我國農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老資金籌集問題研究

石亦慧 李新雙 劉虹豆

【摘 要】資金的籌集是農(nóng)村養(yǎng)老體系構(gòu)建中最重要的基礎(chǔ)，通過對我國目前農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老資金現(xiàn)狀的研究，發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)村養(yǎng)老資金籌集進(jìn)程中存在諸多問題，進(jìn)而影響農(nóng)村養(yǎng)老體系的持續(xù)發(fā)展，具體表現(xiàn)為：養(yǎng)老資金來源渠道狹窄、養(yǎng)老保障資金缺乏可持續(xù)性等方面。為了推進(jìn)我國農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老體系建設(shè)，給農(nóng)村地區(qū)老年人提供晚年生活保障，必須采取多元化養(yǎng)老資金籌資方式，同時拓寬“新農(nóng)?！被鹕登?，實現(xiàn)保值增值。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村；養(yǎng)老資金；資金籌集

中國是世界上老齡化比較嚴(yán)重的國家，根據(jù)2010年中國統(tǒng)計年鑒的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，截止到2009年年底，鄉(xiāng)村人口為71288萬人，占全國人口的53.41%，65歲以上老年人為11309萬人，所占比重為8.5%，目前中國80歲以上高齡人口占老年人口的10%，并且以每年5.4%的速度增長。據(jù)預(yù)測，2010～2032年的22年時間，中國老年人口比例將會增加一倍，達(dá)到24%以上，其中農(nóng)村人口中65歲以上老人的比重將達(dá)到17.39%。因此構(gòu)建一個完善的農(nóng)村養(yǎng)老制度，是實現(xiàn)農(nóng)村人口“老有所養(yǎng)，老有所依”的現(xiàn)實和必要途經(jīng)。但在我國農(nóng)村養(yǎng)老進(jìn)程中，資金的籌集是我們目前面臨的最大瓶頸。

一、我國農(nóng)村養(yǎng)老資金現(xiàn)狀

在目前經(jīng)濟條件下，我國農(nóng)村絕大多數(shù)地區(qū)，依然是以家庭養(yǎng)老方式為主，以集體養(yǎng)老為輔，以政府主導(dǎo)下的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險為補充的養(yǎng)老模式。因此，農(nóng)民養(yǎng)老的資金主要來自于四個方面：個人儲蓄、子女提供贍養(yǎng)費用、集體經(jīng)濟補助和各級地方政府的財政支持。據(jù)統(tǒng)計，農(nóng)民每年的人均支出是大于人均收入的，這說明個人儲蓄和子女贍養(yǎng)無法滿足老年人養(yǎng)老需求（見表1）；而集體提供的養(yǎng)老資金方面的幫助1978 年農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后已經(jīng)大幅度削弱，除我國個別地區(qū)外，大部分農(nóng)村集體已無力承擔(dān)起繳費重任。 因此，以政府為主導(dǎo)的“新農(nóng)?！被?，成為農(nóng)村養(yǎng)老的最主要的資金來源。

“新農(nóng)保”實行個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的籌資辦法，地方財政對農(nóng)民繳費實行補貼。到2011年末，我國有27個省、自治區(qū)的1914個縣（市、區(qū)、旗）和4個直轄市部分區(qū)縣開展國家新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點，總覆蓋面約為60%?！靶罗r(nóng)?！痹圏c地區(qū)參保人數(shù)32643萬人，比2010年增加22367萬人。其中實際領(lǐng)取待遇人數(shù)8525萬人。全年“新農(nóng)?！被鹗杖?070億元，比上年增長135.9%。其中個人繳費415億元，比上年增長84.0%?；鹬С?88億元，比上年增長193.3%?；鹄塾嫿Y(jié)存1199億元。截至2011年底，全國試點地區(qū)共有8922萬人領(lǐng)取新農(nóng)保養(yǎng)老金。從1994年實行分稅制改革以來，中央財政收入大幅度增加，地方財政收入大幅度減少，但地方政府的財政負(fù)擔(dān)又比較重。同時我國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，東部地區(qū)經(jīng)濟實力較強，中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展落后，政府財力弱，農(nóng)村人口又比較多，這就造成地方政府提供的“新農(nóng)?！辟Y金存在缺口。

