我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育新機(jī)制改革的運(yùn)行困境與行動(dòng)建議

袁 強(qiáng)

(阜陽(yáng)師范學(xué)院教育科學(xué)學(xué)院，安徽 阜陽(yáng) 236000)

近年，隨著我國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的實(shí)施，城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校發(fā)展取得巨大成就，這是我國(guó)教育領(lǐng)域貫徹和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的重大舉措。然而，隨著改革的不斷深入，新機(jī)制際遇了經(jīng)費(fèi)投入體系、管理體制與實(shí)踐操作等諸多矛盾，也遭遇學(xué)校文化與地區(qū)差異所帶來(lái)的系列難題。如何進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和成績(jī)，揭示現(xiàn)實(shí)矛盾和問(wèn)題，鞏固改革成果和績(jī)效在當(dāng)前具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、新機(jī)制改革的背景與內(nèi)容

上世紀(jì)80年代，我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政管理制度實(shí)行“地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”的原則，義務(wù)教育發(fā)展基本依賴地方財(cái)政投入，然而，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異致使地區(qū)間教育發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)教育差異顯著加劇，中西部農(nóng)村地區(qū)的義務(wù)教育學(xué)?；咎幱诘退降倪\(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)。

2001年，中央為進(jìn)一步減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，全面實(shí)施農(nóng)村稅費(fèi)改革，取消了農(nóng)村教育費(fèi)附加和教育集資，進(jìn)一步加大了對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的投入力度，開(kāi)展并落實(shí)國(guó)家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程、農(nóng)村中小學(xué)危房改造工程、國(guó)家西部地區(qū)“兩基”攻堅(jiān)計(jì)劃、農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程、農(nóng)村貧困家庭中小學(xué)生“兩免一補(bǔ)”政策等一系列惠民政策。

2005年12 月24 日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》，決定從2006年始，將義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍，建立中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)，經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)籌，管理以縣為主的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障體制(以下簡(jiǎn)稱新機(jī)制)。新機(jī)制主要涉及以下幾個(gè)方面內(nèi)容的改革:第一，全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)，對(duì)貧困家庭學(xué)生免費(fèi)提供教科書(shū)并補(bǔ)助寄宿生活費(fèi);第二，提高農(nóng)村義務(wù)教育中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)保障水平;第三，建立農(nóng)村義務(wù)教育中小學(xué)校舍維修改造長(zhǎng)效機(jī)制;第四，鞏固與完善農(nóng)村中小學(xué)教師工資保障機(jī)制［1］。新機(jī)制改革圍繞制約我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展的瓶頸問(wèn)題進(jìn)行了全面設(shè)計(jì)和考慮，這是國(guó)家貫徹新《義務(wù)教育法》精神，還原義務(wù)教育的本質(zhì)內(nèi)涵，在我國(guó)義務(wù)教育發(fā)展史上具有里程碑的意義?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》更進(jìn)一步要求“建立城鄉(xiāng)一體化義務(wù)教育發(fā)展機(jī)制，在財(cái)政撥款、學(xué)校建設(shè)、教師配置等方面向農(nóng)村傾斜”，我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展從此進(jìn)入新的歷史階段。

二、新機(jī)制改革的運(yùn)行困境

新機(jī)制改革取得巨大成就的同時(shí)，隨著改革的深入推進(jìn)，諸如教育財(cái)政投入與分擔(dān)機(jī)制、中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)的使用與管理以及不同類型的基層學(xué)校發(fā)展等許多深層次的矛盾和難題逐漸顯露，這些問(wèn)題和矛盾亟需直面應(yīng)對(duì)。

