社會管理創(chuàng)新背景下糾紛的行政解決機制研究

李宏偉　趙勇　劉燕玲

摘 要：行政機關社會管理創(chuàng)新必須完成管理手段和方式上的創(chuàng)新，運用多元化矛盾糾紛解決機制，有效化解社會矛盾，達到案結事了的社會效果和法律效果。為此，應當充分發(fā)揮行政機關解決社會糾紛和穩(wěn)定社會秩序等功能，充分運用行政調(diào)解、行政裁決、行政仲裁、行政復議、信訪等機制在解決糾紛中的功能，對現(xiàn)有的相關制度進行整合，使之成為有機聯(lián)系、相互補充、相互協(xié)調(diào)的統(tǒng)一體系是至關重要的環(huán)節(jié)。合理構建糾紛的行政解決機制，創(chuàng)新行政機關社會管理的手段和方式，從源頭上解決社會糾紛，化解社會矛盾，確保國家安全、維護社會穩(wěn)定。

關鍵詞：管理；創(chuàng)新；行政；研究

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A 文章編號：1674-3520（2013）-12-0252-02

一、社會管理創(chuàng)新要求行政機關及時解決社會糾紛

2004 年黨的十六屆四中全會提出要“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創(chuàng)新”；2007 年黨的十七大報告提出要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”； 2009年全國政法工作電視電話會議提出社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法“三項重點工作”；黨的十七屆五中全會通過的中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議再次提出了加強和創(chuàng)新社會管理的歷史任務，從而使“社會管理創(chuàng)新”成為擺在實務界和理論界面前的共同課題。傳統(tǒng)糾紛解決方式日漸衰落，社會治理與解決糾紛的自然平衡出現(xiàn)不和諧，司法訴訟的困境與社會沖突同時積聚，預示社會治理方式有待改革創(chuàng)新和完善。從中國的政治、社會形勢看，社會管理創(chuàng)新的內(nèi)核是社會治理，重心是社會矛盾的化解和社會風險的防控。通過“訴訟中心主義模式”不可能解決所有的社會糾紛，而行政機關對于大量的糾紛所涉及的專業(yè)性、技術性問題及相關法律法規(guī)非常熟悉，因而在信息收集、事實判斷及相關法律法規(guī)理解與運用上要比一般機構甚至法官都有優(yōu)勢。并且行政機關解決糾紛的程序靈活、高效便捷，具有成本優(yōu)勢。無論是“高訴訟率”著稱的美國還是嚴格限制行政權力的德國及日本均日益注重行政性糾紛解決機制的運用，將其作為實現(xiàn)“善治“理念的一種手段。行政機關在推進社會管理創(chuàng)新，社會糾紛解決機制方面具有獨特的優(yōu)勢，可以廣泛運用行政調(diào)解、裁決、仲裁、復議、信訪等專門糾紛解決制度，實現(xiàn)多種糾紛解決制度之間的功能相濟、有機銜接與融合?？傊瑢τ谔幱诩m紛不斷增加的社會轉(zhuǎn)型時期，行政機關妥善協(xié)調(diào)、調(diào)處各種利益關系，有效運用各種糾紛解決方式，建立多元化的糾紛解決機制，化解各類矛盾和沖突在整個國家解決糾紛體系中的作用更顯重要。

二、我國行政解決糾紛機制的制度厘清

我國近年來進入了矛盾的多發(fā)期，各種群體性事件日益頻發(fā)，社會管理的任務比以往任何時候都更加繁重，管理難度不斷加大。面對此種形勢，行政機關解決糾紛制度呈現(xiàn)解決糾紛不力的現(xiàn)狀。我國行政機關處理行政糾紛和特定民事糾紛的類型主要有行政調(diào)解、行政裁決、行政仲裁、行政復議及信訪制度。探究并克服行政機關解決糾紛各項制度存在的缺陷，以最大限度地發(fā)揮行政機關解決糾紛制度的功能是擺在行政機關面前的重大課題。

1.行政調(diào)解

現(xiàn)行行政調(diào)解能夠用調(diào)解解決的民事糾紛只能是與行政管理活動密切相關的民事糾紛，違法行為僅僅限于在輕微的限度內(nèi)，尚不構成犯罪，行政主體的行政行為也不在調(diào)解的范圍之內(nèi)。調(diào)解范圍狹窄阻斷了當事人尋求行政調(diào)解的途徑，也大大降低了行政調(diào)解的功能。

