論教師權(quán)利的維護(hù)和保障

曾長雋

[摘 要]大學(xué)章程是和諧校園建設(shè)的重大問題，而教師權(quán)利能在多大程度上得到維護(hù)和保障，直接關(guān)系到和諧校園建設(shè)的成效。本文在分析教師權(quán)利的基礎(chǔ)上，探討了大學(xué)章程對其維護(hù)和保障的主要途徑。

[關(guān)鍵詞]和諧校園；教師權(quán)利；大學(xué)章程；維護(hù)和保障

[中圖分類號]G451 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）09 — 0129 — 02

教師是教育的組織者和實施者，建設(shè)一支優(yōu)秀的高素質(zhì)師資隊伍，對于促進(jìn)高等教育改革和高等學(xué)校發(fā)展具有重要作用。而大學(xué)章程作為和諧校園建設(shè)的行動指南，如何有效地維護(hù)和保障教師權(quán)利，從而調(diào)動教師的積極性和創(chuàng)造性，是一個值得認(rèn)真思考的問題。

一、大學(xué)章程維護(hù)和保障教師權(quán)利的必要性

馬克思主義的基本原理認(rèn)為，人是社會關(guān)系的總和，組織是人類生存和社會發(fā)展的基本要素。無論是官方的政府組織，還是非政府的民間組織；無論是營利性的企業(yè)組織，還是非營利性的社團(tuán)組織，其有序運行都以制定科學(xué)合理的組織章程為必要條件。大學(xué)作為社團(tuán)法人組織，其獨立性不僅表現(xiàn)為具有獨立的組織機(jī)構(gòu)，能獨立承擔(dān)民事責(zé)任，而且表現(xiàn)為具備自己獨立的章程。人類社會中的制度和規(guī)范大多是為了協(xié)調(diào)一定的社會關(guān)系，大學(xué)作為非營利性的社會組織，其章程應(yīng)該體現(xiàn)全體成員的共同意志。因為，作為大學(xué)里的組織、群體和個人，“奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)”?！?〕只有切實維護(hù)和保障大學(xué)里各個群體和群體里面每一個個體成員的權(quán)利，才能促進(jìn)和諧校園建設(shè)。

西方國家中，大學(xué)章程很多都涉及保護(hù)教師權(quán)利的條款，并得到了嚴(yán)格的貫徹執(zhí)行。例如美國《密歇根大學(xué)章程》就設(shè)專章規(guī)定教師與學(xué)術(shù)人員的權(quán)利問題。〔3〕另外，美國耶魯大學(xué)、澳大利亞的梅鐸大學(xué)以及香港中文大學(xué)等，其大學(xué)章程都明確了學(xué)校的社團(tuán)法人地位和非營利性，對教師權(quán)利及其保護(hù)作出規(guī)定。日本《東京大學(xué)憲章》中明確規(guī)定：所有組織成員，不因國籍、性別、年齡、語言、宗教、政治觀念、出身、財產(chǎn)、殘障、疾病、職業(yè)經(jīng)歷等受到歧視或區(qū)別對待，并且努力創(chuàng)造并確保各個成員都有廣泛參與大學(xué)各項活動的機(jī)會?！?〕

