推進(jìn)銅仁戶籍制度改革的思考與建議

陳達(dá)新

一、銅仁市開(kāi)展戶籍制度改革的條件分析

1 制約因素：銅仁市與江津、都江堰等戶籍制度改革開(kāi)展較好的地區(qū)相比，進(jìn)城落戶的門(mén)檻更低，但多年來(lái)轉(zhuǎn)戶情況并不理想。究其主要原因，一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后。2011年銅仁市GDP總量357億元，不到江津區(qū)的一半；財(cái)政總收入50.6億元，都江堰作為一個(gè)63萬(wàn)人的縣級(jí)市，財(cái)政總收入就超過(guò)80億元，差距極為明顯。二是城市吸引力不強(qiáng)。從城鎮(zhèn)化率看：2011年，銅仁市城鎮(zhèn)化率為32.7%，全省排名倒數(shù)第二，武陵山區(qū)排名掛末，大大低于全國(guó)平均水平。從城鎮(zhèn)規(guī)?？矗簾o(wú)論是銅仁城區(qū)還是各縣城，一個(gè)共同的特點(diǎn)是：城市規(guī)模小、人口少、基礎(chǔ)設(shè)施落后、競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)。三是社會(huì)事業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后。與周邊市州相比，教育方面，全市78.21萬(wàn)學(xué)生只有各類(lèi)學(xué)校1745所，而懷化市70.02萬(wàn)學(xué)生有學(xué)校2244所，湘西州43.96萬(wàn)學(xué)生有學(xué)校1277所，教育資源嚴(yán)重短缺：衛(wèi)生方面，全市病床總數(shù)不足一萬(wàn)張，僅為懷化市的41%，湘西州的74%。此外，保障性住房還難以滿足城市低收入人口需要，城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)還未普及。四是改革的要素資源尚未完全激活。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革特別是土地制度創(chuàng)新尚在探索之中，農(nóng)村土地資源還未形成資產(chǎn)化，出現(xiàn)城市發(fā)展用地嚴(yán)重受限、農(nóng)村土地一定程度上閑置的狀況。五是農(nóng)民進(jìn)城顧慮較多。一方面由于土地還未能從根本上變成農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民進(jìn)城后帶不走，農(nóng)民擔(dān)心進(jìn)城后丟失財(cái)產(chǎn)，導(dǎo)致進(jìn)城缺乏動(dòng)力。另一方面目前部分農(nóng)村人口在就學(xué)、就醫(yī)、計(jì)生、社保等方面享受的待遇比城鎮(zhèn)人口還優(yōu)惠，導(dǎo)致部分農(nóng)民不愿進(jìn)城。加之近年來(lái)國(guó)家惠農(nóng)政策不斷增多，部分農(nóng)民不愿離土離鄉(xiāng)。

2 有利條件：盡管制約因素較多，但近年來(lái)銅仁市政策機(jī)遇好、經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、思想動(dòng)力足，戶籍制度改革具備難得的有利條件。一是國(guó)家賦予先行先試的使命。二是銅仁市面臨的政策機(jī)遇前所未有。從武陵山片區(qū)范圍看，銅仁市是支持政策較多的地區(qū)，除武陵山扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃外，國(guó)發(fā)[2012]2號(hào)文件、新一輪西部大開(kāi)發(fā)等疊加政策為銅仁市加速發(fā)展、后發(fā)趕超提供了千載難逢的機(jī)遇。三是近年來(lái)的快速發(fā)展為改革奠定了基礎(chǔ)。戶籍制度改革必須有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力作支撐。近年來(lái)銅仁市緊扣“兩加一推”主基調(diào)和工業(yè)強(qiáng)省、城鎮(zhèn)化帶動(dòng)主戰(zhàn)略，深入實(shí)施“構(gòu)建兩帶兩圈產(chǎn)業(yè)體系、推進(jìn)六個(gè)新跨越”發(fā)展戰(zhàn)略，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)保持了較高增速。四是一些政策措施的出臺(tái)為戶籍制度改革創(chuàng)造了條件。近年來(lái)，銅仁市在深化改革、創(chuàng)新體制機(jī)制方面進(jìn)行了富有成效的探索，農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村“三權(quán)抵押”金融服務(wù)創(chuàng)新工作已啟動(dòng)，《銅仁市農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)施意見(jiàn)》即將出臺(tái)。這些都為戶籍制度改革積累了經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)造了條件。