(一)宏觀層面：經(jīng)費(fèi)投入與管理體制

1.重心上移，政府責(zé)任分擔(dān)機(jī)制不健全。本世紀(jì)初，我國(guó)對(duì)義務(wù)教育投資管理體制作出重大變革，新義務(wù)教育法進(jìn)一步明確了義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入體制，即實(shí)行國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府根據(jù)職責(zé)共同負(fù)擔(dān)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實(shí)的體制。新機(jī)制改革更是將責(zé)任主體重心上移，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的主要責(zé)任主體上移至中央和省級(jí)政府，中央和省級(jí)政府加大資金的承擔(dān)比重，縣級(jí)政府完成的是相關(guān)配套資金。這一舉措盡管在很大程度上解決了我國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)期短缺問(wèn)題，然而，新機(jī)制規(guī)定的中央與地方責(zé)任分擔(dān)原則中“地方”究竟具體到哪級(jí)政府則不明確。按照義務(wù)教育“以縣為主”管理體制的要求，以縣級(jí)財(cái)政為基點(diǎn)出發(fā)，不難發(fā)現(xiàn)，一方面許多財(cái)政困難的縣級(jí)政府財(cái)力和統(tǒng)籌能力畢竟有限，在財(cái)力弱化和事權(quán)增強(qiáng)的兩難境地下，必然要權(quán)衡輕重緩急，“等”、“靠”、“要”現(xiàn)象頻有發(fā)生;另一方面，縣級(jí)財(cái)政常常視中央和省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為自身財(cái)力，與地方財(cái)政收入統(tǒng)籌安排，卻把義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)缺口向上推諉，形成倒逼態(tài)勢(shì)。個(gè)別地方甚至出現(xiàn)“上級(jí)補(bǔ)助年年增加，本級(jí)預(yù)算逐年減少”的“擠出效應(yīng)”?？梢?jiàn)，重心上移的經(jīng)費(fèi)投入體制在加大了中央和省級(jí)政府責(zé)任的同時(shí)，卻在一定程度上降低了市縣鄉(xiāng)級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育的投入與積極性，不利于義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的持久高效發(fā)展。

2.中小學(xué)預(yù)算編制與執(zhí)行不力。新機(jī)制改變了過(guò)去中小學(xué)預(yù)算編制不到位的現(xiàn)實(shí)，但由于新機(jī)制是國(guó)家普惠政策，通行的辦法是部門預(yù)算，這種“基數(shù)加增長(zhǎng)”的方式未能將預(yù)算外資金全額統(tǒng)籌，現(xiàn)存的問(wèn)題:一是缺少科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系，難以做到全口徑預(yù)算，批復(fù)后的各種預(yù)算追加較多，使得地方政府將興趣點(diǎn)置于向上級(jí)主管部門爭(zhēng)取資金上，對(duì)本級(jí)預(yù)算的執(zhí)行與管理重視不足;二是對(duì)預(yù)算資金的產(chǎn)出與結(jié)果不重視，沒(méi)有體現(xiàn)績(jī)效管理的考核要求。預(yù)算編制與工作業(yè)績(jī)之間嚴(yán)重脫節(jié)，直接制約了學(xué)校管理者的工作積極性與創(chuàng)新性;三是預(yù)算編制的收支不全、編制時(shí)間不充裕、程序不規(guī)范，這種粗放型編制程式嚴(yán)重影響了教育系統(tǒng)預(yù)算外資金的膨脹問(wèn)題，應(yīng)對(duì)大型突發(fā)事件的應(yīng)急能力缺乏資金保障體系;四是預(yù)算編制年度與教育系統(tǒng)的學(xué)年制統(tǒng)計(jì)口徑不一致。現(xiàn)行財(cái)政預(yù)算多采用公歷年計(jì)算方式，將學(xué)校教育學(xué)年制一分為二，很多數(shù)據(jù)無(wú)法正常銜接，失去了應(yīng)有的時(shí)效性與準(zhǔn)確性。

