海關(guān)通關(guān)環(huán)節(jié)中介組織預(yù)防調(diào)查

蘭躍軍 陶維萍等

2008年以來，上海檢察機(jī)關(guān)查處涉及中介組織職務(wù)犯罪案件86起87人，其中，海關(guān)通關(guān)環(huán)節(jié)中介組織職務(wù)犯罪案件均為賄賂犯罪。某些代理報(bào)關(guān)中介公司（簡稱“報(bào)關(guān)中介”）淪為“腐敗中介”，假借海關(guān)名義惡意斂財(cái)，破壞了正常的報(bào)關(guān)市場秩序。目前，報(bào)關(guān)公司代理報(bào)關(guān)單據(jù)數(shù)已占上海關(guān)區(qū)報(bào)關(guān)單據(jù)總數(shù)的99%，在整個(gè)報(bào)關(guān)市場占絕對主導(dǎo)地位。本文分析海關(guān)通關(guān)環(huán)節(jié)報(bào)關(guān)公司的賄賂犯罪，提出有針對性的預(yù)防對策，對于規(guī)范報(bào)關(guān)中介行業(yè)發(fā)展、凈化海關(guān)執(zhí)法環(huán)境和推進(jìn)海關(guān)領(lǐng)域職務(wù)犯罪預(yù)防工作具有重要意義。

一、基本情況

上海檢察機(jī)關(guān)近年來在出入境管理環(huán)節(jié)查處中介組織職務(wù)犯罪案件15件15人。其中，海關(guān)通關(guān)環(huán)節(jié)13件13人，占全部案件數(shù)的86.7%（另有2件2人發(fā)生在出入境檢驗(yàn)檢疫環(huán)節(jié)）。案中涉及行賄的報(bào)關(guān)中介12家，報(bào)關(guān)中介人員13人。

（一）主要特點(diǎn)

1.從發(fā)案環(huán)節(jié)看，主要集中在行政審批環(huán)節(jié)。涉案人員利用負(fù)責(zé)受理出口報(bào)關(guān)單證申報(bào)、對報(bào)關(guān)單證和數(shù)據(jù)進(jìn)行審核放行、對有關(guān)出口商品進(jìn)行查驗(yàn)布控等職務(wù)便利，收受報(bào)關(guān)中介給予或轉(zhuǎn)交的賄賂，幫助相關(guān)單位報(bào)關(guān)的貨物違反規(guī)定通關(guān)。

2.從涉案罪名看，主要涉及受賄罪、行賄罪、單位行賄罪。其中，受賄案有6件6人，行賄案有4件4人，單位行賄案有3件3人。

3.從涉案金額看，受賄數(shù)額都較大。涉案金額主要為10萬元到100萬元不等，有1人的涉案金額更是達(dá)到了100萬元以上。

4.從賄賂行為特點(diǎn)看，犯罪行為具有連續(xù)性、規(guī)律性和長期性。報(bào)關(guān)中介給予賄賂的次數(shù)、數(shù)額由報(bào)關(guān)單證數(shù)量和進(jìn)口貨物價(jià)值決定，通常按報(bào)關(guān)單證數(shù)量或時(shí)間段結(jié)算，形成了規(guī)律性的權(quán)錢交易關(guān)系。由于手段隱蔽不易發(fā)覺，涉案人員作案時(shí)間跨度都較長。例如，虹口區(qū)院查辦的某海關(guān)副主任科員受賄案，曹某在2007年5月至2009年間利用職務(wù)之便，在報(bào)關(guān)單證審核、出口貨物查驗(yàn)過程中，收受報(bào)關(guān)中介賄賂30余次。

（二）違法違規(guī)行為的表現(xiàn)形式

1.在審單環(huán)節(jié)，通過行賄要求審單人員不查驗(yàn)或少查驗(yàn)，以加快通關(guān)速度。由于貨物被海關(guān)查驗(yàn)會影響貨主經(jīng)濟(jì)利益，一些報(bào)關(guān)企業(yè)和報(bào)關(guān)從業(yè)人員為了使報(bào)關(guān)的貨物不查驗(yàn)、少查驗(yàn)，提高通關(guān)速度，行賄海關(guān)工作人員，甚至形成每筆單證支付多少通關(guān)費(fèi)用的“潛規(guī)則”。例如，在某海關(guān)曹某受賄案中，上海某物流公司、上海某貨運(yùn)代理公司等6家報(bào)關(guān)中介事先與曹某約定，根據(jù)單證操作難易程度給予一定比例的通關(guān)費(fèi)用作為賄賂，幫助上述中介代理報(bào)關(guān)的貨物違反海關(guān)出口規(guī)定快速、順利過關(guān)。