2.行政裁決

行政裁決制度在解決糾紛，化解爭議上具有高效、簡便、成本等方面優(yōu)勢，但由于在制度設計上的不足，其應有的優(yōu)勢還不能充分發(fā)揮出來。對行政機關行政裁決授權有法律、法規(guī)、規(guī)章的授權，也有規(guī)章以下規(guī)范性文件的授權，授權不規(guī)范，相當混亂。行政裁決主體較為分散，沒有統(tǒng)一的行政裁決機構，且行政裁決主體缺乏獨立性和專業(yè)性，裁決程序也很不統(tǒng)一。對行政裁決不服訴訟案件的性質(zhì)到底屬于行政訴訟案件還是民事訴訟案件，缺乏統(tǒng)一的規(guī)定。

3.行政仲裁

行政仲裁從范圍上講僅包括勞動爭議仲裁和人事爭議仲裁，本應是“行政”與“仲裁”優(yōu)勢互補的體現(xiàn)，但是，這一制度更多展現(xiàn)的是其“行政”屬性，卻很難體現(xiàn)“仲裁”特色。仲裁制度中糾紛當事人在仲裁機構、仲裁員、仲裁程序、仲裁方式的選擇上所擁有的意思自治己被行政仲裁的強制性所取代。這種強制性具體表現(xiàn)為行政仲裁是訴訟的前置程序，無論當事人是否愿意，都只能在仲裁之后方可提起訴訟，而且，當事人無權選擇仲裁委員會，無權選擇法律規(guī)范所規(guī)定的仲裁程序與規(guī)則，無權選擇仲裁員，無權選擇仲裁方式，總之，爭議的雙方當事人基本上處于被動地位，毫無“意思自治”而言。

4.行政復議

行政復議制度實施來看，解決糾紛的效果不很理想。由于復議機關存在厭訴的心理，怕做行政訴訟的被告，對于本該對下級行政機關的行政行為作出撤銷或改變的決定，常常草率的作出維持的決定。這種“復而不議”的做法使行政復議演變成過場和形式，實際解紛能力與設計者的預期之間還存在著較大的距離。

5.信訪制度

信訪制度發(fā)揮了其民意表達、民主監(jiān)督、糾紛解決的重要社會功能和積極歷史作用，但信訪制度嚴格地說并不是一種特定的糾紛解決程序，在解決政策性或群體性事件中具有突出的作用。行政信訪制度的目標依然是頗具政治色彩的“聯(lián)系群眾”和位居其次的權利救濟，信訪行為的程序性規(guī)定依然過于籠統(tǒng)、簡單和粗線條，法規(guī)的立法著眼點依然在于規(guī)范行政信訪機構的行為，而非提供一種法律救濟手段。

三、我國行政解決糾紛機制的制度構建

行政機關的一項重要職責是協(xié)調(diào)社會矛盾、解決社會糾紛。現(xiàn)有的行政解決糾紛制度遠遠沒有很好的發(fā)揮其應有的功能，為此就要合理設計行政解決糾紛的法律制度，以民眾的糾紛及時解決為出發(fā)點，形成良好的各項制度相互配合與協(xié)調(diào)的運行機制。

1.適當擴大行政調(diào)解適用范圍

擴大行政調(diào)解的適用范圍，凡是涉及人身權、財產(chǎn)權的民事糾紛以及一切權屬和利益糾紛，在調(diào)解組織的職權范圍內(nèi)，都可以由行政機關加以調(diào)處解決。使具有專門的行政管理經(jīng)驗，專業(yè)知識和法律知識的行政調(diào)解機關在當事人的自愿的基礎上，能夠充分利用自身優(yōu)勢迅速及時地化解糾紛和矛盾，維護社會關系的和諧穩(wěn)定。為發(fā)揮行政調(diào)解在糾紛處置中的優(yōu)勢作用，不再將行政調(diào)解作為解決某些或某類糾紛的單獨解紛方式，而是統(tǒng)一性地規(guī)定將行政調(diào)解作為行政機關解決糾紛的前置性環(huán)節(jié)，對其施行予以一定的法律約束力，彌補多數(shù)行政調(diào)解因當事人事后不履行流于形式的弊病，有效發(fā)揮行政調(diào)解的功能，節(jié)約社會資源，在有效、及時的解決糾紛。

