的問題。

二、中國地方政府債務(wù)存在的問題

（一）信息不對稱

市場中普遍存在信息不對稱的現(xiàn)象，處于缺乏信息的一方往往會蒙受損失。從內(nèi)容上區(qū)分，信息不對稱主要包括隱蔽信息和隱蔽行為。地方政府債務(wù)問題中的信息不對稱主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

1.商業(yè)銀行與地方政府之間存在信息不對稱，地方政府對商業(yè)銀行隱蔽信息。銀行借貸是地方政府性債務(wù)的主要來源，2010年底地方政府性債務(wù)余額中，銀行貸款為84 679.99億元，占79.01%。地方政府通過融資平臺向銀行借貸，且融資平臺貸款總體信息只由政府掌握；銀行只是針對具體融資平臺法人或項目放貸，很難對地方政府的財力以及融資平臺借貸總量、擔(dān)保情況、債務(wù)償還安排等進行深入了解，從而無法對貸款的使用進行有效監(jiān)督和指導(dǎo)。

2.中央政府對地方政府監(jiān)管過程中存在信息不對稱。一方面，地方政府對中央政府隱蔽信息，由于中央政府缺乏地方投資項目和居民的公共品需求等信息，地方政府就可能為了使投資項目和借款申請順利通過，選擇最容易受中央青睞的項目，而不是根據(jù)投資回報和項目風(fēng)險進行選擇；另一方面，地方政府對中央政府隱蔽行為，上下級政府間的選擇表現(xiàn)為多任務(wù)委托—代理模式，其中下級政府的努力不易為上級政府所觀察，因此存在道德風(fēng)險問題。如果沒有將地方債務(wù)情況納入對中下級政府官員的考核，很難確保官員在解決地方債務(wù)問題方面的努力，當(dāng)政府換屆時，很可能會造成下一屆政府的負(fù)擔(dān)。

（二）預(yù)算軟約束

我國地方債務(wù)存在嚴(yán)重的預(yù)算軟約束問題。一方面，中央政府對地方政府的預(yù)算軟約束，即，我國的地方政府面臨嚴(yán)重債務(wù)問題時，不會因清算而破產(chǎn)，而是總能夠得到中央政府的幫助存活下去；另一方面，政府對國有銀行或具備國有性質(zhì)的企業(yè)的預(yù)算軟約束，既包括政府對國有銀行或地方性商業(yè)銀行的軟約束，也包括地方政府對其融資平臺的軟約束行為。

具體而言，由于地方政府對當(dāng)?shù)胤€(wěn)定與發(fā)展至關(guān)重要，因此，中央政府在面對地方政府的債務(wù)危機時就會出面救助。中國地方政府沒有發(fā)債權(quán)，融資渠道相對單一，無法進入資本市場進行融資，掌握的收入相對少。大量的投資支出，投資的范圍過寬，必然導(dǎo)致還款的無力。很多地方政府本身并不具備較好的財政狀況，甚至是依靠中央政府財政支持，大規(guī)模的投資不僅支出壓力大，很多項目前景欠佳，增加了償債難度。地方政府了解中央政府的態(tài)度，加之我國現(xiàn)行的政績考核和官員晉升制度對官員的激勵，于是地方政府傾向于風(fēng)險性更大的投資活動。前文提到了政府間的信息不對稱問題，這也促使中央政府不能很好地掌握地方政府債務(wù)風(fēng)險，往往只能在債務(wù)惡化明顯的情況下才發(fā)現(xiàn)問題，這時也只能作出救助行為，形成預(yù)算軟約束。軟約束的預(yù)算管理體制必然促使上級政府全力救助下級政府。

