煤城空間結(jié)構(gòu)調(diào)整調(diào)查

李傳良

（作者系雞西市副市長(zhǎng)）

“衛(wèi)星城”、 “組團(tuán)式”，是煤城空間結(jié)構(gòu)布局的特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)。但是受煤炭資源不可再生性與企業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整 （尤其是破產(chǎn)）的影響，這種特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)發(fā)生了巨大的變化,甚至出現(xiàn)了諸多逆城市化的現(xiàn)象，一些煤礦小城鎮(zhèn)面臨著嚴(yán)重萎縮。如何抓住新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的歷史機(jī)遇，在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的同時(shí)，與時(shí)俱進(jìn)地搞好煤城空間結(jié)構(gòu)布局的調(diào)整與轉(zhuǎn)型，再現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展的青春與活力，這是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)，也是一個(gè)不可回避的問題。這里我們僅以雞西老煤炭工業(yè)基地破產(chǎn)煤礦小城鎮(zhèn)硬件建設(shè)情況為例，進(jìn)行簡(jiǎn)要的剖析。

雞西市破產(chǎn)礦小城鎮(zhèn)硬件建設(shè)的現(xiàn)狀

雞西市是國(guó)家主焦煤重點(diǎn)生產(chǎn)煤礦之一，到目前為止，已有百年開發(fā)歷史。在解放戰(zhàn)爭(zhēng)、抗美援朝以及社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，都曾作出過重要的歷史貢獻(xiàn)。到目前為止，已累計(jì)生產(chǎn)煤炭8.5億噸；焦炭1650萬噸；煤氣6.8億立方米；成建制的培養(yǎng)輸送干部、職工上萬人；有力地支援了貴州六盤水、內(nèi)蒙古伊敏河等煤炭基地的建設(shè)。一礦一鎮(zhèn)或多礦一鎮(zhèn)的小城鎮(zhèn)相繼建成，具有煤礦城市衛(wèi)星城鎮(zhèn)格局的特點(diǎn)進(jìn)一步突顯出來，以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展取得了顯著成效。

隨著時(shí)間的推移，大部分礦區(qū)資源枯竭。近年相繼有麻山、大通溝、穆棱、滴道等8個(gè)煤礦因?yàn)橘Y源枯竭而破產(chǎn)，有數(shù)以萬計(jì)的礦工因此而失業(yè)、待業(yè)；加之替代產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)難以為繼，以及煤礦企業(yè)辦社會(huì)的職能移交給地方等諸多原因，使破產(chǎn)煤礦的小城鎮(zhèn)建設(shè)陷入了嚴(yán)重的停滯和倒退的困局。根據(jù)近期破產(chǎn)礦 “四供一業(yè)” （供電、供氣、供熱、供水、物業(yè)）的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，破產(chǎn)礦的小城鎮(zhèn)建設(shè)現(xiàn)狀令人堪憂。

從供電的情況看，由于由電業(yè)系統(tǒng)統(tǒng)管并實(shí)行商業(yè)化運(yùn)作，破產(chǎn)礦所在地的生產(chǎn)、生活用電還可以基本保證，但生產(chǎn)與生活的用電需求每況愈下。

從供氣 （燃?xì)猓┑那闆r看，由于煤層氣開發(fā)（也就是天然氣開發(fā)）滯后，全市的生產(chǎn)生活燃?xì)鈨H靠市礦的兩座煤氣廠供應(yīng)，嚴(yán)重處于 “小馬拉大車”——供不應(yīng)求的狀態(tài)。位于偏僻地區(qū)的破產(chǎn)煤礦小城鎮(zhèn)供氣系統(tǒng)根本沒有建立，個(gè)別用戶僅能燒煤氣罐，但由于成本較高、運(yùn)輸不便，使用者極少。