二、推進(jìn)銅仁市戶籍制度改革的思考與建議

1 科學(xué)合理規(guī)劃，積極穩(wěn)妥推進(jìn)。建議按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、積極穩(wěn)妥、綜合推進(jìn)、以人為本”原則，重點(diǎn)圍繞銅仁中心城市、縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（集鎮(zhèn)），推進(jìn)“兩區(qū)一村”戶籍制度改革?！皟蓞^(qū)”指銅仁中心城市及各縣的城規(guī)劃區(qū)、各類(lèi)園區(qū)，建議采取吸引與助推方式，強(qiáng)力推進(jìn)戶籍制度改革，引導(dǎo)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民向銅仁中心城市、縣城和產(chǎn)業(yè)園區(qū)集聚轉(zhuǎn)移?！耙淮濉敝敢劳朽l(xiāng)鎮(zhèn)所在地、集市所在地，按照“社區(qū)綜合體”模式統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)新村，采取用優(yōu)惠政策吸引為主的辦法引導(dǎo)農(nóng)民集聚轉(zhuǎn)移。

2 深化產(chǎn)權(quán)制度改革，全面激活農(nóng)村資產(chǎn)。堅(jiān)持戶籍制度改革與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革協(xié)同推進(jìn)，嚴(yán)格按照《省政府關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》要求，重點(diǎn)深化三項(xiàng)改革：即農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林權(quán)改革，讓農(nóng)民既擁有資源，又擁有資產(chǎn)，放放心心進(jìn)城。建議建立農(nóng)村土地自愿、有償、彈性退出機(jī)制，對(duì)“兩區(qū)”范圍內(nèi)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林權(quán)改革，設(shè)立3至5年退出過(guò)渡期。過(guò)渡期內(nèi)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民原來(lái)享受的各類(lèi)優(yōu)惠政策一律不變，待其實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)社會(huì)保障和就業(yè)保障后，按有償退出方式一次性給予適當(dāng)?shù)耐顺鲅a(bǔ)助，切實(shí)維護(hù)群眾產(chǎn)權(quán)收益。對(duì)“一村”范圍內(nèi)的轉(zhuǎn)戶農(nóng)民，建議不設(shè)過(guò)渡期，讓群眾長(zhǎng)期擁有農(nóng)村產(chǎn)權(quán)。其產(chǎn)權(quán)由村級(jí)集體負(fù)責(zé)統(tǒng)籌，采取轉(zhuǎn)讓、流轉(zhuǎn)、租賃、入股等方式實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源共享。加快“三權(quán)”確權(quán)頒證步伐，鼓勵(lì)和支持金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展“三權(quán)”抵押放貸，為轉(zhuǎn)戶群眾提供資金支持。

