遼寧農(nóng)村最低社會(huì)保障問(wèn)題研究

郭蕊

【摘 要】遼寧農(nóng)村低保從1995年試運(yùn)行開(kāi)始，時(shí)至如今取得了明顯成效，不僅保障了遼寧農(nóng)村困難居民的基本生活，而且有力地推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步。但在現(xiàn)行遼寧農(nóng)村最低社會(huì)保障運(yùn)行中仍然存在一些問(wèn)題，對(duì)此，本文提出針對(duì)性的對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】遼寧農(nóng)村；社會(huì)最低保障；建議措施

1.綜述

1.1遼寧農(nóng)村最低社會(huì)保障制度確立

遼寧省農(nóng)村低保工作起步較早，1995年，大連、盤(pán)錦、葫蘆島等市開(kāi)展了農(nóng)村低保工作試點(diǎn)，2001年遼寧省被國(guó)務(wù)院確定為當(dāng)時(shí)全國(guó)唯一完善社保體系試點(diǎn)省份，2004年頒布《遼寧省農(nóng)村居民最低生活保障暫行辦法》，通過(guò)省級(jí)政府行政規(guī)章的形式對(duì)農(nóng)民低保進(jìn)行規(guī)范。2005 年上半年，遼寧省農(nóng)村低保制度的框架基本形成。2007 年頒布了《遼寧省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村低保工作的通知》《關(guān)于印發(fā)遼寧省農(nóng)村低保對(duì)象家庭收入核實(shí)有關(guān)規(guī)定（試行）的通知》。2008年12月10日《遼寧省農(nóng)村居民最低生活保障辦法》施行，這標(biāo)志著遼寧農(nóng)村“低?！惫ぷ鬟M(jìn)入了制度化軌道，隨后又頒布了《遼寧省農(nóng)村居民最低生活保障工作規(guī)程》。2009年先后實(shí)施了《遼寧省人民政府辦公廳關(guān)于適當(dāng)提高城鄉(xiāng)居民最低生活保障和農(nóng)村五保對(duì)象供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)的通知》、《遼寧省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省民政廳等部門關(guān)于建立農(nóng)村低保邊緣戶救助制度意見(jiàn)的通知》等法律規(guī)范，使得城鄉(xiāng)社會(huì)救助水平進(jìn)一步提高，農(nóng)村低保邊緣戶救助制度普遍實(shí)施。2010年上半年，遼寧省民政系統(tǒng)著力提高民生保障水平，農(nóng)村低保年保障標(biāo)準(zhǔn)由1505元提高到1744元，增幅15.88%。從11月1日起，遼寧省提高城鄉(xiāng)低保對(duì)象最低生活保障和農(nóng)村五保對(duì)象供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，全省平均各提高10%，以解決因物價(jià)上漲對(duì)困難群體生活造成的影響。

1.2遼寧農(nóng)村最低社會(huì)保障水平

從2001到2012年十二年中，遼寧省農(nóng)村低保支出由 2001年的年人均209元上升到2012年的年人均1011元，雖然關(guān)于農(nóng)村低保的一些政策規(guī)定，沒(méi)有明確說(shuō)明低保給付的增長(zhǎng)情況，但是從人均低保支出絕對(duì)量的變化情況來(lái)看，農(nóng)村最低生活保障水平是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高而不斷提高的雖然從縱向的時(shí)間維度來(lái)看，人均低保支出是在不斷增長(zhǎng)的，但是從各市的人均低保支出情況分析，各市的農(nóng)村低保水平存在很大的差異性。保障水平最高的為本溪：年人均 1154 元，保障水平最低的為阜新：年人均55元，兩個(gè)城市相差將近1100 元?？梢?jiàn)，遼寧省各市農(nóng)村低保保障水平?jīng)]有得到均衡發(fā)展。產(chǎn)生這一情況主要有兩個(gè)原因：第一，各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同。第二，最低生活保障給付水平受當(dāng)?shù)氐奈飪r(jià)水平、人均收入等多種因素影響。在各種因素的影響下，各市的農(nóng)村低保保障水平出現(xiàn)了相差很大的結(jié)果。