在我國，教師權(quán)利是教師法地位的外在表現(xiàn)。從廣義上講，教師權(quán)利包括兩個層次，首先是指教師作為一個社會公民，享有憲法規(guī)定上的經(jīng)濟(jì)、政治和精神上的社會生活的基本權(quán)利；其次是教師作為一名專業(yè)人員，為完成教育教學(xué)任務(wù)，依法所享有的專業(yè)權(quán)利，也是狹義上的教師權(quán)利。狹義的教師權(quán)利是指教師在教育教學(xué)活動中依法享有的權(quán)益，是國家對教師能夠做出或不做出一定行為，以及要求他人相應(yīng)做出或不做出一定行為的許可或保障。根據(jù)《教師法》第七條的規(guī)定，教師具有教育教學(xué)自主權(quán)、指導(dǎo)管理評價權(quán)、獲取報酬待遇權(quán)、民主管理權(quán)、進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)等六項權(quán)利。雖然國家的法律已經(jīng)對教師權(quán)利作出明確規(guī)定，但是仍然需要有效的載體對法律明文規(guī)定的教師權(quán)利進(jìn)一步具體化。博登海默認(rèn)為：“從實際情況來看，當(dāng)今社會仍存在或可能存在這種自主立法的飛地，這是因為即使一個擁有大量立法權(quán)力的現(xiàn)代國家，也不可能制定出有關(guān)每一件事和每一個人的法律。政府法律仍留下大量的真空領(lǐng)域，而這些領(lǐng)域則必須或能夠通過行使私性或準(zhǔn)私性的立法權(quán)力予以填補。”〔2〕

章程作為大學(xué)的“憲法”，作為現(xiàn)代學(xué)校制度和和諧校園建設(shè)的綱要，其本質(zhì)是對學(xué)校內(nèi)部及其與學(xué)校外部有關(guān)的利益相關(guān)方權(quán)利與義務(wù)的調(diào)整和規(guī)范。通過建立大學(xué)章程，明確規(guī)定教師權(quán)利及其保障機(jī)制，即對國家的法律的明文規(guī)定起著具體化和補充的作用，從而體現(xiàn)出大學(xué)的人文精神和以人為本的辦學(xué)理念，使大學(xué)章程真正成為教師的“權(quán)利保障法”。

二、目前我國大學(xué)章程對教師權(quán)利的規(guī)定

2010年7月，中共中央、國務(wù)院頒發(fā)的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》指出：“各類高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學(xué)?！?；為我國大學(xué)章程建設(shè)指明了方向?！督逃ā贰ⅰ陡叩冉逃ā芬矊Υ髮W(xué)章程的制定作出了明確規(guī)定。大學(xué)章程不僅是和諧校園建設(shè)的指南，也是提高大學(xué)內(nèi)部管理科學(xué)性與規(guī)范性，推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度建立的重要手段。

筆者收集整理了國內(nèi)部分已制定章程的大學(xué)有關(guān)教師權(quán)利的規(guī)定?！逗邶埥髮W(xué)章程》第41條有七項內(nèi)容，其中前六項和前述《教師法》的規(guī)定完全相同，第七項規(guī)定：教師享有“對學(xué)校給予的處分可向有關(guān)部門提出申訴”的權(quán)利。《廣東外語外貿(mào)大學(xué)章程》第71條有八項內(nèi)容，其中前六項和前述《教師法》的規(guī)定完全相同，第七、八項規(guī)定：教師享有向?qū)W校和教育行政部門提出申訴和法律法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利?！吨袊ù髮W(xué)章程》第42條規(guī)定：學(xué)校教職員工享有下列權(quán)利：（一）公平使用學(xué)校的公共資源、享受福利待遇；（二）公平獲得自身發(fā)展所需的相應(yīng)工作機(jī)會和條件；（三）在品德、能力和業(yè)績等方面獲得公正評價；（四）公平獲得各種獎勵和榮譽稱號；（五）知悉學(xué)校改革、建設(shè)和發(fā)展及關(guān)涉切身利益的重大事項；（六）參與民主管理，對學(xué)校工作提出意見和建議；（七）就職務(wù)、福利待遇、評優(yōu)評獎、紀(jì)律處分等事項表達(dá)異議和提出申訴；（八）聘約規(guī)定的權(quán)利；（九）憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章及學(xué)校規(guī)定的其他權(quán)利。

