社會管理創(chuàng)新視角下貴州基層民主自治建設研究

杜雙燕

十八大報告中提出，“在改善民生和創(chuàng)新管理中加強社會建設”。胡錦濤指出，加強社會建設，是社會和諧穩(wěn)定的重要保證。必須從維護最廣大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服務體系，加強和創(chuàng)新社會管理，推動社會主義和諧社會建設。社會變革的加劇與工業(yè)強省和城鎮(zhèn)化帶動戰(zhàn)略的實施，使貴州省面臨更多新情況和新問題。結(jié)合社會管理創(chuàng)新要求，加強基層民主自治建設勢在必行。

一、貴州省基層民主自治建設進展

貴州省自1992年7月開始在農(nóng)村開展村民自治示范活動，進一步完善了農(nóng)村“4個民主”，逐步實現(xiàn)村民自我管理、自我教育、自我服務。同時在全省全面推行了村務公開，民主管理，促進了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧。

1 民主選舉進一步加強，“直選”“海選”逐步推行

“海選”即不提候選人，由選民一次性投票直接選舉村居委會成員的選舉方式。貴州省從第四屆村居委會換屆選舉時即在玉屏侗族自治縣進行了“海選”試點，2007年第七屆換屆選舉中，實行“海選”的村達22.4%，實行“海選”的居委會占10.1%。2010年10月啟動的第八屆村（居）委員會換屆選舉中全省實行“海選”的村有4336個，比上屆增加472個，實行“直選”的居委會有531個，比上屆增加360個。同時“兩推一選”“公推直選”與“海選”等方式多樣化結(jié)合，對推進基層民主選舉具有強大作用。特別是第八屆換屆選舉中，“海選”面擴大了，“直選”率增強了，加大了村支書“一肩挑”和交叉任職的力度。選舉方式的多樣化結(jié)合提高了選人用人的透明度、公信度，激發(fā)了廣大群眾的參政積極性，選出的大批“雙高雙強”型能人村干部，成為建設貴州省社會主義新農(nóng)村的中堅力量。

2 村務公開不斷發(fā)展創(chuàng)新

一是健全相關制度，公開有章可循。全省在村務公開方面已初步形成縱向到底、橫向到邊，上下聯(lián)動的工作機制，民主管理不斷健康發(fā)展。各地結(jié)合實際普遍建立了《村民會議制度》《村委會工作制度》《村務公開制度》《村民自治章程》和《村規(guī)民約》等制度，對涉及農(nóng)民群眾切身利益的問題都明確規(guī)定公開，切實保障了群眾的知情權：另外還制定了《村務公開監(jiān)督考核辦法》《考評細則》等制度，通過村黨支部、村民代表、群眾對村務公開進行監(jiān)督，確保了村務公開的質(zhì)量。二是不斷豐富公開內(nèi)容，創(chuàng)新公開形式。各地對公開內(nèi)容和形式做了具體規(guī)范的同時，許多地方還對公開內(nèi)容進行了“延伸”：由村務公開向黨務公開、財務公開延伸：由過去單一的上墻方式向村廣播、貼告示、“明白紙”“意見箱”等多種形式延伸；由公開辦事結(jié)果向公開辦事程序延伸；由定期公開向隨時公開延伸：由村務公開向組務公開延伸，由一點公開向多點公開延伸。遵義市在全市推行村務“點題公開”，即群眾點什么，村里就公開什么，是擴大基層民主、實施基層民主監(jiān)督的有效形式。