2.制定統(tǒng)一的行政裁決法

現(xiàn)行的有關行政裁決制度中，行政機關只對法律特別授權的少數(shù)民事糾紛享有管轄權，已越來越不適應社會發(fā)展的需要，迫切需要行政機關更多地參與民事糾紛的解決。行政裁決相關法律規(guī)范的沖突可以適用《立法法》中關于沖突規(guī)則的解決原則，梳理各個層次立法的問題，與法律、行政法規(guī)等上位法相沖突的效力規(guī)則進行審查，予以廢止、改變或重新制定較為詳盡的法律規(guī)則，考慮制訂統(tǒng)一的《行政裁決法》，從而形成有機統(tǒng)一的行政調(diào)解規(guī)范體系。擴大行政機關對民事糾紛的管轄范圍，建立統(tǒng)一的獨立的行政裁決機構，明確行政裁決的法律效力，當事人不服行政裁決提起的訴訟為民事訴訟。

3.保留行政仲裁制度

從2008年制定的《勞動人事爭議仲裁辦案規(guī)則》運行實際情況來看，行政仲裁制度是行政機關解決糾紛的各具體制度中較為完善的，從適用范圍、解紛主體、解紛程序等都有較為明確的規(guī)定。但行政仲裁制度中的行政成分遠大于仲裁的成分，而在能體現(xiàn)仲裁性質(zhì)的仲裁委員會的構成上，行政機關的主導地位大大削弱了行政仲裁的仲裁屬性。有學者提出將行政仲裁納入行政裁決制度。但是鑒于勞動和人事爭議糾紛的特殊性而將其納入行政仲裁的解紛方式的，行政仲裁在對相應糾紛的解決也確實發(fā)揮了很大的作用。

4.創(chuàng)新行政復議制度

行政復議制度遵循對于行政行為合法性和合理性全面審查的原則，對于違反合理性原則的行政行為，行政復議是一種有效的非常重要的救濟途徑。針對現(xiàn)實中行政復議厭訴的心理而常常作出維持的決定的問題，應適時修改《行政訴訟法》25條的內(nèi)容，規(guī)定經(jīng)過行政復議的行政爭議，對于行政復議機關作出的維持決定，賦予行政相對人可以對復議機關提起行政訴訟的救濟權利。從而實現(xiàn)復議機關認真履行復議職責，真正發(fā)揮行政復議制度的化解社會矛盾、維護群眾權益機制的功能。

5. 以行政信訪為補充

盡管行政信訪是一項特殊的糾紛解決方式，其有權利救濟的功能，但過分強調(diào)其權利救濟功能，可能誘導當事人競相提起行政信訪，導致行政信訪與行政復議、行政訴訟和行政申訴等制度發(fā)生沖突，不僅無助于行政信訪作用的充分發(fā)揮，反而可能削弱其他權利救濟手段充分發(fā)揮作用。鑒于此，行政信訪制度應突出其民意表達、民主監(jiān)督功能，弱化其糾紛解決功能，只能作為制度化糾紛解決制度的補充制度，而不能作為行政糾紛化解的主渠道。行政信訪部門在信訪中應引導信訪人通過法律途徑來解決糾紛，許多可以通過行政復議、訴訟等法律程序解決的事項，應告知信訪人申請復議、提起訴訟的權利，既可以實現(xiàn)信訪案件的分流，又有利于信訪人問題的有效解決。

對于行政機關解決糾紛機制的完善，最為緊要的是將其看作一個相互聯(lián)系、協(xié)調(diào)有序的糾紛解決體系，構建以行政調(diào)解、行政裁決、行政仲裁、行政復議為糾紛解決的主渠道，以信訪申訴制度為補充的協(xié)調(diào)有序、銜接有力、發(fā)揮整體合力的多元化糾紛解決機制。

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作者簡介：李宏偉，男，保定人，中央司法警官學院副教授。