從供熱的情況看，大部分破產(chǎn)礦是靠小鍋爐和燃煤供熱取暖，污染情況嚴(yán)重，供熱的效果也極不理想。個(gè)別的破產(chǎn)煤礦小城鎮(zhèn)，如滴道礦等因臨近矸石電廠、熱電廠，熱源比較充足，還能享受到集中供熱的熱力采暖，但由于布局分散、輸送成本高而用者寥寥。有的破產(chǎn)煤礦即使在集中供熱的有效半徑之內(nèi)，因?yàn)橐淮涡酝度氪蟆⑦\(yùn)輸距離長(zhǎng)、維護(hù)成本高等原因，也享受不到集中供熱的服務(wù)和待遇。

從供水的情況看，雖然普遍能用上自來水，但是由于水源質(zhì)量下降；設(shè)施和管道陳舊老化，檢修、維修等措施跟不上，居民飲水的供應(yīng)能力下降和飲用水污染帶來的問題與日俱增，自打井和到山泉背水的現(xiàn)象有增無減。在百年老礦滴道，就曾發(fā)生過由于上下水管道老化、重疊，而出現(xiàn)了下水進(jìn)入飲用水的情況，并導(dǎo)致了傳染病、多發(fā)病的發(fā)生。水質(zhì)污染埋下了重大的隱患，部分破產(chǎn)礦的小城鎮(zhèn)還成了癌癥的高發(fā)區(qū)。

從物業(yè)的情況看，幾乎是似有若無。雖然參加了地區(qū)性的物業(yè)統(tǒng)一管理，但是由于體制、機(jī)制、資金和維護(hù)力量薄弱，棚戶區(qū)超過了使用年限等多種原因，歷史欠賬很多，供需矛盾很大，問題也很突出。特別是一些鐵將軍把門、房主長(zhǎng)期外出的住房，已呈現(xiàn)了坍塌、電路老化自燃等險(xiǎn)象環(huán)生的局面。

除此之外，破產(chǎn)礦區(qū)的小城鎮(zhèn)道路和公共設(shè)施年久失修、下水缺乏完整系統(tǒng)、排放不暢的現(xiàn)象也極為突出，集中整治也刻不容緩。至于綠化、美化等工作就更無從談起。落后、荒涼、蕭條隨處可見，在大通溝礦等小城鎮(zhèn) “鬼城”已初見端倪。

破產(chǎn)礦小城鎮(zhèn)硬件建設(shè)退化 加劇了“逆城市化”發(fā)展

破產(chǎn)煤礦小城鎮(zhèn)，曾經(jīng)是煤礦城市的衛(wèi)星城鎮(zhèn)。在過去相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里，起到了連接城鄉(xiāng)、吸納農(nóng)村富余勞動(dòng)力、和以工支農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的積極作用。但是，由于煤炭企業(yè)的破產(chǎn)、煤礦小城鎮(zhèn)的蕭條，已失去了生存發(fā)展之本，吸引農(nóng)村勞動(dòng)力的能力也喪失殆盡。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及共公服務(wù)能力的弱化、退化，更加劇了 “逆城市化”發(fā)展。

待業(yè)和就業(yè)人口的大量外流，使城鎮(zhèn)的勞動(dòng)力和住戶銳減。與煤礦生產(chǎn)鼎盛時(shí)期相比，城鎮(zhèn)人口要比原來減少三分之一到二分之一。在最早枯竭的大通溝煤礦，現(xiàn)在的居住人口要比鼎盛時(shí)期的人口減少二分之一；在礦工居住比較集中的棚戶區(qū)，幾乎有一半以上的住戶已呈現(xiàn)人去屋空的現(xiàn)象，按目前的發(fā)展預(yù)測(cè)，恐怕還要減少。 “活力不足、人氣不旺”，幾乎成了破產(chǎn)礦小城鎮(zhèn)較為普遍的現(xiàn)象。