3 村民自治深入發(fā)展。民主管理水平極大提升

自1998年全省開展村民自治示范活動以來，各地積極開展了村民自治模范單位的創(chuàng)建。通過示范活動，各地不斷總結(jié)經(jīng)驗，有力地推動村民自治工作向縱深發(fā)展。一是以“改善民生”為抓手，推進村（居）民自治。全省上下始終把改善民生作為最大公務。遵義市在農(nóng)村深入開展“四在農(nóng)家”創(chuàng)建活動，共有700多萬人受益：在城鎮(zhèn)開展“四民社區(qū)”（安民、便民、樂民、康民）創(chuàng)建，探索政府購買服務和自費服務相結(jié)合的居家養(yǎng)老服務試點等工作，社區(qū)建設取得了明顯成效。黔東南州“一戶一技能”活動，使具有勞動能力的貧困家庭都能找到增收致富門路。全州以農(nóng)村家庭為單位的創(chuàng)建率達80%以上，80%以上的農(nóng)民掌握了1門以上適用技術，連續(xù)2年農(nóng)民人均純收入增長10%以上。二是不斷探索創(chuàng)新村民自治形式。黔東南在全州204個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）375個村民小組中開展村民組管理委員會等村民自治管理模式試點，按程序召開村民大會選舉產(chǎn)生“組管委”成員，實現(xiàn)了基層黨組織核心領導權、村民民主自治權和經(jīng)濟組織經(jīng)營自主權的有機結(jié)合。從江縣針對農(nóng)村自然寨、村民小組居住分散的特點，積極探索建立了農(nóng)村“寨管委”，使村民小組職能從“村官治理”向“村民治理”轉(zhuǎn)變。銅仁地區(qū)“三會”制使村級民主管理工作形成了規(guī)范、科學、有效的運行機制。納雍縣的“陽光自治”，通過村事民議、村務民管、村規(guī)民守，每一件村級事務都必須在村民代表大會上民主聽證和評議的“陽光作業(yè)”，讓廣大群眾能夠充分表達自己的意愿和訴求，保證實現(xiàn)真正的“村民自治”。2009年福泉市在全市74個村（居）全面推行“5+3”民主管理機制，用制度保障了黨員群眾的決策權和監(jiān)督權。

4 基層黨組織建設得到長足發(fā)展

全省充分發(fā)揮各級黨委領導的核心作用，切實加強基層黨組織建設，整合多種力量，使群眾工作重心下移，形成各方參與社會管理的合力。一是基層黨組織服務意識和能力極大提高。遵義市自2009年初在全市啟動創(chuàng)建“服務型黨組織”以來，基層黨組織積極響應，廣大群眾真心擁護，取得良好效果，進一步提升了基層黨建水平，密切了黨同群眾的血肉聯(lián)系，開辟了基層黨建的新天地?？偨Y(jié)了著名的“一二三四五”工作法，構(gòu)建起市、縣（區(qū)、市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨務政務服務中心，村（社區(qū)）黨員群眾綜合服務站、村民組黨員便民服務點五級服務網(wǎng)絡，探索出了一條加強組織建設的新路子。二是充分發(fā)揮基層黨組織在城鄉(xiāng)社區(qū)建設中的作用。截至2010年11月，全省1449個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、94個街道，18091個行政村、1640個社區(qū)全部建立便民利民黨務政務綜合服務中心（站、點），實現(xiàn)了“全覆蓋”，累計受理人民群眾各類事項287.8萬件，解決了實際問題158.1萬件，調(diào)處矛盾糾紛12.9萬起，為基層社會管理做出了積極貢獻。三是不斷探尋村支兩委的關系協(xié)調(diào)辦法。全省開展了村黨支部、村委會主任“一肩挑”和“兩委”交叉任職試點，鼓勵主職交叉、“兩委”成員交叉、村組干部交叉、聯(lián)組交叉等形式。既整合了人力資源，優(yōu)化了干部結(jié)構(gòu)，又能使“村支兩委”凝聚力量，減少矛盾，同時還降低了運轉(zhuǎn)成本，提高了工作效率。

二、貴州省基層民主自治建設存在的問題

盡管貴州省的基層民主自治建設取得了巨大成就，但是由于受“欠發(fā)達、欠開發(fā)”基本省情的制約以及區(qū)域差異的影響，在不同區(qū)域不同領域仍存在著諸多矛盾和問題。

