城市市政設(shè)施“公私合作”管理模式思考

張來鳳

【摘 要】城市基礎(chǔ)設(shè)施作為重要的公共物品在我國城市發(fā)展進程中有著舉足輕重的作用。目前我國傳統(tǒng)的城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營管理模式已經(jīng)不能滿足當前我國城市化進程的要求，一些新型改革模式不斷涌現(xiàn)。本文在介紹城市市政設(shè)施管養(yǎng)的基礎(chǔ)上，以南京市為主要分析對象，思考和探討政府與企業(yè)合作模式的管理路徑，從而為市政設(shè)施的管理方式提出改進建議。

【關(guān)鍵詞】城市市政設(shè)施；公私合作；管理

一、市政設(shè)施的基本概念

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，“公共物品”使用的頻率越來越高，我們通常說的“公用設(shè)施”、“市政設(shè)施”、“基礎(chǔ)設(shè)施”等都包含在其中。在了解城市市政設(shè)施之前，首先要明確城市基礎(chǔ)設(shè)施的概念。城市基礎(chǔ)設(shè)施是一個外延較為寬泛的概念，一般而言，凡是為城市生產(chǎn)和生活提供支持或服務(wù)的、通用的、帶有基本條件和公共服務(wù)性質(zhì)的設(shè)施都屬于城市基礎(chǔ)設(shè)施的范疇。它既包括供水、供電，交通運輸、通訊設(shè)施等物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施，也包括文教衛(wèi)生、科學(xué)技術(shù)等無形基礎(chǔ)設(shè)施，良好的基礎(chǔ)設(shè)施能夠吸引企業(yè)、人口、資本向城市集中，進而影響城市的投資、生產(chǎn)、收人狀況，最終影響城市經(jīng)濟發(fā)展的速度和持續(xù)時間，可以說城市基礎(chǔ)設(shè)施是維持整個城市系統(tǒng)正常運轉(zhuǎn)和進一步發(fā)展的基礎(chǔ)。而城市市政設(shè)施主要是指道路、廣場、綠化帶、泵站、橋梁、河道、下水道。其中下水道主要指排雨水的系統(tǒng)，不包括排污水的系統(tǒng)，這兩個系統(tǒng)的管網(wǎng)是不一樣的。南京市管理城市市政設(shè)施的部門主要是南京市市政設(shè)施綜合養(yǎng)護管理處和南京各區(qū)的市政設(shè)施綜合養(yǎng)護管理所。城市市政設(shè)施比城市基礎(chǔ)設(shè)施的范圍要小，但是它的重要性從它所包含的內(nèi)容上就可以有清晰的了解。道路、橋梁是城市交通的命脈，能否有效率的出行現(xiàn)在是緊密關(guān)系著人們的工作和生活的質(zhì)量，所以對道路的治理至關(guān)重要。城市綠化情況在很大程度上影響著城市的風景、空氣質(zhì)量，對綠化的管養(yǎng)不能疏忽。南京綠化建設(shè)是不錯的，尤其是南京的梧桐樹有著百年的歷史，梧桐樹有樹冠大，根系淺的特點，在平時這些樹有很好的遮陰避暑的效果，但是如果遇到大風大雨的季節(jié)便存在很大的安全隱患，斷枝倒落的概率相對于其他樹木要大。泵站、河道、下水道都主要是與城市的排水有著密切聯(lián)系，2012年北京的城市內(nèi)澇事件就是因為地下排水系統(tǒng)的問題，所以在建好排水系統(tǒng)的同時，要在平時管養(yǎng)好這些系統(tǒng)，密切觀察河道、泵站的水位，確保城市在多雨時節(jié)不存在內(nèi)澇和遭受洪峰侵襲的危險。

二、國內(nèi)城市市政設(shè)施管理的特點

市政屬于非經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施，非經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施屬于純公共物品，如市內(nèi)道路、河堤、降水排放、護坡、行道樹、綠地、消防及各種防災(zāi)工程等。這些設(shè)施提供的服務(wù)具有以下特征：（1）服務(wù)對象不具選擇性，凡在本市內(nèi)通行、工作、生活的人們都同樣享受其惠，為不特定的多數(shù)人服務(wù)。（2）不可減少性，即不會因為使用而造成總量的減少。（3）不具有個人消費性，只能以公共消費的形式出現(xiàn)。城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營管理模式一般有四種形式：一是國有國營；二是國有民營；三是民有國營；四是民有民營。目前城市市政公用設(shè)施，無論其可經(jīng)營程度如何，都是以政府投資為主，政企不分、壟斷經(jīng)營的現(xiàn)象仍較為嚴重，由于政策環(huán)境或利益激勵機制不完善等原因，社會資本進入仍存在著一定的困難。我國長期以來，在城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營管理領(lǐng)域都是由城市政府獨立進行投資并經(jīng)營管理的。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，城市化進程的不斷深入，由政府單一的管理模式已經(jīng)不能滿足城市發(fā)展的需要。我們知道，城市市政設(shè)施具有一定的壟斷性和公益性，其投資運營過程完全由政府管制固然不行，但是完全靠市場競爭選擇更不行，這是世界各國的共同經(jīng)驗。城市市政設(shè)施涉及巨大的社會公共利益，不論是由政府直接經(jīng)營管理，還是由私人部門來投資經(jīng)營管理都必須接受政府的監(jiān)督和控制。把市場競爭機制引入城市市政設(shè)施投資運營，把部分城市市政設(shè)施私有化，不但不能減少政府的監(jiān)管職能，反而對政府的監(jiān)管提出了更高、更嚴格的需求。