在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)全面退化的情況下，一些偏遠(yuǎn)的破產(chǎn)礦小城鎮(zhèn)大有滯后新農(nóng)村建設(shè)的可能。在最偏僻的大通溝等小城鎮(zhèn)，除了空有當(dāng)初的城鎮(zhèn)框架和規(guī)模之外，其基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)幾乎蕩然無存。小城鎮(zhèn)硬件服務(wù)設(shè)施退化，軟件服務(wù)也嚴(yán)重滑坡；教育和衛(wèi)生事業(yè)規(guī)?？s小、能力和水平降低；勞保、社保、醫(yī)保等公共服務(wù)事業(yè)也都不進(jìn)則退；生存與發(fā)展的環(huán)境陷入了低谷。為了追求生存和發(fā)展，人才外流、企業(yè)外遷、資本外投已經(jīng)勢(shì)不可擋。

大量閑置和廢棄的土地以及荒山荒坡，倒是為這里留守人口和剩余勞動(dòng)力提供了可資利用和開發(fā)的資源。一些就業(yè)、待業(yè)人員，因地制宜地發(fā)展起農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及為之配套的加工業(yè)、服務(wù)業(yè)，并形成了一定的規(guī)模和微小型企業(yè)，重回到 “三農(nóng)”（農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民）的發(fā)展階段上來。有的還保留了一些小煤礦、小建材、小五金、小作坊、小商服等 “五小”的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，但與真正意義上的社會(huì)主義新農(nóng)村還有很大的差異。

生存在這里的民眾還有兩大生存和發(fā)展的隱憂：

一是看病治病難。有個(gè)急難雜癥、生老病死等特殊情況，距離城區(qū)的大醫(yī)院很遠(yuǎn)、很不方便，極容易耽誤事，錯(cuò)過了治病看病的最佳時(shí)機(jī)。

二是子女上學(xué)和就業(yè)難。缺乏師資和良好的教育，孩子難以成才，就業(yè)、創(chuàng)業(yè)和發(fā)展，都成了煩心事。因此，雖然身在小城鎮(zhèn)，還是人心思離，普遍感到走為上策。

破產(chǎn)礦小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)落后的主要原因

從雞西市8個(gè)破產(chǎn)礦小城鎮(zhèn)硬件設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)設(shè)施落后的原因來看，主要是：

1.產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)嚴(yán)重滯后，直至煤炭資源枯竭，替代產(chǎn)業(yè)也沒有形成。沒有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)支撐的破產(chǎn)礦小城鎮(zhèn)難以自我發(fā)展、難以為繼，陷入了不可持續(xù)的惡性循環(huán)之中，帶來了一系列的失業(yè)、待業(yè)、經(jīng)濟(jì)滑坡、財(cái)稅困頓的問題。

2.受 “先生產(chǎn)后生活”、 “先治坡、后治窩”等思想的影響，煤礦小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)建設(shè)歷史欠賬太多。實(shí)施以人為本、民生為要的方針之后，沒有真正分享到改革的紅利，說句土話就是被扣在 “盔外”了。

3.資源枯竭煤礦一破了之。國(guó)有煤礦一下將其推向社會(huì)，把包袱甩給了地方；只是 “吃飯財(cái)政”的煤炭城市杯水車薪、難以消化積重難返的歷史舊債，日積月累，包袱越來越重。

4.國(guó)家的有關(guān)救助機(jī)制和政策，難以覆蓋類似像雞西這樣的破產(chǎn)礦小城鎮(zhèn)改造與轉(zhuǎn)型。從整體看，雞西市還難以納入資源枯竭型城市，享受不到資源枯竭型城市的政策待遇，即使是棚戶區(qū)改造政策和生態(tài)救助與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移補(bǔ)償?shù)恼?，也很難及時(shí)、全額爭(zhēng)取到，地方財(cái)政又無能為力，因此，這些資源枯竭煤礦的小城鎮(zhèn)也難以同步實(shí)施新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

5.一些老煤炭工業(yè)基地建設(shè)的特殊性，以及煤炭國(guó)有企業(yè)改革的稅收體制、機(jī)制，都使其轉(zhuǎn)型升級(jí)處于一種極為不利的弱勢(shì)地位。歷史上由于開采方式、煤炭種類、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)、專供鞍鋼的統(tǒng)一定價(jià)等原因，造成了長(zhǎng)期的歷史虧損；龍煤改革的集權(quán)式管理模式和總部經(jīng)濟(jì)稅收機(jī)制等原因，使雞西稅收流失、得不償失，財(cái)政收入長(zhǎng)期陷入十分拮據(jù)的狀態(tài)。從而也造成了城市基礎(chǔ)設(shè)施改造和公共服務(wù)建設(shè)老賬沒還、新賬又欠的局面。