著名教育家夸美紐斯認(rèn)為：“制度是學(xué)校一切工作的‘靈魂。哪里制度穩(wěn)定，那里便一切穩(wěn)定；哪里制度動搖，那里便一切動搖；哪里制度松垮，那里便一切松垮和混亂?！薄?〕目前，章程在和諧校園建過程中的地位不突出，作用不明確。大多數(shù)高校的大學(xué)章程依然缺位。從上述國內(nèi)幾所大學(xué)已經(jīng)制定的章程來看，大學(xué)章程在具體操作和實施過程中存在明顯的雷同趨勢，沒有凸顯各所大學(xué)的特色。大學(xué)章程沒有明確教師的權(quán)利以及學(xué)校與教師的關(guān)系，忽視對教師權(quán)利的保護(hù)性條款，造成了現(xiàn)實領(lǐng)域的一些糾紛。在國家法律明確規(guī)定的前提下，通過建立大學(xué)章程，真正維護(hù)和保障教師權(quán)利，已成為專社會各界共同關(guān)注的課題。

三、大學(xué)章程維護(hù)和保障教師權(quán)利的有效途徑

大學(xué)章程能在多大程度上規(guī)范內(nèi)部成員權(quán)利和義務(wù)涉及到大學(xué)章程的效力問題。實際上，無論是英美法系的教育契約關(guān)系理論，還是大陸法系的特別權(quán)力關(guān)系理論，都認(rèn)可大學(xué)具備制定內(nèi)部規(guī)則規(guī)范教師權(quán)利的效力。筆者認(rèn)為，大學(xué)章程只要有法律依據(jù)，不與上位法律法規(guī)相抵觸，并且是根據(jù)大學(xué)的具體情況制定的，體現(xiàn)出內(nèi)部各群體的共同利益和意愿，就應(yīng)當(dāng)具備一定的效力。因此，通過大學(xué)章程對教師權(quán)利進(jìn)行規(guī)范，是維護(hù)和保障教師權(quán)利的有效途徑，具體包括以下幾個方面：

1.在大學(xué)章程中建立教師群體組織制度

當(dāng)前，在大學(xué)章程的制定過程中，涉及到教師權(quán)利時，更多的考慮是如何有效地管理教師，而不是從促進(jìn)公平和調(diào)動教師積極性的角度來設(shè)置條款。這種做法造成大學(xué)章程在對學(xué)校與教師之間權(quán)利和義務(wù)配置上的不對稱。目前，在大學(xué)內(nèi)部利用專業(yè)權(quán)力維護(hù)自身權(quán)益的群體和組織也比較少見。各種學(xué)術(shù)團(tuán)體的主要作用是進(jìn)行學(xué)術(shù)交流，規(guī)范和保護(hù)教師權(quán)利的職能還比較薄弱。因此，通過以章程的形式規(guī)定在大學(xué)內(nèi)部建立教師群體組織如教授委員會，代表教師行使大學(xué)學(xué)術(shù)管理、決策和評價的權(quán)利，并明確其在學(xué)校組織架構(gòu)中的地位，規(guī)定教授委員會的人員組成、職責(zé)權(quán)限、運作程序、行為結(jié)果的效力，使教授委員會真正發(fā)揮教師群體性組織的作用，維護(hù)教師的合法權(quán)利。

2.在大學(xué)章程中完善教師民主參與制度

通過在大學(xué)章程中明確教師地位，保障教師權(quán)利，充分發(fā)揮教師在學(xué)校管理中的作用，是和諧校園建設(shè)的重要動力。教師參與大學(xué)民主管理的途徑很多，筆者認(rèn)為，教職工代表大會制度是以教師為主體構(gòu)成的學(xué)校教職工行使民主權(quán)利，參與學(xué)校民主管理與民主監(jiān)督的基本制度和組織形式，能夠最直接地反映和保障教師參與大學(xué)管理、決策和監(jiān)督的權(quán)利。大學(xué)應(yīng)當(dāng)在章程中明確規(guī)定教職工代表大會的權(quán)限、地位和作用，章程中還應(yīng)合理配置教職工代表結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大基層一線教師和普通教職工代表的比例，建立專門委員會集體議事決策制度，平衡行政權(quán)力、民主權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力之間的關(guān)系。同時，還應(yīng)通過大學(xué)章程授權(quán)教代會可根據(jù)需要派出代表列席學(xué)校有關(guān)會議。在學(xué)校召開校長辦公會議或校務(wù)委員會會議討論有關(guān)教職工切身利益的事項時，由教職工代表大會派出教師代表列席，代表廣大教職工對學(xué)校決策發(fā)表意見，維護(hù)和保障教師權(quán)利，促進(jìn)學(xué)校的決策民主化和科學(xué)化。

