我國社會組織管理困境與路徑選擇

張尤佳　顧海波　李昂

摘要：我國社會組織發(fā)展呈現(xiàn)出國家管理形式單一，社會組織發(fā)展形式多樣；國家法律規(guī)范滯后，地方實踐管理先行的特點。無論是官方還是民間在社會組織的管理和發(fā)展中都做出了努力，但仍存在其內(nèi)在的局限性。因而必須改變傳統(tǒng)的管理路徑依賴，實行管理制度、法律制度的創(chuàng)新，才能打破管理僵局，實現(xiàn)對社會組織的有效管理。

關(guān)鍵詞：社會組織；困境；路徑選擇

中圖分類號：C913 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）07-0042-02

近年來，我國社會組織呈現(xiàn)出前所未有的發(fā)展趨勢，目前的官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2011年底，全國共有正式登記注冊的社會組織46.2萬個，其中社會團體25.5萬個，民辦非企業(yè)單位20.4萬個，基金會2 614個。除這三類的社會組織外，官方尚缺乏數(shù)據(jù)掌握，但據(jù)專家預(yù)測，我國社會組織總量約在400萬家左右。按此推算，約有300多萬社會組織尚未登記注冊，九成左右社會組織屬于“不合法”，不具備主體資格。這顯示出國家對少數(shù)社會組織嚴(yán)格管理而對大多數(shù)社會組織處于管理真空和乏力狀態(tài)，因而如何走出管理困境，管理路徑的選擇就顯得十分重要和迫切。

一、社會組織發(fā)展與管理特點

（一）國家管理形式單一，社會組織發(fā)展形式多樣

我國社會組織實行登記注冊，同時接受登記管理機關(guān)與業(yè)務(wù)主管單位的雙重管理。而且必須先找到業(yè)務(wù)主管單位審查合格后方可以申請登記成功。由此可見，“登記”管理成為我國社會組織合法化的唯一途徑，表明了管理形式的僵化和單一性。而我國近400萬現(xiàn)存的社會組織，門類較為齊全，形式可謂多種多樣。既有全國統(tǒng)一性社會組織，也有社區(qū)基層組織；既有官方認(rèn)可注冊的社會組織，也有草根性社會組織；既有單一社會組織，也有社會組織的聯(lián)盟；既有實體性社會組織，也有網(wǎng)絡(luò)虛擬的社會組織；既有行政性的社會組織，也有民間性社會組織；既有盈利性的社會組織，也有公益性的社會組織等。這種現(xiàn)象凸顯了我國社會組織管理模式與社會組織形態(tài)之間的矛盾，必須予以正視，從而突破管理瓶頸。

（二）國家法律規(guī)范滯后，地方管理實踐先行

我國管理社會組織的法律體系雖已建立，但仍不健全，法律缺位現(xiàn)象嚴(yán)重，尚未有專門的社會組織基本法。不僅如此，現(xiàn)有社會組織管理的法律規(guī)范主要有四個即《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》及《取締非法民間組織暫行辦法》。這些法律規(guī)范尚未上升為法律層面，不僅效力等級較低、管理模式單一，而且嚴(yán)重滯后，形成社會組織管理“無法”可依的現(xiàn)象。但可喜的是，地方管理率先打破了僵局，如上海市從2000年開始在部分市區(qū)承認(rèn)街道可以作為社區(qū)社團的業(yè)務(wù)主管單位，使得社區(qū)的草根社會組織得以突破“準(zhǔn)入門檻”的制約，隨后又以行業(yè)協(xié)會為突破口，成立專門服務(wù)機構(gòu)；青島市于2002年開始在社區(qū)試行社會組織備案制，對備案的社會組織頒發(fā)“準(zhǔn)社團”、“準(zhǔn)民非”證書；深圳自2008年起已經(jīng)對社會組織管理進(jìn)行探索，對工商經(jīng)濟類、社會福利類、公益慈善類等三類社會組織實行“無主管登記”；2010年2月，北京首次明確社會組織“直接登記”試點；2010年6月，成都也開展社會組織登記制度改革，工商經(jīng)濟類和社會福利類社會組織登記時，申請人可直接在登記管理機關(guān)辦理登記手續(xù)；廣東省建立了面向社會組織的政府職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)制度，上海、浙江、山東、湖南、四川、云南等地采取多種方式推行政府購買社會組織服務(wù)。至此，形成了國家管理規(guī)范滯后，地方管理破冰、形式各異，管理實踐先行的格局。