6.破產(chǎn)礦小城鎮(zhèn)硬件設(shè)施建設(shè)是雞西老煤炭工業(yè)基地城市化建設(shè)的一個(gè)縮影。從現(xiàn)在開始起，雞西全市將出現(xiàn)破產(chǎn)礦小城鎮(zhèn)硬件設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后與城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)布局難以為繼的生存發(fā)展危機(jī)，面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型不解決，城鎮(zhèn)空間架構(gòu)模式不調(diào)整，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)以及城市可持續(xù)發(fā)展都難以實(shí)現(xiàn)。

遏制煤城 “逆城市化”的空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的對(duì)策

資源枯竭或破產(chǎn)礦區(qū)的小城鎮(zhèn)硬件建設(shè)退化、老化現(xiàn)象，加劇了煤城 “逆城市化”的滑坡，破壞了煤城的 “衛(wèi)星城”、 “組團(tuán)式”的空間結(jié)構(gòu)與布局。以十八屆三中全會(huì)精神為指導(dǎo)，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)為依托，以人的城鎮(zhèn)化為核心，以空間結(jié)構(gòu)市局重塑為主題內(nèi)容，加大遏制 “逆城市化”的力度已刻不容緩。雞西的問題在煤城轉(zhuǎn)型與城鎮(zhèn)化建設(shè)中具有典型性、代表性與普遍性意義。根據(jù)我們的調(diào)查研究，提出以下遏制煤城 “逆城市化”的空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的對(duì)策建議：

1.深入調(diào)查研究，從實(shí)際出發(fā)選擇煤城空間結(jié)構(gòu)布局調(diào)整模式，科學(xué)制訂新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃。煤城發(fā)展具有差異性、階段性與特殊性等特點(diǎn)。要切實(shí)把握規(guī)律特點(diǎn)，從整體上制定可持續(xù)發(fā)展的空間布局規(guī)劃，以適應(yīng)煤城轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)升級(jí)、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的要求。處理好中心城鎮(zhèn)與煤礦小城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與城鎮(zhèn)空間布局、城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境、政府與企業(yè)等諸多關(guān)系，促進(jìn)煤城經(jīng)濟(jì)社會(huì)與環(huán)境和諧持續(xù)發(fā)展。

2.學(xué)好用足各項(xiàng)優(yōu)惠政策，集中財(cái)力搞好煤城改造與建設(shè)。振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略實(shí)施以來，黨中央與國(guó)務(wù)院相繼推出了一系列傾斜支持煤城轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)升級(jí)的優(yōu)惠政策，諸如產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、災(zāi)害治理、棚戶區(qū)改造、基礎(chǔ)設(shè)施改造、下崗職工再就業(yè)、剝離企業(yè)辦社會(huì)職能等，都雪中送炭、較好地解決了諸多歷史遺留問題，為煤城經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入了活力。但是對(duì)于積重難返的資源枯竭或破產(chǎn)礦小城鎮(zhèn)改造仍是杯水車薪，難以從根本上改變這里的生存發(fā)展?fàn)顩r。應(yīng)整合政策資源優(yōu)勢(shì)，打捆運(yùn)用中央與省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，引導(dǎo)民間與社會(huì)資本投資，集中財(cái)力辦大事。堅(jiān)持以政策為引導(dǎo)，以市場(chǎng)運(yùn)作為主導(dǎo)，促進(jìn)煤城空間結(jié)構(gòu)調(diào)整。調(diào)動(dòng)中央與地方兩個(gè)積極性，上下聯(lián)動(dòng)、共謀發(fā)展、共同解決煤城空間結(jié)構(gòu)調(diào)整中存在的問題。