1 “海選”的體制機制有待探索和加強

“海選”有其突出優(yōu)勢，但是由于競選人數(shù)多、程序復雜，耗時耗力耗經(jīng)費，對于基層相關部門來說壓力巨大。由于村委會委員職務無工資報酬，導致在換屆選舉競選人報名時委員職務報名人員積極性不高。部分選民的參政議政能力不強，在投票選舉時，部分村參選率不是很高。部分外出務工選民不能親自到場投票，但也不辦理委托投票，加上個別選舉工作人員把關不嚴，出現(xiàn)一人代全家投票的現(xiàn)象。部分村選民的片區(qū)意識和家庭意識較強，選舉委員會又不善于引導，造成部分村缺額或第一次選舉失敗。

2 村務公開效果差距較大

由于干部思想水平和認識不同，經(jīng)濟發(fā)展基礎的差異，村務公開也呈現(xiàn)不平衡的發(fā)展狀態(tài)。少數(shù)地方工作滯后，管理水平不高，部分干部及村民的民主意識淡薄。個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)不夠重視，對基層站所和各村的公開檢查督促不夠，未能按制度規(guī)定定期進行督促檢查；有的開展工作只是為了應付上級檢查，沒有真正把群眾關心的事項明明白白地向群眾公開，也存在不按時公開的現(xiàn)象。由于辦公經(jīng)費困難，特別是沒有積累的村（居）顯得尤其突出，一年兩次的村民代表大會基本不能按期召開或未能召開；個別村村務公開存在重形式輕內(nèi)容的現(xiàn)象。輕實效，無關緊要的公開內(nèi)容較細，事關村（居）民切身利益的公開內(nèi)容較粗：有關部門對村務公開工作的指導督促力度不夠。少數(shù)地方在村務公開工作中忽略公開資料的收集整理歸檔，未建立規(guī)范的村務公開的檔案制度，特別是“難點村”的治理工作難度很大。

3 民主自治水平受經(jīng)濟社會基礎制約較大

全省社會發(fā)展遠遠滯后于經(jīng)濟發(fā)展，各區(qū)域民主管理的推進程度差異較大，經(jīng)濟社會發(fā)展水平較高的區(qū)域?qū)τ诿裰鞯暮袈暫鸵髽O高，特別是對于集體資產(chǎn)較多、經(jīng)濟實力雄厚的農(nóng)村。如余慶縣、湄潭等地的民主管理創(chuàng)新諸多、管理效果良好。而在偏遠農(nóng)村，精力主要集中于經(jīng)濟發(fā)展上，沒有理順發(fā)展與民主的關系，多是應付檢查式的虛偽民主，尤其是村級民主難以開展。某些經(jīng)濟實力雄厚的村民組可以自主決策，組建班子，占用分攤資產(chǎn)，組建考察等決策。在遵義市匯川區(qū)存在大量經(jīng)濟實力“鎮(zhèn)不如村，村不如組”的狀況，村委和村民組之間存有諸多矛盾，特別是涉及拆遷、低保等敏感經(jīng)濟利益問題時。對于一些民主意識較強的村組則出現(xiàn)由村民“自下而上”推動政府民主管理事務前進的趨勢。

4 民間自治組織的建設及作用不明顯

余慶縣在新型農(nóng)村社區(qū)建設中，經(jīng)驗總結(jié)顯示：“四類”服務組織的功能和作用至關重要。也就是說民間自治組織是基層民主建設不可或缺的一部分。但是貴州省的社會組織發(fā)展現(xiàn)狀并不樂觀。2010年全省6500個社會組織，其活動領域覆蓋社會經(jīng)濟各個方面，成為促進政府職能轉(zhuǎn)變和提供社會公共服務的有生力量。但是從登記數(shù)量上看，目前貴州省每萬人擁有社會組織的數(shù)量僅為1.6個，僅為全國平均數(shù)的一半。從結(jié)構(gòu)上看，呈現(xiàn)出社會需求量大的社會組織數(shù)量偏少的不合理現(xiàn)象，公益慈善類社會組織只有67個，僅占登記總數(shù)的1%，其中基金會全省僅為14家，僅占全國總數(shù)的0.7%。加上監(jiān)管、引導不力，行業(yè)協(xié)會、公益性社會組織、中介組織等的作用尚未得到充分發(fā)揮。對網(wǎng)絡組織、非公有制經(jīng)濟組織、老年協(xié)會、志愿者工作等民間自發(fā)的組織的管理和引導迫在眉睫。在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)類似組織更是缺乏，割斷了人民群眾自我意愿實現(xiàn)的組織保障。