國有銀行具備政府的支持，往往存在道德風(fēng)險問題。發(fā)放貸款時，銀行考慮到政府的實力往往對項目情況沒有做好充分的風(fēng)險評估，貸款發(fā)放不夠嚴(yán)格。地方政府對于地方性銀行有一定的控制權(quán)，這些銀行對地方政府包括有政府背景的城投公司的貸款可能會受地方政府過度干預(yù)，很難純粹依據(jù)市場規(guī)則放貸。在這種情況下，銀行若作為地方政府籌集資金的主要貸款人，其對地方政府的預(yù)算約束肯定是極其軟弱的。地方政府為了維護融資平臺的正常運行，當(dāng)融資平臺債務(wù)發(fā)生問題時，地方政府會給予救助而很少使其破產(chǎn)。上述情況促使了地方債務(wù)規(guī)模的擴大并且加大了引發(fā)債務(wù)問題的可能性。

（三）地方融資平臺的問題

1.融資平臺運作風(fēng)險高

地方融資平臺的運作主要利用土地資本化、財政支出資本化、特許權(quán)資本化的方式。土地資產(chǎn)是地方政府財政的重要組成部分，然而，為融資進行土地交易會帶來較大風(fēng)險。首先土地資本化運作過程中存在對土地估值的風(fēng)險，特別是在經(jīng)濟發(fā)展的高速時期，土地價格往往被泡沫化，刺激了政府和投資公司的舉債動機，膨脹了政府舉債的規(guī)模。同時，由于城市中地價的變動，資金的保障容易受到威脅。

2.地方政府違規(guī)擔(dān)保普遍存在

當(dāng)項目沒有被充分認(rèn)識其經(jīng)濟價值時，擔(dān)保是實現(xiàn)項目融資的橋梁。地方政府應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》等有關(guān)規(guī)定，不得違規(guī)擔(dān)保。違規(guī)擔(dān)保行為不僅違背公平原則，而且會產(chǎn)生較大的金融風(fēng)險。2010年，審計署公布地方政府債務(wù)中涉及違規(guī)擔(dān)保問題的金額達到464.75億元，截至2010年，有關(guān)地方和部門通過協(xié)商解除擔(dān)保協(xié)議、撤銷承諾函、被擔(dān)保單位籌集自有資金歸還等方式，整改到位220.27億元，但政府在治理違規(guī)擔(dān)保問題方面仍需加強。

3.融資平臺的償債能力堪憂

融資平臺信貸的管理尚不到位。2010年底，有78個市級和99個縣級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率高于100%，分別占兩級政府總數(shù)的19.9%和3.56%。由于償債能力不足，融資平臺公司普遍存在“舊債償新債”的情況。審計結(jié)果顯示有22個市級政府和20個縣級政府的借新還舊率超過20%，還有部分地區(qū)出現(xiàn)了逾期債務(wù)，有4個市級政府和23個縣級政府逾期債務(wù)率超過了10%。目前，對地方債務(wù)融資風(fēng)險缺乏認(rèn)識及改革舉措，缺少相應(yīng)的監(jiān)督、預(yù)警、管理機制，融資平臺公司信息披露嚴(yán)重不透明。

三、化解地方政府債務(wù)的對策

要解決地方政府債務(wù)存在的問題，必須對地方政府債務(wù)形成和發(fā)展的原因進行整體性、系統(tǒng)性地思考。本文針對上述問題，結(jié)合中國實際情況與國際經(jīng)驗，提出債務(wù)化解的建議。通過推進財政體制、官員晉升機制和行政體制的聯(lián)動改革，著重完善分稅制改革的轉(zhuǎn)移支付制度，力求從根本上改變現(xiàn)狀，達到防范和化解債務(wù)風(fēng)險的目的。

（一）規(guī)范地方債務(wù)融資平臺

1.清理債務(wù)、整合平臺

應(yīng)該明確的是，地方債務(wù)融資平臺的建立是為了對公益性（非私人）項目進行融資。因此，對于非公益性項目的融資，在地方債務(wù)融資平臺中應(yīng)嚴(yán)格禁止。對地方社會經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)劃要實行嚴(yán)格的審批制度，防止投資決策的隨意性。同時整合融資平臺，這樣做既能控制平臺數(shù)量、加強監(jiān)管從而控制規(guī)模，又能集中優(yōu)勢資源形成規(guī)模優(yōu)勢從而強化融資平臺的作用。