2.在查驗(yàn)環(huán)節(jié)，通過行賄要求查驗(yàn)人員給予少查驗(yàn)、快速查驗(yàn)的便利，或者幫助放行有問題的貨物。海關(guān)一線查驗(yàn)人員在執(zhí)法中存在一定“可放可不放，可罰可不罰”的自由裁量權(quán)。報(bào)關(guān)中介通過通關(guān)前給予一定比例賄賂，以及長期利用節(jié)假日或其他機(jī)會向海關(guān)執(zhí)法人員贈(zèng)送小額紅包聯(lián)絡(luò)感情等方式，要求查驗(yàn)人員給予通關(guān)便利。尤其是報(bào)關(guān)企業(yè)和報(bào)關(guān)從業(yè)人員以小額禮金和各種有價(jià)證券、支付憑證、商業(yè)預(yù)付卡等形式，向海關(guān)工作人員送“紅包”已成為業(yè)內(nèi)“潛規(guī)則”。僅2012年上半年，上海海關(guān)就對外公布了11家送“紅包”企業(yè)名單。

3.假借海關(guān)名義惡意斂財(cái)。報(bào)關(guān)中介人員假借海關(guān)名義收取進(jìn)出口企業(yè)各種費(fèi)用的行為，成為行業(yè)的又一個(gè)“潛規(guī)則”。如報(bào)關(guān)中介人員假借海關(guān)名義，以貨物被海關(guān)查出問題需向關(guān)員行賄為由，向企業(yè)索要“搞定費(fèi)”、“好處費(fèi)”；憑海關(guān)《查驗(yàn)通知單》向貨主亂收費(fèi)或者偽造《海關(guān)查驗(yàn)通知》索取“查驗(yàn)費(fèi)”；以海關(guān)夜間、周末、節(jié)假日查驗(yàn)需要收取加班費(fèi)為由，對這些時(shí)間段查驗(yàn)的貨物收取“加班費(fèi)”；向?yàn)橼s船期而對貨物通關(guān)時(shí)間要求比平時(shí)高的企業(yè)收取“加急費(fèi)”，等等。

二、產(chǎn)生原因

1.報(bào)關(guān)中介市場尚不規(guī)范，缺乏有力監(jiān)督。我國海關(guān)中介組織起步較晚，尚未形成規(guī)范、完善的機(jī)制和制度。由于中介市場形成初期在行業(yè)準(zhǔn)入、行業(yè)規(guī)范、資格認(rèn)證等方面要求并不嚴(yán)格，市場上存在著大量不適格的中介主體。他們通常規(guī)模小、知名度差，在市場運(yùn)作、管理方法及從業(yè)人員素質(zhì)方面都存在很多不足，甚至通過拉攏腐蝕海關(guān)工作人員等違規(guī)行為進(jìn)行惡性競爭。另一方面，用來規(guī)范中介活動(dòng)的配套法律法規(guī)尚不健全，對中介活動(dòng)的違規(guī)違法行為缺乏有力監(jiān)督，客觀上導(dǎo)致了中介市場充斥著“潛規(guī)則”交易的無序狀態(tài)。

2.海關(guān)行政執(zhí)法信息公開尚不充分，存在權(quán)力尋租的空間。許多報(bào)關(guān)企業(yè)對于海關(guān)執(zhí)法信息了解不充分，也無法及時(shí)掌握貨物通關(guān)信息，對報(bào)關(guān)中介的信息傳遞依賴度較高。而實(shí)踐中報(bào)關(guān)中介并未切實(shí)承擔(dān)起專業(yè)中介的職責(zé)，有的報(bào)關(guān)員業(yè)務(wù)不熟練，對海關(guān)法規(guī)、政策熟悉度不高，希望通過“穿針引線”實(shí)施賄賂犯罪獲取通關(guān)便利；也有一些不法中介利用掌握的信息，故意制造海關(guān)與報(bào)關(guān)單位、委托人之間的矛盾和糾紛，假借海關(guān)名義向委托人索要“查驗(yàn)費(fèi)”、“搞定費(fèi)”、“好處費(fèi)”等費(fèi)用。