5 一定程度存在“制度過密化”負重

所謂村民自治“制度過密化”，是指各種外生性的制度嵌入超過了村民自治實踐對制度的實際需求，形成了對內(nèi)生性制度空間的擠壓，從而導致制度邊際效益遞減，并最終對村民自治實踐形成阻礙的情形。諸多村組在村民自治中，從國家層面、地方政府層面（省級、市（縣）級、鎮(zhèn)級、村級等各級都涉及了諸多制度體系，除遵照法律層面的相關規(guī)定之外地方政府各級）都要進行制度創(chuàng)新，最終形成堆積累加但效率不高的高密度制度集合，超過了實際的制度需求，使得基層工作承受過重，應付各種制度檢查成為最普遍的工作。制度過密化已經(jīng)成為影響村民自治健康發(fā)展不能承受之重。

三、社會管理創(chuàng)新背景下促進貴州省基層民主建設的對策建議

“十二五”時期，我國將逐步實現(xiàn)社會管理主體由一元向多元的轉(zhuǎn)變、社會管理向度由線性向互動的轉(zhuǎn)變、社會管理服務由壟斷向競爭的轉(zhuǎn)變、社會管理績效評估由一維向多維的轉(zhuǎn)變。貴州省的基層民主自治建設也將緊緊圍繞“改善民生”、服務于社會管理來展開。

1 基層民主自治建設主體多元化發(fā)展

首先，政府應明確在民主自治建設中的責任。隨著基層工作重心下移，通過“海選”“公推民選”出來的農(nóng)村干部學歷層次、素質(zhì)都有明顯提高，如何將黨的方針、政策、行政事務轉(zhuǎn)化為村民自己本身意愿進行自治實施才是今后的走向和重任。除對于一些涉及社會公平、民生以及基本原則性的領域，比如公共安全、公共教育、公共衛(wèi)生、公共文化、公共環(huán)境和社會保障等方面，政府不能退出，其他領域則應逐步放權，充分依賴基層民主自治的力量；其次，積極培育社會參與意識和能力，積極引導和扶持自治組織的發(fā)展，為多元主體參與民主建設提供良好的法律、政策、制度環(huán)境，通過稅收優(yōu)惠、資金扶持、人員培訓等方式，為非政府組織發(fā)展提供優(yōu)良的外部環(huán)境。其三，通過深化政治體制改革，加強社會主義民主建設，開辟多種渠道，調(diào)動、吸引廣大社會成員參與自治管理。其四，加強政府對多元主體的管理和監(jiān)督。當部分管理職責和公共物品提供從政府轉(zhuǎn)移到非政府組織的同時，政府必須肩負起相應的管理和監(jiān)督職責，保證多元主體間的依法、有序、高效的良性互動。

2 基層民主自治建設向聯(lián)動、互動的轉(zhuǎn)變

轉(zhuǎn)變原有的社會垂直線性管理觀念，將“以人為本”“信任”融入基層民主建設全過程，承認各種自治組織和能人參與基層自治的能力，保護和促進自主性社會的形成，努力構(gòu)建多元主體間的伙伴關系；明確互動主體的責任，構(gòu)筑相應的法律規(guī)范和制度，明確界定各類主體的職能范圍，建立多元主體之間持續(xù)、互動、共贏的伙伴關系：了解村情民意，真正明白村民需要什么和什么樣的服務，在諸多管理領域和管理程序與環(huán)節(jié)，努力形成互動關系。不斷健全、完善基層自治的體制、機制和方法，及時化解、消除利益矛盾和利益沖突，實現(xiàn)基層穩(wěn)定與和諧。