三、南京市政設(shè)施管理現(xiàn)狀及存在的問題

（一）南京市政設(shè)施管理現(xiàn)狀

在很多城市仍然是政府投資建設(shè)，政府管理養(yǎng)護的情況下，南京市市政設(shè)施管理可以算是公私合作的領(lǐng)頭隊伍之一。2005年南京市將市政設(shè)施原本的管養(yǎng)一家的模式改為了管養(yǎng)分開的模式，即原本南京市的市政設(shè)施的管理單位和養(yǎng)護單位是統(tǒng)一的單位，而后來為了提高工作效率，節(jié)省養(yǎng)護資本，采取了政府與企業(yè)合作的模式，主要的做法是將市政設(shè)施的管理單位和養(yǎng)護單位分開，管理單位為事業(yè)單位，而將養(yǎng)護單位推入市場，將其改制為民營企業(yè)。事業(yè)單位，一般指以增進社會福利，滿足社會文化、教育、科學(xué)、衛(wèi)生等方面需要，提供各種社會服務(wù)為直接目的的社會組織。事業(yè)單位是相對于企業(yè)單位而言的，事業(yè)單位包括一些有公務(wù)員工作的單位，是國家機構(gòu)的分支。南京市市政設(shè)施的管理單位是南京市市政養(yǎng)護綜合管理處和各區(qū)的市政養(yǎng)護綜合管理所，這些單位是事業(yè)編制的單位，由政府全額撥款，其工作內(nèi)容主要是根據(jù)上級的要求、自身的日常巡查或者是市民的舉報發(fā)現(xiàn)這些市政設(shè)施存在問題，然后與督促養(yǎng)護單位進行養(yǎng)護，并做事后的檢驗。而養(yǎng)護單位是民營企業(yè)，政府與其簽訂合同，每年撥給一定的管養(yǎng)金額，主要分為市政養(yǎng)護公司和綠化養(yǎng)護公司，它們的主要職責是根據(jù)管理單位的要求對管養(yǎng)設(shè)施進行及時的管養(yǎng)。另外這些管養(yǎng)單位由于其企業(yè)性質(zhì)，也可以從事政府指定范圍以外的經(jīng)營活動進行創(chuàng)收。

（二）“公私合作”模式存在的問題

1.市政公用企業(yè)與一般國有企業(yè)不同之處在于：企業(yè)和政府之間的關(guān)系更加復(fù)雜。我國公用事業(yè)投資主體主要是政府，市政公用企業(yè)與政府主管部門是行政隸屬關(guān)系，企業(yè)行使了很多政府的職能，政府對企業(yè)也承擔著無限責任，企業(yè)的虧損包括經(jīng)營性虧損和政策性虧損都由財政補貼。按照當初將養(yǎng)護單位改制為私營企業(yè)，政府只扶持三年，三年之后，政府重新進行招標，確定合適的養(yǎng)護管理單位。但是，卻由于各種原因，包括市政設(shè)施養(yǎng)護責任重大，缺少更加合適的養(yǎng)護單位，各種交接問題，甚至是人情關(guān)系在里面，所以養(yǎng)護公司一直沒有變，其實某種意義上來說，它們還是政府的隸屬單位，其員工退休后仍是事業(yè)單位編制，只不過公司可以自謀盈利。這種為了節(jié)省財政支出，增強企業(yè)活力的制度設(shè)置，在實際操作中卻不能有效運行，值得我們?nèi)シ此肌?/p>

2.市政設(shè)施養(yǎng)護效率低下。按照制度要求，政府每年撥給公司的養(yǎng)護資金是相同的，這就存在一個問題，那就是事實上每年對市政設(shè)施維護的程度是不同的，資金也應(yīng)該不同，那么資金的固定不變就會在養(yǎng)護任務(wù)艱巨時使公司無法獲得正常的收入，從而帶來工作效率的低下。另一方面，因為一直不存在與現(xiàn)任養(yǎng)護公司競爭的企業(yè)，所以在某種程度上也造成了養(yǎng)護公司的心理懈怠和工作的不認真。這就如同壟斷經(jīng)營使企業(yè)缺乏競爭活力，服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量低。