3.海關(guān)執(zhí)法自由裁量權(quán)的監(jiān)督制約機(jī)制尚未健全，導(dǎo)致腐敗誘因長期存在。海關(guān)貨物查驗(yàn)等崗位的自由裁量權(quán)具有范圍和內(nèi)容比較廣泛、日常布控查驗(yàn)運(yùn)用較為普遍、通關(guān)作業(yè)時(shí)效限制與貨主對通關(guān)速度要求不匹配等特點(diǎn)，導(dǎo)致一線執(zhí)法人員執(zhí)法裁量權(quán)較大，且缺乏有效的監(jiān)督制約，尤其是面對“可放可不放，可罰可不罰”等情形時(shí)，容易出現(xiàn)寬嚴(yán)不一，從而為權(quán)力尋租的人提供腐敗的空間。

4.現(xiàn)有行政處罰依據(jù)在實(shí)踐中執(zhí)行難度較大，打擊力度不夠。根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，進(jìn)出口貨物報(bào)關(guān)企業(yè)、報(bào)關(guān)人員向海關(guān)工作人員行賄的，撤銷其報(bào)關(guān)注冊登記、取消其報(bào)關(guān)從業(yè)資格，并處10萬元以下罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，并不得重新注冊登記為報(bào)關(guān)企業(yè)和取得報(bào)關(guān)從業(yè)資格。但在實(shí)踐中，海關(guān)難以及時(shí)得知相關(guān)報(bào)關(guān)企業(yè)、報(bào)關(guān)人員被認(rèn)定行賄罪或有行賄行為的信息。另一方面，撤銷報(bào)關(guān)企業(yè)注冊登記阻力較大，據(jù)悉，上海海關(guān)至今僅僅取消了一名報(bào)關(guān)員的從業(yè)資格。另外，對于報(bào)關(guān)員假借海關(guān)名義收取各種費(fèi)用的行為，海關(guān)現(xiàn)有的處罰手段僅僅是警告，責(zé)令改正，并可處人民幣2000元以下罰款，罰款數(shù)額與不法收入相比畸輕，起不到嚴(yán)厲懲罰和有效遏制的作用，使得這一現(xiàn)象成為一個(gè)“痼疾”。

5.報(bào)關(guān)協(xié)會對報(bào)關(guān)企業(yè)的監(jiān)督管理職能弱化，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。首先，報(bào)關(guān)協(xié)會會員涵蓋面不夠，代表性不強(qiáng)。目前在上海海關(guān)注冊的有效報(bào)關(guān)企業(yè)854家，但加入?yún)f(xié)會的只有448家。其次，報(bào)關(guān)協(xié)會工作主要集中在溝通協(xié)調(diào)、培訓(xùn)輔導(dǎo)等方面，行業(yè)自律沒有專門的章程和措施。最后，協(xié)會人員大多是退休下來的原海關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部，帶有濃厚的行政色彩。這樣，導(dǎo)致報(bào)關(guān)協(xié)會在報(bào)關(guān)企業(yè)中缺乏必要的認(rèn)同度和凝聚力，難以發(fā)揮行業(yè)管理和行業(yè)自律應(yīng)有的作用。

三、對策建議

1.加大政務(wù)公開力度，從源頭上減少報(bào)關(guān)中介違法違規(guī)的可能性。一是主動(dòng)公開有關(guān)收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，實(shí)現(xiàn)海關(guān)法律法規(guī)、辦事流程、時(shí)限承諾等信息公開，并通過加強(qiáng)與新聞媒體、主流網(wǎng)站的聯(lián)系，增加海關(guān)信息的受眾范圍，便于公眾監(jiān)督。二是建立互聯(lián)網(wǎng)公共信息服務(wù)平臺，通過互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)網(wǎng)站、手機(jī)短信等多種渠道和方式，及時(shí)公開報(bào)關(guān)單的海關(guān)作業(yè)流向，便于收發(fā)貨人實(shí)時(shí)查詢辦理海關(guān)業(yè)務(wù)的各種狀態(tài)信息。三是廣泛宣傳海關(guān)舉報(bào)電話，對舉報(bào)問題認(rèn)真深入地進(jìn)行核實(shí)，及時(shí)對外公布處理結(jié)果。