二、存在的問題

（一）養(yǎng)老資金來源渠道狹窄

1.養(yǎng)老資金對政府財政支出依賴較高。由于個人儲蓄和子女贍養(yǎng)費用無法硬性提高，因此養(yǎng)老資金主要依賴與“新農(nóng)保“基金。集體補助沒有硬性規(guī)定，有條件的村集體應(yīng)當(dāng)補助，沒有條件的村集體可以不補助，然而目前我國大多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織根本沒有能力對參保的農(nóng)民給予補助，故而農(nóng)村養(yǎng)老的實現(xiàn)主要依靠與政府財政投入。政府補貼資金一部分來自于中央政府直接拔付，一部分來自于各級地方政府，但地方政府補貼數(shù)額低，而且沒有具體的層次性劃分，這樣無法調(diào)動起各級政府參與的積極性，除國家規(guī)定的分額外，補貼的多少幾乎完全依靠地方財政的支付能力與自覺性。

2.商業(yè)保險未能發(fā)揮有效作用。結(jié)合我國農(nóng)村的實際情況，商業(yè)保險在農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展受到諸多限制，商業(yè)養(yǎng)老保險與農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r不適應(yīng)，導(dǎo)致未在農(nóng)村地區(qū)發(fā)揮作用。對我國13億人口中有9億多人口在農(nóng)村的情況，商業(yè)保險可以作為養(yǎng)老過程中有力的供給方在資金方面滿足老年人更多的需求。目前，農(nóng)村居民對商業(yè)保險缺乏相關(guān)的知識，并且國家對于商業(yè)養(yǎng)老保險的鼓勵政策較少，而作為供給主體的商業(yè)保險公司也缺乏相應(yīng)的宣傳，這直接導(dǎo)致了商業(yè)保險在我國農(nóng)村總體規(guī)模較小，投保人數(shù)少。

3.公益組織參與力度不足。在農(nóng)村養(yǎng)老資金領(lǐng)域中，市

場、政府以及公益組織其實是一個緊密相聯(lián)的整體，市場失靈要求政府介入，而政府失靈的出現(xiàn)又要求市場機制的適當(dāng)回歸，在政府與市場雙重失靈的情況下，則需通過公益組織來調(diào)節(jié)，彌補政府和市場在滿足廣大農(nóng)民對養(yǎng)老資金的多層次需求上的不足。然而在我國農(nóng)村地區(qū)，公益組織的重要性并未被強調(diào)和重視，大部分農(nóng)村地區(qū)都缺少特定養(yǎng)老公益組織來給養(yǎng)老制度的建設(shè)提供對應(yīng)的資金支持。不難發(fā)現(xiàn)，我國目前存在的一些公益組織很少有特定針對農(nóng)村老年人這一弱勢群體，因此農(nóng)村地區(qū)缺少公益組織去廣泛吸納社閑散資金用于老年人救助的公益事業(yè)。

（二）養(yǎng)老保障資金缺乏可持續(xù)性

養(yǎng)老保障基金的保值和增值其實也是形成未來養(yǎng)老資金來源的其中一部分。為了保證養(yǎng)老資金的安全和穩(wěn)定，我國對于“新農(nóng)?！被鸫娣挪煌夂醮嫒脬y行和購買國債。隨著市場的發(fā)展，以及考慮農(nóng)民實際繳費能力、生活質(zhì)量提高、人均壽命延長等因素影響，即使在非常理想的情況下，以目前的資金籌集方法也無法完全保證保險金的未來給付能力及水平，養(yǎng)老保障資金的可持續(xù)性受到嚴(yán)重的威脅。

1.養(yǎng)老基金存儲和投資面臨風(fēng)險。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的儲存由于只有存入銀行和購買國債的方式，因此一旦銀行利率和國債利率低于農(nóng)村居民消費價格上漲指數(shù)，養(yǎng)老保險基金就會面臨貶值，尤其是在目前消費品價格價格上漲幅度較大的情況下，單純將養(yǎng)老保險基金存入銀行，更難以實現(xiàn)養(yǎng)老基金的增值。中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文測算得出我國從1997年到2010年養(yǎng)老保險基金的賬面虧損額高達(dá)約6000億元，將養(yǎng)老金投資于利率極低的國債或存入銀行，會面臨很大的利率風(fēng)險和高通脹引起的購買力風(fēng)險，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的增值率在高于銀行同期的存款利息率的條件下，養(yǎng)老基金才能增值，對于如何實現(xiàn)這一要求，相關(guān)主管部門還缺乏相應(yīng)的配套措施。