3.公用經(jīng)費(fèi)現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)村學(xué)校發(fā)展的供需矛盾依然突出。值得肯定的是，實(shí)施新機(jī)制以來(lái)，國(guó)家教育投入總量持續(xù)增加，對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額逐年提高，義務(wù)教育階段學(xué)校有了較大發(fā)展，但由于歷史遺留原因和當(dāng)前學(xué)生數(shù)的減少致使規(guī)模較小的農(nóng)村學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)彰顯不足，學(xué)校發(fā)展和基本建設(shè)資金缺乏固定來(lái)源，學(xué)校發(fā)展性資金缺口無(wú)法彌補(bǔ)，“保運(yùn)轉(zhuǎn)”與“促發(fā)展”之間矛盾重重。

不僅如此，在總量不足的情況下，生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)縣際差距較大，基層學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)使用范疇過(guò)寬、開(kāi)支結(jié)構(gòu)不合理、資金利用效率不高、服務(wù)教學(xué)業(yè)務(wù)與管理的比例偏低，諸如此類的問(wèn)題直接制約著農(nóng)村學(xué)校的可持續(xù)發(fā)展。

4.結(jié)余資金流向呈現(xiàn)“真空管理”。義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)撥款結(jié)余產(chǎn)生的原因主要有二:一是由于公辦學(xué)校學(xué)生人數(shù)的變化而產(chǎn)生的結(jié)余，二是因民辦補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低于國(guó)家撥款標(biāo)準(zhǔn)而產(chǎn)生的結(jié)余。對(duì)于義務(wù)教育保障經(jīng)費(fèi)結(jié)余資金的使用，國(guó)家和地方均有明文規(guī)定——“向辦學(xué)薄弱的學(xué)校傾斜，保證較小規(guī)模學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)的基本需求”。然而，現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是，縣域內(nèi)結(jié)余資金并未納入財(cái)政預(yù)算管理范疇，薄弱學(xué)校的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)難以確立，缺乏具體的審批、管理與支出的規(guī)范化制度措施，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)操作過(guò)程中結(jié)余資金的支出與使用的邊際不清，個(gè)別地方出現(xiàn)按照學(xué)校學(xué)生數(shù)分配結(jié)余資金，更有甚者將結(jié)余資金流向非薄弱的“關(guān)系?！?、“人情?！?，進(jìn)一步加劇了校際差異，不利于教育均衡發(fā)展和社會(huì)公平公正。

5.監(jiān)督管理體制不健全。新機(jī)制遵照“以縣為主、分級(jí)管理”的管理體制，推行“校財(cái)局管”的管理模式，盡管各級(jí)主管部門采取諸多措施落實(shí)、強(qiáng)化義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的各項(xiàng)政策，但“以縣為主”的義務(wù)教育管理體制在許多地方并沒(méi)有真正完全建立起來(lái)，個(gè)別地區(qū)和學(xué)校發(fā)生的大面積套取國(guó)家資金、少數(shù)學(xué)校的民主理財(cái)意識(shí)淡薄、財(cái)務(wù)信息公示公開(kāi)不及時(shí)、公用經(jīng)費(fèi)的超范圍開(kāi)支使用等現(xiàn)象，都暴露出義務(wù)教育保障資金在管理使用中存在的監(jiān)管不力問(wèn)題。一些職能部門確實(shí)存在“財(cái)政專項(xiàng)資金使用支出監(jiān)督滯后，支出監(jiān)督的方式方法落后，突擊檢查多，日常監(jiān)督少;事后監(jiān)督多，事前事中檢查少;對(duì)某一項(xiàng)目或環(huán)節(jié)檢查多，全方位、全程跟蹤監(jiān)督少”［2］等現(xiàn)實(shí)弊端，使政府的公信度、政策的權(quán)威性受到極大損害。