3.在大學(xué)章程中健全教師權(quán)利救濟(jì)制度

無救濟(jì)即無權(quán)利。當(dāng)教師權(quán)利遭受侵犯時，一般自治權(quán)利范圍內(nèi)的交由校內(nèi)機(jī)構(gòu)按照大學(xué)章程自行內(nèi)部處理。除了在章程中規(guī)定教師的具體權(quán)利之外，對于保障權(quán)利實現(xiàn)的程序必須給予重視。目前我國的教育法律法規(guī)和大學(xué)章程中，還普遍缺乏對教師權(quán)利保護(hù)的程序性規(guī)定。教師維護(hù)其權(quán)利的唯一法律依據(jù)是《教師法》第39條的規(guī)定。但在具體的程序建構(gòu)上，明顯缺乏可操作性。這不僅無法保障廣大教師的合法權(quán)利，而且在實踐中還存在濫用程序損害教師權(quán)利的事件。為了完善教師權(quán)利救濟(jì)制度，有必要在大學(xué)章程中明確規(guī)定建立專門化的申訴機(jī)制，如成立教師申訴評議委員會，作為教師權(quán)利救濟(jì)的職能機(jī)構(gòu)。教師如認(rèn)為教育行政機(jī)關(guān)或?qū)W校有關(guān)行為違法或侵害其合法權(quán)利時，可以向教師申訴評議委員會提出申訴。教師申訴評議委員會應(yīng)當(dāng)科學(xué)設(shè)置，充分考慮其代表性和公正性，可以吸收教師代表、學(xué)生代表和工會代表參加，以增強(qiáng)教師申訴評議委員會作為校內(nèi)申訴調(diào)解機(jī)構(gòu)的公信力。大學(xué)章程中還應(yīng)明確教師申訴的具體程序，包括申請審查、受理，聽取爭議雙方的意見和理由，進(jìn)行有關(guān)的調(diào)查工作，還應(yīng)將有關(guān)情況向教師說明，或舉行聽證會，允許教師進(jìn)行申辯和陳述，必要時還可召集爭議雙方進(jìn)行集體協(xié)商，在此基礎(chǔ)上根據(jù)多數(shù)意見形成處理意見書，正式作出申訴處理決定。筆者認(rèn)為，在大學(xué)章程中明確規(guī)定教師對于校方在自己的任期、退休待遇、績效考核、減員解雇等直接關(guān)系自己切身利益的問題上所作出的處理不服的，均可以向教師申訴評議委員會提出申訴。這樣既明確了教師申訴機(jī)制的受案范圍，同時也最大限度地保護(hù)了教師的權(quán)利。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕馬克思恩格斯全集（第2卷）〔M〕.北京：人民出版社，1957：82.

〔2〕博登海默.法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法〔M〕.鄧正來，譯.北京：中國政法大學(xué)出版社，1999，423.

〔3〕秦夢群.美國教育法與判例〔M〕.北京：北京大學(xué)出版社，2006，131.

〔4〕何顯明.分立的知識與自由的秩序〔J〕.中共杭州市委黨校學(xué)報.2003，（06）：22-27.

〔5〕任鐘印.夸美紐斯教育論著選〔M〕.任寶祥，等，譯.北京：人民教育出版社， 1990：243.