2.養(yǎng)老基金投資渠道單一?！靶罗r(nóng)保”相關(guān)制度中并沒有明確提出養(yǎng)老基金的投資方式，但根據(jù)以前的經(jīng)驗和慣例，我國大多數(shù)縣級農(nóng)村養(yǎng)老保險機構(gòu)都是通過在專業(yè)銀行設(shè)立農(nóng)村養(yǎng)老保險基金專戶，專賬專管、?？顚Ｓ玫姆绞?，來實現(xiàn)農(nóng)村社會養(yǎng)老基金的升值。養(yǎng)老保險費只能用于購買國家財政發(fā)行的高利率債券存入銀行，不得進(jìn)行其他直接投資。目前，在社會通貨膨脹率較高的情況下，參保農(nóng)民的實際收益率底下，甚至為負(fù)收益率。

三、對策和建議

（一）采取多元化養(yǎng)老資金籌資方式

為了避免高度依賴政府資金，因此采取多元化的籌資方式拓展資金來源渠道，應(yīng)當(dāng)成為發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保險事業(yè)的主攻方向。

1.發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險。對于資金缺口大的農(nóng)村養(yǎng)老問題中，發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險無疑迫在眉睫。首先需要依靠政府制定財政金融政策及配套相關(guān)法律支持。政府可對保險公司適當(dāng)補貼，或采取稅收減免措施，出臺相關(guān)稅收政策，建立起合理的利益誘導(dǎo)機制，減輕保險公司的經(jīng)營壓力，在政策上鼓勵保險公司在農(nóng)村地區(qū)開展保險業(yè)務(wù)。其次政府還需要規(guī)范商業(yè)保險公司對農(nóng)村市場的營銷服務(wù)機制，加大對營銷人員的誠信意識、職業(yè)道德和遵紀(jì)守法的培訓(xùn)，針對老年人群體提供他們不同的需求。最后，政府和商業(yè)保險公司也應(yīng)該加強農(nóng)民風(fēng)險意識和保險意識的教育，在體會到商業(yè)保險對自身養(yǎng)老幫助的同時也應(yīng)該認(rèn)識到其中存在的風(fēng)險。

2.創(chuàng)建公益組織。對于我國農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)，只有在政府、市場和公益組織組織之間建立起一種互相取長補短的平衡關(guān)系，才能為農(nóng)村養(yǎng)老資金的籌措進(jìn)行完善并提供推動力。如果各級政府在財政撥款的同時，開辟民間捐款、各界扶持等社會化渠道，那么農(nóng)村養(yǎng)老資金無疑會大大增加。所以政府應(yīng)鼓勵創(chuàng)建各種民間團(tuán)體，設(shè)立基金，給予非營利組織捐贈的機構(gòu)和個人的稅收優(yōu)惠，利用非營利組織的能量來補充政府與市場在農(nóng)村養(yǎng)老資金的缺失部分。但由于針對農(nóng)村老年人的營利組織缺乏，相對應(yīng)的控制管理機制也尚未形成，因此，在尋求多種公益組織加入農(nóng)村養(yǎng)老建設(shè)的隊伍中的同時，政府也應(yīng)該將公益組織資金籌措相關(guān)程序以法律規(guī)定的形式納入到農(nóng)村養(yǎng)老體系中，以期在使公益組織的發(fā)展規(guī)模不斷擴大的同時，擴寬融資渠道，減輕政府和集體經(jīng)濟組織的負(fù)擔(dān)。