3.以煤礦城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施改造為契機(jī)，加速資源枯竭與破產(chǎn)礦小城鎮(zhèn)的搬遷與改造工作，扎扎實(shí)實(shí)地搞好煤城空間結(jié)構(gòu)調(diào)整與布局。十八大以來，黨中央、國(guó)務(wù)院從關(guān)注民生、改善老煤炭工業(yè)基地生存發(fā)展環(huán)境的角度出發(fā)，已在醞釀出臺(tái)支持基礎(chǔ)設(shè)施改造等新舉措，要抓住這一有利契機(jī)，對(duì)資源枯竭與破產(chǎn)礦的小城鎮(zhèn)進(jìn)行一次量身定制的重新規(guī)劃。在成本預(yù)測(cè)評(píng)估與方案論證對(duì)比的前提下，應(yīng)該堅(jiān)持差異化設(shè)計(jì)的原則，壓縮規(guī)模、科學(xué)規(guī)劃，調(diào)整布局、重塑城鎮(zhèn)，整合優(yōu)勢(shì) 、煥發(fā)活力。調(diào)動(dòng)方方面面的積極性，集中多元資本與優(yōu)質(zhì)資源，支持煤礦小城鎮(zhèn)搬遷改造，努力把煤城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提高到一個(gè)新水平，讓煤城居民享受到改革紅利。

4.加大改革力度，推動(dòng)資源枯竭與破產(chǎn)礦小城鎮(zhèn)健康持續(xù)發(fā)展。針對(duì)條塊分割的體制障礙、財(cái)權(quán)事權(quán)不相統(tǒng)一，機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事，運(yùn)作成本高、辦事效率低等問題，按十八屆三中全會(huì)精神，深化改革。對(duì)資源枯竭礦的破產(chǎn)工作要堅(jiān)持 “一破到底”，割斷與原有企業(yè)的一切聯(lián)系，將林權(quán)、土地等資源性的 “產(chǎn)權(quán)”與企業(yè)辦社會(huì)的職能一并移交地方；將社保、醫(yī)保與退休職工管理等統(tǒng)交地方的辦事處管理，把辦事處、留守處與社保辦事處合并，讓其真正成為一級(jí)政權(quán)組織，賦予其行政管理與服務(wù)職能，尤其是承擔(dān)起城鎮(zhèn)規(guī)劃與改造管理職能，抓好轉(zhuǎn)型與平穩(wěn)過渡，做好創(chuàng)業(yè)就業(yè)等 “人向哪里去”的安置維穩(wěn)工作，真正負(fù)起社會(huì)管理的責(zé)任，當(dāng)好煤城空間布局調(diào)整與創(chuàng)新的參謀。

5.以人為本，切實(shí)解決資源枯竭與破產(chǎn)礦的城鎮(zhèn)居民生存質(zhì)量等民生問題。人是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與煤城空間結(jié)構(gòu)調(diào)整主體；改造資源枯竭與破產(chǎn)礦城鎮(zhèn)居民生存發(fā)展質(zhì)量，是煤城新型城鎮(zhèn)化的核心任務(wù)與終極目標(biāo)。下崗待業(yè)的礦工都是來自農(nóng)村的富余勞動(dòng)力，也即是戶籍城鎮(zhèn)化后的農(nóng)民工。破產(chǎn)使之失業(yè)，甚至變成了連農(nóng)民工都不如的游民；其家庭生活每況愈下，留守家人結(jié)構(gòu)與農(nóng)村留守家庭狀況相仿佛。如何改善他們的生活條件，應(yīng)是煤城新型城鎮(zhèn)化與煤城空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的主題任務(wù)。因此應(yīng)把發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型作為重中之重，切實(shí)使他們有業(yè)可就，有安身立命之所。把扶持創(chuàng)業(yè)就業(yè)、發(fā)展多元化經(jīng)濟(jì)納入重要議程，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與就業(yè)渠道多元化，逐步縮小貧富差距，盡快使之走上安居樂業(yè)、共同富裕之路。