政治體制改革的新布局

韓健鵬

（作者系中共黑龍江省委黨校教授）

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出， “全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”；同時(shí)明確全面深化改革的時(shí)間表是 “到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得決定性成果，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型?！眱H從這個(gè)總目標(biāo)和時(shí)間表就可以深深感到政治體制改革在這次整體改革中的重要地位和作用。而 《決定》對(duì)政治體制改革所做的安排和部署既展現(xiàn)了新的思路，同時(shí)也提出了諸多重大舉措，有很多新亮點(diǎn)、新突破。

一、新一輪政治體制改革的總思路

黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要 “以更大決心沖破思想觀念的束縛，突破利益固化的藩籬，推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義制度自我完善和發(fā)展。”深化政治體制改革正是 “推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義制度自我完善和發(fā)展”的主要內(nèi)容和關(guān)鍵手段之一。對(duì)此，《決定》在安排 “五位一體”全面改革總布局中，明確提出了政治體制改革的總思路： “緊緊圍繞堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一深化政治體制改革，加快推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。”并做出了三個(gè)宏觀層面的安排：加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治制度建設(shè)，推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系。

《決定》所做的深化政治體制改革的思路和安排，具有鮮明特點(diǎn)。一是既明確指出深化政治體制改革的頂層設(shè)計(jì)和路線圖，又點(diǎn)明了操作路徑、內(nèi)容和目標(biāo)。展開(kāi)了民主政治制度建設(shè)、法治中國(guó)建設(shè)和權(quán)力制約監(jiān)督三位一體的操作架構(gòu)；二是繼續(xù)強(qiáng)調(diào)深化政治體制改革原則性要求：堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一；三是堅(jiān)定不移地走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，是推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義制度自我完善和發(fā)展的前提和保證；四是推出了大量必需的、可行的、可操作的舉措。

二、深化政治體制改革的集中性融合性持續(xù)性建構(gòu)

在集中性安排方面，深化政治體治改革三部分共提出了11條要點(diǎn)，占總計(jì)60條的18%還多，具體提出了近80條舉措。就 “加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治制度建設(shè)”，提出了推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)、推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展和發(fā)展基層民主等3個(gè)方面共25項(xiàng)舉措；就 “推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”，提出了維護(hù)憲法法律權(quán)威、深化行政執(zhí)法體制改革、確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)、健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和完善人權(quán)司法保障制度等5個(gè)方面共31項(xiàng)舉措；就 “強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”，提出了形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制、加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障以及健全改進(jìn)作風(fēng)常態(tài)化制度等3個(gè)方面共21項(xiàng)舉措。

在融合性安排方面，政治體制改革的一些重要內(nèi)容從切入角度和關(guān)聯(lián)性考慮，很好地融合于經(jīng)濟(jì)體制改革、社會(huì)體制改革等部分之中，展現(xiàn)了更為廣闊的視野和改革的相互伴隨、促進(jìn)和支撐以及改革到深層和整體階段必然錯(cuò)綜復(fù)雜的交織與融合。如把 “加快轉(zhuǎn)變政府職能”安排于經(jīng)濟(jì)體制改革部分，提出健全宏觀調(diào)控體系、全面正確履行政府職能、優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)等，有新意，更有深意。又如在 “創(chuàng)新社會(huì)治理體制”部分，提出設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)，完善國(guó)家安全體制和國(guó)家安全戰(zhàn)略，確保國(guó)家安全，明確其主要職責(zé)是：制定和實(shí)施國(guó)家安全戰(zhàn)略，推進(jìn)國(guó)家安全法治建設(shè)，制定國(guó)家安全工作方針政策，研究解決國(guó)家安全工作中的重大問(wèn)題。再如在 “加強(qiáng)和改善黨對(duì)全面深化改革的領(lǐng)導(dǎo)”部分，提出中央成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)改革總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)，并明確其主要職責(zé)是：統(tǒng)一部署全國(guó)性重大改革，統(tǒng)籌推進(jìn)各領(lǐng)域改革，協(xié)調(diào)各方力量形成推進(jìn)改革合力，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，推動(dòng)全面落實(shí)改革目標(biāo)任務(wù)。還對(duì) “深化國(guó)防和軍隊(duì)改革”做了單獨(dú)安排，提出深化軍隊(duì)體制編制調(diào)整改革、推進(jìn)軍隊(duì)政策制度調(diào)制改革、推動(dòng)軍民融合深度發(fā)展等。

“集中性”體現(xiàn)了重點(diǎn)、突破和創(chuàng)新， “融合性”體現(xiàn)了深度、關(guān)聯(lián)和互動(dòng)，二者結(jié)合，很好體現(xiàn)了新一輪改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，它們一起形成了新一輪政治體制改革的綜合性和持續(xù)性。而這種持續(xù)性正是全面深化改革的必然。

三、新一輪政治體制改革的發(fā)力點(diǎn)和突破點(diǎn)