3.增加集體養(yǎng)老資金的數(shù)額。土地是最基本的資源，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村土地是農(nóng)村集體所有，而農(nóng)村養(yǎng)老保險又是農(nóng)民所需，因此對于集體而言，可以拿出土地財政收入補充社?；?，即通過集體資產(chǎn)收入補償農(nóng)民的社保需求。政府可以出臺相應(yīng)的政策，在農(nóng)村集體土地的市場化轉(zhuǎn)讓過程中，將取得的財政收入在補償農(nóng)民費用后，提取固定比例充實農(nóng)村養(yǎng)老基金。此外，還可以通過農(nóng)地股份合作的方式來增加集體提供的養(yǎng)老資金。集體以土地所有權(quán)入股、農(nóng)戶以承包經(jīng)營權(quán)入股，成立農(nóng)村集體土地專業(yè)合作社。農(nóng)民可以從合作社獲取分紅。這一分紅不派現(xiàn)到農(nóng)民手中，而是作為集體對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的資金補貼，打入到農(nóng)民社會保險個人賬戶。集體土地合作社依法提取的公益金和公積金，作為集體福利資金，其中的部分可以作為“新農(nóng)?！被鸬难a貼。而國家可以通過減免有關(guān)稅費或收取少量的稅費，來鼓勵集體為養(yǎng)老資金提供更大的數(shù)額。

（二）拓寬“新農(nóng)?！被鹕登?，實現(xiàn)保值增值

我國人口老齡化的過快發(fā)展、養(yǎng)老資金籌措的選擇和資本市場的發(fā)展都要求“新農(nóng)?！被鹨M(jìn)行有效運營，基金的保值和增值是實現(xiàn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度健康、可持續(xù)發(fā)展的重要方面。

1.建立完善的養(yǎng)老基金投資運作制度。參照全國社會保障基金投資運作的方法，我國農(nóng)村養(yǎng)老基金可以通過將部分養(yǎng)老保險基金委托給投資管理人運作，嚴(yán)格投資管理人的市場準(zhǔn)入資格條件，并且投資管理人的選擇應(yīng)采用市場化原則，如考察公司對風(fēng)險管理措施的設(shè)計以及投資理念、人員結(jié)構(gòu)等。政府需要加大對中介機構(gòu)的培育，并且加強對基金的監(jiān)管。鑒于我國市場中介機構(gòu)還不發(fā)達(dá)，政府應(yīng)大力扶持獨立審計、信用評級、精算等中介機構(gòu)的發(fā)展，通過發(fā)達(dá)的市場中介來為監(jiān)管機構(gòu)和基金管理提供客觀、公正的有關(guān)基金運營方面的信息，加強對養(yǎng)老基金的外部監(jiān)管。

圖1 養(yǎng)老基金投資運作管理模式

2.養(yǎng)老基金進(jìn)行多元化投資。目前，發(fā)達(dá)的資本市場為養(yǎng)老基金提供了更復(fù)雜的資產(chǎn)配置方式和更多樣的風(fēng)險分散手段，在規(guī)避一定的風(fēng)險同時實現(xiàn)較高的收益。養(yǎng)老保險基金作為一種長期的資金積累，具有可持續(xù)性的特點，因此采取多元化投資方式能夠使其實現(xiàn)保值增值。鑒于“新農(nóng)?！被鸬奶厥庑?，應(yīng)考慮其投資的安全性和收益性?？梢詫ⅰ靶罗r(nóng)?！被鹜度氲惋L(fēng)險、高收益的領(lǐng)域中，如國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育產(chǎn)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)等。隨著我國資本市場的不斷完善，農(nóng)村養(yǎng)老基金可以逐步拓寬投資渠道，在投資項目眾多的情況下，通過投資組合來降低風(fēng)險。我國的股票市場現(xiàn)已發(fā)展到一定規(guī)模，證券市場也呈現(xiàn)越來越成熟的趨勢，因此允許養(yǎng)老基金在控制風(fēng)險的前提下，可以有條件、有步驟、有限度地進(jìn)入證券市場。此外，結(jié)合我國國情，參與到房地產(chǎn)市場，并結(jié)合其他投資方式，可以使農(nóng)村養(yǎng)老基金更好地分享我國國民經(jīng)濟和證券市場發(fā)展的成果，實現(xiàn)保值增值。

參 考 文 獻(xiàn)

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基金項目：本文系中央民族大學(xué)2012年國家大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目“關(guān)于少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)需求與供給機制的研究——以河北青龍滿族自治縣為例”（GCCX2012110082）的階段性成果。