2.遼寧農(nóng)村低保運(yùn)行中存在的問(wèn)題

2.1低保未實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?/p>

低保覆蓋面窄，不僅是遼寧省實(shí)施最低生活保障過(guò)程中存在的問(wèn)題，也是全國(guó)低保實(shí)施過(guò)程中比較棘手的問(wèn)題。從數(shù)據(jù)分析來(lái)看，遼寧省農(nóng)村低保覆蓋面呈逐年增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但是其覆蓋程度還是處于相當(dāng)?shù)偷乃健?012年農(nóng)村低保人數(shù)為 96.9萬(wàn)人，占農(nóng)村人口總數(shù)的 4.46%，農(nóng)村和城市的低保覆蓋面還存在一定的差距。政府領(lǐng)導(dǎo)要提高認(rèn)識(shí)水平，增強(qiáng)責(zé)任感與緊迫感，尤其是地方財(cái)政困難和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)要消除由于經(jīng)濟(jì)條件差引起的消極情緒，提高對(duì)建立農(nóng)村最低生活保障制度的重視程度，加大力度研究最低生活保障制度的建立和完善的政策措施。另外，農(nóng)村低保資金投入低也是造成未實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！钡闹匾?。如鞍山、丹東兩地的農(nóng)村低保覆蓋面低，原因就是政府資金沒(méi)有對(duì)低保制度給予政策性傾斜，這兩地的農(nóng)村人口多、農(nóng)村貧困人口比例大，要達(dá)到“應(yīng)保盡保”的目標(biāo)，資金缺口是急需解決的問(wèn)題。因此，建立多渠道、長(zhǎng)效的低保資金來(lái)源是非常重要的。

2.2最低生活保障水平偏低

最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的確定其宗旨是為了使貧困人口的生活水平能夠達(dá)到貧困線以上，解決其基本的溫飽問(wèn)題。根據(jù)最低生活保障這一保障宗旨，我們選擇食品、衣著、家庭設(shè)備品及服務(wù)這三項(xiàng)基本生活必需品的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。遼寧省的農(nóng)村最低生活保障的保障水平始終低于食品、衣著、家庭設(shè)備用品及服務(wù)三項(xiàng)消費(fèi)支出之和，且差距較大。所以可以得出結(jié)論，現(xiàn)行的最低生活保障給付水平不能完全保證人們的基本生活需求，保障水平相對(duì)于貧困人口的實(shí)際生活需求還處于偏低水平。

2.3最低生活保障制度管理不完善

在政策和社會(huì)的各方面的努力下，遼寧省部分地區(qū)農(nóng)村最低生活保障逐步的步入正軌，呈現(xiàn)出制度化、規(guī)范化的趨勢(shì)。但是總體上還是處于一個(gè)完善的過(guò)程當(dāng)中，很多的問(wèn)題不斷的體現(xiàn)在了管理方面：首先，一個(gè)制度的執(zhí)行需要真正理解這個(gè)制度的人員去傳達(dá)和實(shí)施，并且在管理上的完整性和專業(yè)性亟待提高，這也是此項(xiàng)工作的基本組織保證。由于這個(gè)原因，很多地方的農(nóng)村低保沒(méi)有專門的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，常常是由社會(huì)救災(zāi)救濟(jì)室臨時(shí)負(fù)責(zé)，而這個(gè)機(jī)構(gòu)從屬于民政部，對(duì)于社會(huì)保障的實(shí)質(zhì)缺乏專業(yè)性，工作理念有失偏頗，同時(shí)資金匱乏、低保工作的網(wǎng)絡(luò)化、信息化管理水平低，騙保漏保的情況難免；其次，宣傳力度和工作透明度不高，農(nóng)民對(duì)于低保知識(shí)的了解太少，所以在實(shí)施過(guò)程中導(dǎo)致不公正、不公平的現(xiàn)象存在，也是其后果，這樣就形成了一個(gè)惡性循環(huán)的模式；最后，缺乏動(dòng)態(tài)管理、工作粗放化。農(nóng)村低保的動(dòng)態(tài)管理難，低保標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)差額也缺乏動(dòng)態(tài)性。同時(shí)，工作人員的低效率使得農(nóng)村低保制度運(yùn)行的粗放化更加明顯。