二、我國社會組織管理困境及努力

（一）官方路徑局限及努力

所謂官方路徑就是自上而下來自國家的管理。自1998年開始，我國社會組織的官方管理就一直實行登記與業(yè)務(wù)主管相結(jié)合的雙重管理模式，這種單一僵化的管理模式已經(jīng)無法適應(yīng)形式多樣的社會組織發(fā)展需要，日益凸顯其內(nèi)在局限性。盡管我國地方管理大膽嘗試，但各地管理模式不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)，缺乏國家體制和法律制度的保障，使得社會組織本身缺乏平等性保障，表現(xiàn)出地域管理的局限性。

值得欣慰的是，目前對社會組織的管理有來自領(lǐng)導(dǎo)層以及政策層面的聲音，彰顯了官方的努力。

2012年兩會期間，“推進(jìn)依法行政和社會管理創(chuàng)新，理順政府與公民和社會組織的關(guān)系”和“發(fā)揮社會組織的積極作用”被寫入《政府工作報告》中；胡錦濤在中央黨校，社會管理及其創(chuàng)新專題研討班上表示，要加強和創(chuàng)新社會管理；溫家寶總理在第十三次全國民政會議中提出：“推進(jìn)社會組織登記管理創(chuàng)新，拓展社會組織直接登記范圍?！眹摇笆濉币?guī)劃綱要中，也首次設(shè)專章闡述未來五年加強社會組織建設(shè)的工作思路。

2009年，民政部就分別于廣東省和深圳市政府簽訂“合作協(xié)議”，鼓勵“探索建立社會組織直接向民政部門申請登記的制度”。至今已經(jīng)和17個省簽訂了協(xié)議。并且民政部現(xiàn)已將《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》和《民辦非企業(yè)登記管理暫行條例》進(jìn)行修訂并提交國務(wù)院法制辦，擬對公益慈善類、社會福利類、社會服務(wù)類三類社會組織放開直接登記。同時20多個配套的法律規(guī)范正在起草當(dāng)中。所有這些努力都表明中央政府對民間組織的管理思路的變化，加快了雙重管理體制改革的步伐，相信單一社會組織雙重管理體制即將被打破。

（二）民間路徑的努力及局限

所謂民間路徑就是自下而上的路徑。任何一項制度，如果沒有人民的支持都將難以為繼。我國社會組織能得以蓬勃發(fā)展的根本原因，即源自于民間的需求和努力。

例如，北京星星雨教育研究所，是專門為孤獨癥兒童服務(wù)的，盡管從創(chuàng)辦以來沒有在民政部門注冊成功，但一直以工商注冊的企業(yè)名義運作。壹基金的負(fù)責(zé)人李連杰于2010年9月，接受了央視采訪，他把長期掛靠在紅十字會下、沒有獨立賬戶的壹基金稱之為“沒有身份證的孩子”。4個月后，他的努力成為了現(xiàn)實，“深圳壹基金公益基金會”落戶深圳，成為中國首家無主管單位的民間公募基金會。北京愛它動物保護公益基金會（簡稱它基金），基金前身是“中國動物保護動物記者沙龍”，倡導(dǎo)“善待動物、尊重生命”的理念，這個松散的組織由于缺乏合法身份讓他們在開展活動時屢屢受挫。2011年5月正式成立，在北京市民政局試點改革時注冊成功，取得合法身份，而天使媽媽基金則沒有這么幸運，仍在努力申請之中。