2.杜絕地方政府違規(guī)擔(dān)保

明確地方政府出資范圍的有限責(zé)任，實現(xiàn)融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險內(nèi)部化。國際經(jīng)驗表明，對于擔(dān)保的管控，應(yīng)該包括禁止給私營公司擔(dān)保，限制擔(dān)保額度，地方政府預(yù)算和財務(wù)報表中應(yīng)對所有直接和間接債務(wù)做出明確記錄。例如，法國政府規(guī)定，地方政府每年支付的債務(wù)費用以及由地方政府擔(dān)保的債務(wù)費用不得超過地方政府運營經(jīng)費的50%。

3.建立健全事前監(jiān)管機制

政府應(yīng)將地方政府債務(wù)納入地方預(yù)算管理，通過預(yù)算約束，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險。建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制和償債準(zhǔn)備金制度。中國可首先推行債務(wù)管理模式的試點，然后逐步擴大規(guī)模。商業(yè)銀行應(yīng)該建立項目監(jiān)管制，對信貸的資金流量進行監(jiān)控；進行財務(wù)監(jiān)督，防止地方融資平臺抽走銀行資金；加強信息的公開與流動，一方面積極做好銀行間的溝通，共同防范貸款風(fēng)險，另一方面加強債務(wù)公開化，使民眾與投資者參與監(jiān)督。

（二）完善地方債務(wù)制度建設(shè)

為了使地方政府債務(wù)規(guī)范合理，降低債務(wù)風(fēng)險，避免債務(wù)危機，在存在信息不對稱的情況下，引進制度約束是必要的。

1.應(yīng)進一步改革完善轉(zhuǎn)移支付制度，完善地方稅制，對法律進行修訂，保障各級財政財權(quán)與事權(quán)的平衡。理順財權(quán)與事權(quán)，落實財政收支責(zé)任，財政預(yù)算和轉(zhuǎn)移支付專門立法；提高一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比重，增加地方政府財政自主性，從而避免地方債務(wù)規(guī)模的過度增長，緩解地方政府對土地政策的依賴。

2.為了杜絕部分官員出于晉升目的而投資“形象工程”的行為，政府應(yīng)將投資項目對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻度以及地方政府債務(wù)現(xiàn)狀及減債情況列入官員激勵考核機制，以保證基礎(chǔ)設(shè)施投資的合理性與必要性。

（三）推進地方債的發(fā)行

面對地方財政的困難現(xiàn)狀，要做的不僅僅是規(guī)范清理債務(wù)、規(guī)范融資平臺公司，更應(yīng)該實現(xiàn)支出項目的資金保障。為滿足資金要求，除了應(yīng)增加地方政府財政收入外還應(yīng)拓寬融資渠道，實現(xiàn)多元化融資才是關(guān)鍵，而發(fā)行地方債是一條重要的路徑。首先，發(fā)行地方債在籌集資金方面有優(yōu)勢，地方債有較好的信用幫助籌集資金；其次，相比融資平臺融資而言，發(fā)行地方債融資通過較低的利率降低了融資成本；再次，發(fā)行地方債通過限定資金使用的范圍幫助規(guī)范財政行為；最后，融資平臺作為公司形式而未遵循公共財政和公共投資項目的公開透明的原則，而發(fā)行地方債能夠幫助實現(xiàn)債務(wù)公開，降低監(jiān)管難度。可以說，發(fā)行債券更具效率及公平性。同時，債務(wù)融資還能促進金融市場的發(fā)展。在中國，《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不允許發(fā)行地方債，但中央政府可代發(fā)地方債。從表2可見，我國財政部代發(fā)地方債以來，規(guī)模較為穩(wěn)定，主要向中西部傾斜。此外，2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市也開展了地方政府自行發(fā)債試點。