四、對“公私合作”模式下市政設(shè)施管理路徑的建議

（一）選擇私營企業(yè)時要引入競爭機制

在選擇合作伙伴時要引入競爭的原則，其目的是：一方面為了能讓有資格的民營企業(yè)的經(jīng)營管理者，平等地參與城市基礎(chǔ)設(shè)施的招投標和養(yǎng)護服務(wù)；另一方面通過競爭可以降低成本、提高效率。目前我國在公開招標方面，許多地方做的還遠遠不夠規(guī)范，名義上公開招標，實際上是暗中指定。有時以故意抬高進入門檻的辦法，把一些有能力的民營部門管理者排除在外。在選擇合作伙伴時，應(yīng)該遵循規(guī)范、透明運作的原則。只有規(guī)范、透明運作才能體現(xiàn)公開、公平、公正的基本原則。要建立規(guī)范的操作流程，透明的運作制度；要向所有的有意愿參與和政府公共部門合作的民營部門提供統(tǒng)一的招商材料?，F(xiàn)在我們的公共部門在選擇合作伙伴時還沒有考慮到公眾參與的重要性，更沒有參與的渠道和建立參與的機制。讓每個公眾參與沒有必要也不太現(xiàn)實，但應(yīng)該建立讓更多公眾參與的機制。南京市市政設(shè)施養(yǎng)護公司的選擇應(yīng)該采取公開招標競爭原則，咨詢市政設(shè)施建設(shè)、維護方面的專家，由他們跟管理著統(tǒng)籌每年的市政維護金額。金額要有一個彈性設(shè)置，就是如果遇到特殊的情況，應(yīng)該額外補給養(yǎng)護公司一定的養(yǎng)護金，而不能將金額定死，而間接導(dǎo)致養(yǎng)護公司通過降低工作質(zhì)量減少成本。

（二）加強對私營企業(yè)的監(jiān)管

政府由公共服務(wù)和城市基礎(chǔ)設(shè)施的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)榘才耪?，管理對象也從過去單一的從屬于政府的國有企業(yè)，轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂懈鞣N各樣經(jīng)營權(quán)，并且以利潤最大化為目標的市場主體。所以對市政設(shè)施的養(yǎng)護單位也要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的監(jiān)管方式。從目前的監(jiān)管方式來看，管理部門還是習慣于用另一方面，管理部門缺少相關(guān)監(jiān)管方面的人才，如法律、管理、經(jīng)濟、會計、統(tǒng)計等；第三是缺少監(jiān)管的激勵機制。所以在確定好養(yǎng)護公司的情況下，管理部門只有做好監(jiān)管，才能保證市政設(shè)施發(fā)紅頭文件、行政命令、行政審批等直接的行政管理手段進行管理，增加了監(jiān)管的不確定性。習慣于這種監(jiān)管方式的原因有很多，一方面行政命令、行政審批是一種權(quán)力的象征，有利益的驅(qū)動。筆者覺得加強監(jiān)管要做好以下幾個方面：一是有嚴格的工作標準，即具體工作的標準要明確，一項養(yǎng)護工作完成后要有專業(yè)的管理人員去驗收，而不能由養(yǎng)護公司自己說了算；二是在經(jīng)濟上嚴格把關(guān)，養(yǎng)護公司可能會出于私人利益的考慮夸大養(yǎng)護經(jīng)費或者一些大中修項目的金額，在財政上管理單位要與財政單位合作把關(guān)；三是有懲處獎勵措施，任何一項制度如果沒有根據(jù)情況采取相應(yīng)的獎罰措施，那也是事倍功半的，所以堅決杜絕人情關(guān)，而是嚴格把關(guān)監(jiān)督。

（三）提高管理人員素質(zhì)

現(xiàn)代管理制度很重要，但一切還都以人為實踐主體，提高管理單位的人員素質(zhì)是管理工作有效開展的根本保障。素質(zhì)包括個人道德素質(zhì)和技能素質(zhì)。所謂道德素質(zhì)就是要求管理單位工作人員愛崗敬業(yè)，認真執(zhí)行工作，對養(yǎng)護單位的管理一絲不茍。提高管理人員道倫理道德可以對他們進行倫理道德教育，如樹立愛崗敬業(yè)道德模范、舉辦“道德講堂”等。而技能素質(zhì)就是要求管理單位具備專業(yè)的財政人員、管理人員和市政設(shè)施如道路、橋梁等方面的專業(yè)人才，管理單位在招聘工作人員時一定要具有針對性，加強招考程序的公正公平和科學(xué)性，在工作中也要定期對工作人員進行專業(yè)考核，提升其能力素質(zhì)與工作的契合程度。

公私合作模式是20世紀80年代”新公共管理”理論與實踐興起后，在我國逐步探索的一個模式，但是其合理性、科學(xué)性、成熟運用領(lǐng)域等問題都需要進行思考。筆者希望通過南京市政設(shè)施管養(yǎng)案例對公私合作模式所存在的問題進行思考，能夠促進本人和關(guān)心公共事業(yè)發(fā)展的人理性看待問題，探索現(xiàn)象背后的問題。

參 考 文 獻

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