盡管社會組織在民間發(fā)展迅猛，但卻無法克服其自身的局限性。由于缺乏自律和他律的制度約束，在一定范圍已呈現(xiàn)出結(jié)社自由權(quán)利濫用現(xiàn)象，導(dǎo)致某些組織公信力不足，更有甚者出現(xiàn)了某些消極社會組織。針對此種情況，政府相關(guān)部門既要高度重視這種民間訴求，也要在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上分類甄別，通過不斷完善法律和管理制度，克服這一局限性。

三、我國社會組織管理路徑選擇

我國社會組織管理傳統(tǒng)路徑依賴是以是否登記作為衡量社會組織合法的唯一尺度，因而形成管理困境。如何打破管理僵局，實現(xiàn)管理制度創(chuàng)新，管理路徑選擇十分必要。

（一）實行彈性管理機制，實現(xiàn)管理制度創(chuàng)新

實現(xiàn)管理制度創(chuàng)新，必須打破傳統(tǒng)的路徑依賴。建議改變一刀切式的僵化管理，實行彈性管理機制，即分別管理機制?，F(xiàn)有管理模式是按特點和服務(wù)性質(zhì)對社會組織進(jìn)行分類，應(yīng)簡化為按功能和作用將社會組織分為積極社會組織和消極社會組織，凡是對國家和社會有益的，釋放正能量的社會組織就是積極社會組織，凡是對國家和社會有害的就是消極社會組織，并采取對不同的社會組織實行分別管理，積極的保護、扶持，消極的堅決予以取締。

同時建議對社會組織管理采取全國統(tǒng)一模式，放松入口管制，實行備案制，突破地域管理局限，實現(xiàn)社會組織的平等保護。同時引入社會組織競爭機制，形成社會組織互相競爭和互相監(jiān)督，實行寬進(jìn)入嚴(yán)追懲，進(jìn)而實現(xiàn)社會組織自律、他律。

（二）制定社會組織監(jiān)督法，實現(xiàn)法律制度創(chuàng)新

科學(xué)的管理制度是社會組織合理發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，良性的法律規(guī)則是社會組織發(fā)展的制度保障。

實行放松入口管制模式，關(guān)鍵是要健全監(jiān)督機制。我國尚無專門的社會組織法律，因而建議制定《社會組織監(jiān)督法》。應(yīng)在法律中規(guī)定社會組織的目的、宗旨，社會組織的權(quán)利與義務(wù)，明確社會組織自律和他律機制和規(guī)范，違反法律應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，權(quán)責(zé)分明，嚴(yán)明獎懲制度。同時建議盡快修改社會組織登記管理的三個條例，完善現(xiàn)有法律制度和法律體系，實行依法管理，從而達(dá)到社會組織管理統(tǒng)而不僵，散而不亂的境界。

（三）建立社會組織風(fēng)險機制，實行“四位一體”監(jiān)管

我國目前尚未建立風(fēng)險機制?，F(xiàn)有社會組織懲戒措施不完善，可操作性差，積極社會組織的獎勵機制不完善，消極社會組織的退出機制不健全，因而建議建立社會組織評估指標(biāo)機制和風(fēng)險評估機制。在建立和完善社會組織評估機制基礎(chǔ)上，建議實行全國聯(lián)網(wǎng)的社會組織誠信評估機制，實行自評和他評，發(fā)揮社會監(jiān)督的作用，實現(xiàn)社會組織的自我完善。建議社會組織獎勵、退出程序法律化、公開化。這樣就改變了僅僅依靠政府監(jiān)管、監(jiān)管能力匱乏局面，形成了政府監(jiān)督、法律監(jiān)督、社會監(jiān)督和自我監(jiān)督四位一體的社會組織監(jiān)督體系，形成監(jiān)管合力，以便實行對社會組織的有效監(jiān)管。

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