在 《決定》提出的深化政治體制改革的近80條具體舉措中，部署了若干項(xiàng)集中體現(xiàn)社會(huì)訴求和人民群眾強(qiáng)烈期盼的單項(xiàng)改革，成為總體布局的發(fā)力點(diǎn)。如：

1.推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展。 《決定》提出，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，拓寬國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體、基層組織、社會(huì)組織的協(xié)商渠道。深入開(kāi)展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會(huì)協(xié)商。加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)，建立健全決策咨詢(xún)制度。發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線在協(xié)商民主中的重要作用。發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用。重點(diǎn)推進(jìn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度化、規(guī)范化、程序化。

2.深化行政執(zhí)法體制改革。 《決定》提出，整合執(zhí)法主體，相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問(wèn)題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。減少行政執(zhí)法層級(jí)，加強(qiáng)食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)保障、海域海島等重點(diǎn)領(lǐng)域基層執(zhí)法力量。理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平。完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)。

3.健全改進(jìn)作風(fēng)常態(tài)化制度。 《決定》提出，圍繞反對(duì)形式主義、官僚主義、享樂(lè)主義和奢靡之風(fēng)，加快體制機(jī)制改革和建設(shè)。完善選人用人專(zhuān)項(xiàng)檢查和責(zé)任追究制度，著力糾正跑官要官等不正之風(fēng)。改革政績(jī)考核機(jī)制，著力解決 “形象工程”、“政績(jī)工程”以及不作為、亂作為等問(wèn)題。規(guī)范并嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部工作生活保障制度。探索實(shí)行官邸制。

為了更好地打破既有利益格局和重新進(jìn)行利益分配，為了更快地在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得決定性成果， 《決定》在深化政治體制改革方面又安排了若干突破點(diǎn)。如：完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，防止地方保護(hù)和部門(mén)利益法制化；健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告；加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)，建立健全決策咨詢(xún)制度；逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量；理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平；推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度；嚴(yán)格規(guī)范減刑、假釋、保外就醫(yī)程序，強(qiáng)化監(jiān)督制度；廢止勞動(dòng)教養(yǎng)制度；完善律師執(zhí)業(yè)權(quán)利保障機(jī)制和違法違規(guī)執(zhí)業(yè)懲戒制度；推行地方各級(jí)政府及其工作部門(mén)權(quán)力清單制度，依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程；強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，查辦腐敗案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向同級(jí)黨委報(bào)告的同時(shí)必須向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告；健全反腐倡廉法規(guī)制度體系，推行新提任領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)事項(xiàng)公開(kāi)制度試點(diǎn)；規(guī)范并嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部工作生活保障制度，等等。

四、新一輪政治體制改革的關(guān)聯(lián)性思考

《決定》總結(jié)了改革開(kāi)放35年來(lái)我們積累的重要經(jīng)驗(yàn)：一是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)定走中國(guó)特色社會(huì)主義道路；二是堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)、求真務(wù)實(shí)；三是堅(jiān)持以人為本，緊緊依靠人民推動(dòng)改革；四是堅(jiān)持正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定關(guān)系?？紤]到新一輪改革的綜合性、整體性、敏感性和復(fù)雜性，在深化政治體制改革中要堅(jiān)持好這些經(jīng)驗(yàn)和要求，還要對(duì)一些深層的問(wèn)題進(jìn)行相關(guān)思考。

1.環(huán)境問(wèn)題。沒(méi)有良好的環(huán)境支撐，政治改革是難以順利進(jìn)行的，動(dòng)力也會(huì)不足甚至扭曲。所以必須用利益共享增強(qiáng)改革共識(shí)，用核心價(jià)值指導(dǎo)改革方向，創(chuàng)造充分良好的政治改革環(huán)境。

2.路徑問(wèn)題。 《決定》明確要?jiǎng)澢逭c市場(chǎng)的邊界，用經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化為主的路徑推動(dòng)深化經(jīng)濟(jì)體制改革，在資源配置中市場(chǎng)起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。這一路徑為政治體制改革中的行政改革明確了方向、目標(biāo)和內(nèi)容。

3.規(guī)則問(wèn)題。在政治改革與社會(huì)轉(zhuǎn)型中，主規(guī)則、土規(guī)則、洋規(guī)則和隱規(guī)則不能各行其道。必須加快規(guī)則整合，盡快確立主導(dǎo)規(guī)則，鞏固社會(huì)秩序和發(fā)展基礎(chǔ)，加速推進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程。

4.價(jià)值問(wèn)題。在政治改革中，必須堅(jiān)定道路自信、理論自信、制度自信。確立價(jià)值高于一切、理想信念高于一切，絕對(duì)不能私利至上、物質(zhì)至上、功利至上。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，才能開(kāi)辟中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)更加廣闊的前景。

5.動(dòng)力問(wèn)題。在政治改革的堅(jiān)定推進(jìn)中，必須放棄小部門(mén)、小集團(tuán)、小地方、小社會(huì)、小意識(shí)形態(tài)，放眼世界，放眼未來(lái)，放眼全局。唯有如此，中國(guó)的政治改革才能方向正確、動(dòng)力充沛、揚(yáng)帆遠(yuǎn)航！