2.嚴(yán)格依法行政，加大行政處罰力度。一是嚴(yán)格審批報(bào)關(guān)企業(yè)、報(bào)關(guān)員的準(zhǔn)入資格，加強(qiáng)對報(bào)關(guān)單位的實(shí)際巡查，有效防范和治理企業(yè)虛假注冊和掛靠、外包等行為。掛靠企業(yè)的違法、違規(guī)行為應(yīng)由被掛靠單位承擔(dān)責(zé)任。二是整合內(nèi)部資源，增強(qiáng)執(zhí)法投入，不斷提升執(zhí)法人員證據(jù)收集與運(yùn)用能力。三是嚴(yán)格依法處理違規(guī)企業(yè)。將查實(shí)的報(bào)關(guān)企業(yè)作為高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)，將查實(shí)的報(bào)關(guān)員作為重點(diǎn)人員，提高對其申報(bào)單證審核和申報(bào)貨物布控查驗(yàn)的要求。

3.依托行賄犯罪查詢系統(tǒng)推進(jìn)報(bào)關(guān)中介行業(yè)誠信體系建設(shè)。將行賄犯罪檔案查詢結(jié)果納入報(bào)關(guān)中介組織信用評分和從業(yè)人員誠信檔案。對有行賄犯罪記錄的企業(yè)，應(yīng)降低信用分；對有行賄犯罪記錄的報(bào)關(guān)從業(yè)人員，應(yīng)納入“黑名單”，吊銷報(bào)關(guān)從業(yè)資格，三年內(nèi)禁止其再參加報(bào)關(guān)員資格考試，并將行賄犯罪檔案查詢結(jié)果作為所在報(bào)關(guān)公司執(zhí)業(yè)資質(zhì)審核的參考要件。

4.充分發(fā)揮報(bào)關(guān)協(xié)會的作用，構(gòu)建良好的行業(yè)自律機(jī)制。海關(guān)應(yīng)采取多種渠道增強(qiáng)行業(yè)協(xié)會的公信力和權(quán)威性。一是將查實(shí)的報(bào)關(guān)企業(yè)、報(bào)關(guān)員的違法違規(guī)案件，通報(bào)當(dāng)?shù)貓?bào)關(guān)協(xié)會，并由其在行業(yè)內(nèi)通報(bào)批評。二是會同報(bào)關(guān)協(xié)會，對查實(shí)的企業(yè)約談?wù)?，有針對性地開展報(bào)關(guān)企業(yè)和報(bào)關(guān)員宣傳教育。三是有效增加協(xié)會服務(wù)企業(yè)的形式和手段，積極鼓勵(lì)更多報(bào)關(guān)企業(yè)加入行業(yè)協(xié)會，接受行業(yè)監(jiān)督、管理與服務(wù)。

5.加強(qiáng)綜合治理，形成長效工作機(jī)制。一是海關(guān)加大與工商、稅務(wù)、外匯、質(zhì)檢等部門對相關(guān)企業(yè)監(jiān)管信息的交換和共享，建立合作機(jī)制聯(lián)手開展對報(bào)關(guān)市場的規(guī)范清理整頓工作。二是海關(guān)與公安、檢察機(jī)關(guān)進(jìn)一步完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，對報(bào)關(guān)企業(yè)人員假借海關(guān)名義收取各種費(fèi)用涉嫌刑事犯罪的，及時(shí)移送公安機(jī)關(guān)；對海關(guān)關(guān)員涉嫌賄賂犯罪的，及時(shí)移交檢察機(jī)關(guān)。通過公正、公開、及時(shí)的刑事處罰懲治犯罪者，威懾不法報(bào)關(guān)中介，從而實(shí)現(xiàn)特殊預(yù)防與一般預(yù)防的目的。