3.完善遼寧農(nóng)村低保運(yùn)行的對(duì)策建議

3.1擴(kuò)大保障范圍，確實(shí)做到應(yīng)保盡保

社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，農(nóng)村困難群眾的生活更加艱難，盡快提高低保標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大低保覆蓋范圍，當(dāng)是以實(shí)際行動(dòng)關(guān)注民生，幫助群眾度過(guò)難關(guān)的一個(gè)有效舉措。盡快擴(kuò)大農(nóng)村低保覆蓋面的條件有百條千條，僅就財(cái)政承受能力來(lái)看，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力大幅提高的條件下，目前的低保支出規(guī)模完全不會(huì)成為什么“沉重的財(cái)政包袱”。“低標(biāo)準(zhǔn)、廣覆蓋”一直是我國(guó)城鄉(xiāng)低保制度的出發(fā)點(diǎn)和堅(jiān)持原則之一。盡快擴(kuò)大城鄉(xiāng)低保覆蓋面，使更多貧困人口的基本生活得到保證，這是一項(xiàng)大得民心、功德無(wú)量的民生工程，以目前中國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，也完全能夠做到。

3.2科學(xué)制定農(nóng)村最低社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)

農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是界定保障對(duì)象的前提。因此既要能保障農(nóng)村貧困人口的最低生活，又要能防止保障標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高而形成養(yǎng)懶漢的傾向。科學(xué)確定農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)需要考慮以下因素：一是維持農(nóng)民最基本生活的物質(zhì)需要；二是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平；三是各級(jí)地方政府財(cái)政的承受能力；四是物價(jià)上漲指數(shù)。根據(jù)上述因素，目前農(nóng)村最低生活保障制度標(biāo)準(zhǔn)原則上要圍繞遼寧省公布的溫飽線來(lái)制定，“不低于這條線，但也不能高得太多”。

3.3依法完善農(nóng)村社會(huì)最低保障制度

以法律完善農(nóng)村低保資金的保障體制，確保農(nóng)村低保的支出足額到位。資金保障是實(shí)施農(nóng)村低保制度的關(guān)鍵，《遼寧省農(nóng)村居民最低生活保障辦法》上規(guī)定農(nóng)村低保資金的籌集原則以市、縣兩級(jí)財(cái)政籌集為主，省財(cái)政對(duì)保障任務(wù)重、財(cái)力困難的地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助。但在具體實(shí)施時(shí)因規(guī)定不明確往往會(huì)造成資金不到位的情況，因此結(jié)合遼寧具體情況應(yīng)規(guī)定省財(cái)政補(bǔ)助的具體比例，在此基礎(chǔ)上，省財(cái)政廳通過(guò)頒布具體辦法的方式結(jié)合每年具體情況，適時(shí)逐年提高省財(cái)政的補(bǔ)助比例，增加農(nóng)村低保專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付額度，確定專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付系數(shù)。另外應(yīng)建立健全社會(huì)捐贈(zèng)法律制度，對(duì)提供農(nóng)村低保捐贈(zèng)的企業(yè)實(shí)行稅收優(yōu)惠，在社會(huì)福利彩票收益中提取一定比例的資金用于村低保。

【參考文獻(xiàn)】

[1]洪大用，劉仲翔.我國(guó)城市居民最低生活保障制度的實(shí)踐與反思[M].社會(huì)科學(xué)研究，2002.

[2]賀大姣.對(duì)進(jìn)一步構(gòu)建和完善農(nóng)村低保制度的思考[J].經(jīng)濟(jì)問(wèn)題探索，2008（6）.

[3]洪凱.農(nóng)村最低生活保障制度實(shí)施中的難點(diǎn)問(wèn)題探討[J].經(jīng)濟(jì)縱橫，2008（4）.