3 堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，加強(qiáng)制度銜接。一是建議制定銅仁市城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系一體化轉(zhuǎn)移銜接辦法。以建立健全社會(huì)保障體系為導(dǎo)向，取消城鄉(xiāng)社保制度差別，全面推行一體化、多層次、可銜接的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。建立城鄉(xiāng)一體化的多層次醫(yī)療保險(xiǎn)體系，完善城鄉(xiāng)一體化的新型社會(huì)救助體系，實(shí)行社會(huì)保障體系城鄉(xiāng)之間的“無(wú)縫”銜接。在城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系未形成一體化之前，本著“就高不就低”原則，允許轉(zhuǎn)戶農(nóng)民自愿選擇參加城鎮(zhèn)或農(nóng)村的各類(lèi)社會(huì)保障制度，全面解除轉(zhuǎn)戶農(nóng)民后顧之憂。二是建議做好城鄉(xiāng)惠民政策銜接。對(duì)現(xiàn)有的就學(xué)就業(yè)、糧食直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼等惠民政策進(jìn)行清理，制定具體銜接辦法，確保政策效應(yīng)的最大化。三是建議做好計(jì)劃生育政策銜接。農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民后，建議給予5年的生育政策過(guò)渡期，過(guò)渡期間繼續(xù)執(zhí)行原戶籍所在地農(nóng)村居民的生育政策以及農(nóng)村計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助或特別扶助政策。如未能享受城鎮(zhèn)居民最低生活保障或未進(jìn)入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的，應(yīng)允許長(zhǎng)期享受原戶籍地農(nóng)村居民計(jì)劃生育優(yōu)惠政策。四是全面落實(shí)《貴州省流動(dòng)人口服務(wù)管理?xiàng)l例》，推進(jìn)戶籍制度改革進(jìn)程?！顿F州省流動(dòng)人口服務(wù)管理?xiàng)l例》明確規(guī)定居住證持證人享有1 2項(xiàng)權(quán)益。建議市直相關(guān)部門(mén)結(jié)合《條例》出臺(tái)具體細(xì)化對(duì)接措施，抓好政策的貫徹落實(shí)，保障流動(dòng)人口應(yīng)有的合法權(quán)益。

4 做大城鎮(zhèn)規(guī)模，提高承載能力。一是提高城鎮(zhèn)聚集能力。加快完善銅仁城區(qū)和各縣城的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，盡快拉開(kāi)城市骨架，做大城市規(guī)模，完善城市功能，提高城鎮(zhèn)綜合承載力，滿足轉(zhuǎn)戶進(jìn)城農(nóng)民基本生活需求。二是建議加大黔東工業(yè)聚集區(qū)及產(chǎn)業(yè)新城建設(shè)力度，加快環(huán)梵凈山“金三角”文化旅游創(chuàng)新區(qū)中江口、碧江、松桃、萬(wàn)山核心景區(qū)建設(shè)步伐，實(shí)現(xiàn)玉屏、大龍、萬(wàn)山、碧江、大興、松桃、江口同城化發(fā)展。三是盡快擴(kuò)大城鎮(zhèn)教育和醫(yī)療衛(wèi)生資源。按照城市功能區(qū)布局和戶籍制度改革總體規(guī)劃，合理布局學(xué)校、醫(yī)院和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，完善教育醫(yī)療服務(wù)設(shè)施，保障轉(zhuǎn)戶農(nóng)民享受優(yōu)質(zhì)的教育和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。四是加大新村建設(shè)力度。下決心整合資源，重點(diǎn)抓住國(guó)家實(shí)施生態(tài)移民、農(nóng)村危房改造、特色小城鎮(zhèn)建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)等機(jī)遇，抓緊規(guī)劃編制一批新村建設(shè)項(xiàng)目，集中力量、捆綁資金推進(jìn)新村建設(shè)，為轉(zhuǎn)戶農(nóng)民集中居住創(chuàng)造條件。五是做大做強(qiáng)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)。加大項(xiàng)目爭(zhēng)取和招商引資力度，大力引進(jìn)帶動(dòng)力強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)的勞動(dòng)密集型企業(yè)，加快發(fā)展商貿(mào)物流、文化旅游、中介家政服務(wù)、金融儲(chǔ)蓄服務(wù)等第三產(chǎn)業(yè)，為轉(zhuǎn)戶農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會(huì)。加大轉(zhuǎn)戶農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)力度，引導(dǎo)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民到工業(yè)園區(qū)、中小企業(yè)等實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)。鼓勵(lì)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，為其提供政策咨詢(xún)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、項(xiàng)目推薦、貸款擔(dān)保、跟蹤服務(wù)等創(chuàng)業(yè)扶持，幫助其通過(guò)創(chuàng)業(yè)實(shí)現(xiàn)就業(yè)。