3 建立和完善基層民主自治的“競爭”機制

一是不斷完善“海選”機制。以加大“自薦海選”工作宣傳力度為切入點，不斷認真總結(jié)經(jīng)驗，擴大基層民主，完善村民自治。完善“海選”機制，創(chuàng)造保證“海選”順利實施的條件，通過利益導向機制引導百姓自己操作并逐步走向規(guī)范化，完善“三個公開”制度，確保民主監(jiān)督落實。二是加強村務公開民主管理的規(guī)范化、長效化建設。以規(guī)范化、制度化為目標，強化措施，規(guī)范管理，采取強有力的措施，把村務公開民主管理工作的有關政策的規(guī)定落到實處，切實維護好廣大群眾的民主管理權利和根本利益：切實健全考核制度。各級堅持每年對公開工作進行全面的考核，并將考核結(jié)果與干部任用、評優(yōu)評先等結(jié)合起來。充分發(fā)揮職能部門作用，采取有效措施，形成各級各部門齊抓緊共管的良好態(tài)勢。努力將全省村務公開民主管理推向深入。三是村民自治組織的招投標制度建設。隨著社區(qū)建設的繼續(xù)推進，諸多的農(nóng)村事務都要通過自治組織來完成，在同類組織較多的前提下只能采取自由競爭的機制，憑實力來獲取相應權利。各村民小組隸屬于社區(qū)之中，要想謀求發(fā)展也必須具有強大的競爭意識，不斷提高自我能力，才能謀得話語權，促進本區(qū)域的經(jīng)濟、社會發(fā)展。四是加強基層黨組織建設，充分發(fā)揮黨員作用。加強村級黨組織能力和水平建設，著力建設一批團結(jié)干事、善于理事、為民謀事的農(nóng)村基層黨組織。

4 基層民主自治建設績效的多維度評估

加強對基層民主自治建設績效的多維度評估，政府以購買服務的方式聘請專業(yè)機構(gòu)充當“第三方”，進行社區(qū)民生事業(yè)及隊伍建設的群眾滿意度測評，使得公共事務的決策，潛移默化地從以往封閉、半封閉的狀態(tài)，逐漸實現(xiàn)透明化的轉(zhuǎn)變，群眾的角色也由以往的決策“接受者”逐步過渡到?jīng)Q策“參與者”。這種“轉(zhuǎn)變”無疑將有利于拓寬民眾有序參與自治事務的渠道，從而形成基層民主自治的新模式。

5 培育各類民間組織和自治組織，創(chuàng)新社會管理

農(nóng)村民間組織是村莊內(nèi)部聯(lián)系的紐帶，是鄉(xiāng)村民主生活的平臺，也是鄉(xiāng)村民主的有效組織形式。積極探索和創(chuàng)新社會管理模式，圍繞群眾需求，積極整合土地、人力等生產(chǎn)要素，大力發(fā)展各類服務組織，積極培育市場需要、社會需求、群眾歡迎的各類社會組織。在農(nóng)村，培育和發(fā)展一批具有本地特色、效益好、作用發(fā)揮突出、對當?shù)亟?jīng)濟有影響的農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會，提高農(nóng)民的組織化程度；同時切實推進農(nóng)村社區(qū)管理服務制度化、常態(tài)化、規(guī)范化，引導各類組織加強自身建設、增強社會服務能力，激發(fā)農(nóng)民群眾參與社會管理服務的活力，大膽改革農(nóng)村管理體制，創(chuàng)新社會管理模式，促進農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。

6 減輕“制度過密化”對基層的壓力

在村民自治制度建設過程中謹守國家與社會的邊界，尊重制度供求均衡的規(guī)律，減少各級政府對農(nóng)村無序的制度嵌入，按照“適度制度化”的原則清理現(xiàn)有制度，將與村民自治“四個民主”關系不密切的形式主義制度予以清除，增強制度供給的實際效用，防止村民自治滑入“制度過密化”陷阱。