清理地方債務(wù)，只有在地方債務(wù)顯性化、財務(wù)透明和預(yù)算改革的前提下才能夠?qū)嵭小５胤絺陌l(fā)行也應(yīng)實行中央審批的制度，降低債務(wù)風(fēng)險。具體實施過程中，可以由信用評級機構(gòu)進行嚴(yán)格的信用評估，信用評估結(jié)果作為進入資本市場的前提。同時，設(shè)立相關(guān)的債券管理法規(guī)，將信息披露、地方債券交易管理規(guī)定等納入法律體系。

我國應(yīng)進一步推進地方債的自主發(fā)行，而非簡單的自行發(fā)行。選擇較為發(fā)達的省及個別債務(wù)情況良好、償債能力有保障的市試點發(fā)行地方政府債券，同時逐漸加大試點省份的自主權(quán)，特別是關(guān)于發(fā)債的規(guī)模、債券年限、票面年利率規(guī)定等。自主發(fā)行地方債券有多方面的好處，一方面，拓寬了發(fā)債省市的融資渠道，有利于進一步投資建設(shè)，促進了金融市場的發(fā)展；另一方面，中央可以繼續(xù)代發(fā)中西部地區(qū)的地方債券，幫助其規(guī)劃債務(wù)管理流程，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)。

（四）學(xué)習(xí)借鑒破產(chǎn)機制

破產(chǎn)機制是一種資產(chǎn)的重新組合，而不是資產(chǎn)清算。由于在很多情況下，地方政府對自身財政的管理不當(dāng)才是其破產(chǎn)的根本原因，因此，破產(chǎn)制度的核心是財務(wù)重組。結(jié)合國際上對地方政府破產(chǎn)的經(jīng)驗，盡管方法有所差異，但都包含了三個重要因素：對破產(chǎn)程序觸發(fā)因素的定義；財政調(diào)整，即對債務(wù)人把開支與收入對應(yīng)，把借貸與償還能力對應(yīng)；債務(wù)人和債權(quán)人之間關(guān)于債務(wù)重組和減免的談判。在破產(chǎn)的陰影下，破產(chǎn)機制鼓勵自發(fā)地議價和談判，穩(wěn)定了對地方借貸的風(fēng)險和益處的預(yù)期。沒有破產(chǎn)機制，事前監(jiān)管很容易變成過度的行政控制。

破產(chǎn)機制對解決預(yù)算軟約束提供了一條有效途徑。實行破產(chǎn)程序，中央對地方不再代為償還債務(wù)，將加強對地方政府的硬預(yù)算約束，并減少中央政府的隱性負(fù)債，遏制地方政府產(chǎn)生道德風(fēng)險，同時也是對地方政府財政失職和地方債務(wù)不謹(jǐn)慎的懲戒。

中央政府面對地方政府發(fā)生無法償還債務(wù)的情況，應(yīng)該有強硬態(tài)度，避免地方政府償債對中央政府的過度依賴。加強債務(wù)形成之前的謹(jǐn)慎性，在初期對其進行預(yù)算，分配違約風(fēng)險；將地方債務(wù)及其償還情況與官員激勵制度相結(jié)合，成為考察官員的因素；注意平衡公共服務(wù)需求與債權(quán)方權(quán)力的關(guān)系；同時，堅持硬預(yù)算約束也會使出資人持有更加謹(jǐn)慎的態(tài)度，從源頭避免部分風(fēng)險過大的債務(wù)發(fā)生。

總之，針對我國地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀，必須進一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，對現(xiàn)有的債務(wù)進行清理規(guī)劃，整頓融資平臺問題并努力拓寬融資渠道，利用中國國民高儲蓄率的優(yōu)勢，充分發(fā)揮民間資本的作用。中國地方政府債務(wù)問題解決的發(fā)展趨勢是在建立健全事前監(jiān)管的基礎(chǔ)上，逐步學(xué)習(xí)建立事后監(jiān)管機制，兩者結(jié)合、相輔相成，從而防范地方政府債務(wù)危機，保障地方政府債務(wù)良性發(fā)展?！?/p>

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