(二)微觀層面：基層學(xué)校發(fā)展的困境

1.生源不合理流動(dòng)，城鄉(xiāng)學(xué)?！袄渑痪?。近年，隨著學(xué)校布局規(guī)劃調(diào)整，部分規(guī)模較小的農(nóng)村學(xué)校撤并，以及農(nóng)民工子女進(jìn)城求學(xué)“綠色通道”的開(kāi)辟，許多家庭選擇為子女接受優(yōu)質(zhì)教育而“進(jìn)城務(wù)工”。一時(shí)間，農(nóng)村生源大幅度地涌入縣城學(xué)校，形成“農(nóng)村包圍城市”態(tài)勢(shì)，直接造成城區(qū)學(xué)校超大班額、師資不足、校舍等教育資源緊張;另一方面，農(nóng)村學(xué)校生源卻嚴(yán)重不足，“樓起人空”，運(yùn)轉(zhuǎn)艱難，原有的教室設(shè)備資源高度閑置，教師相對(duì)過(guò)剩，教育資源浪費(fèi)嚴(yán)重。此外，在農(nóng)村，“普九”產(chǎn)生的學(xué)校債務(wù)雖已得到很大程度地化解，然而未能徹底改變農(nóng)村教育的發(fā)展窘境——租地辦學(xué)、負(fù)債前行、師資結(jié)構(gòu)性缺編、教育質(zhì)量低下等，諸如此類的難題直接制約農(nóng)村學(xué)校的持續(xù)發(fā)展空間，給城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與教育均衡發(fā)展設(shè)置無(wú)形阻障。

我們采用了一套新型的記錄和分配工作的系統(tǒng)。所有的社會(huì)信息、發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和解決困難的方案都被記錄在社會(huì)病歷之中，同時(shí)將有關(guān)病人情況的醫(yī)療記錄、護(hù)理記錄裝訂在一起。這使得所有致力于病人診斷和治療工作的人員非常便利地得到病人的相關(guān)信息。為便于查詢，社會(huì)服務(wù)信息都記錄在黃色的紙上。

2.校際需求的特殊性遭遇政策的同一性，形成“馬太效應(yīng)”。新機(jī)制實(shí)施過(guò)程中，公用經(jīng)費(fèi)撥款采用以學(xué)生數(shù)為參數(shù)的定額撥款模式，這種方式難以體現(xiàn)出公用經(jīng)費(fèi)需求的校際差異［3］。城鄉(xiāng)學(xué)校因其歷史積淀、辦學(xué)基礎(chǔ)、生源情況等方面的嚴(yán)重不均，許多發(fā)展性問(wèn)題隨新機(jī)制實(shí)施而漸浮水面，普惠性質(zhì)的新機(jī)制遭遇地域內(nèi)、校際間均衡發(fā)展的隱性矛盾，一定程度上卻在加劇校際間的發(fā)展差距。這表現(xiàn)在兩極發(fā)展態(tài)勢(shì):一是，地方“名?！薄ⅰ爸攸c(diǎn)?！鄙闯渥阈纬伞熬逕o(wú)霸學(xué)?！保础叭祟^費(fèi)”劃撥的經(jīng)費(fèi)充盈，現(xiàn)代化設(shè)施齊全。二是，城市優(yōu)質(zhì)教育資源承載力不夠和城市學(xué)校辦學(xué)成本高的因素，使得現(xiàn)存的城市薄弱學(xué)校發(fā)展受限;市、縣(區(qū))承擔(dān)的企業(yè)劃轉(zhuǎn)學(xué)校所需改革經(jīng)費(fèi)受到影響;農(nóng)村寄宿制學(xué)校日常開(kāi)支大，教育經(jīng)費(fèi)相對(duì)緊張;農(nóng)村薄弱學(xué)校和山區(qū)教學(xué)點(diǎn)，學(xué)生規(guī)模極為有限，經(jīng)費(fèi)使用入不敷出，上述學(xué)校即便爭(zhēng)取了年終結(jié)余資金的補(bǔ)助，其生存與發(fā)展仍舉步維艱。

3.學(xué)校獎(jiǎng)勵(lì)性文化的制度迷失，教師績(jī)效工資難以“激勵(lì)”。新機(jī)制改革也觸及著學(xué)校制度文化的變革，具體表現(xiàn)在:學(xué)校原有的教學(xué)目標(biāo)考核過(guò)程中給教職工兌現(xiàn)的非政策性津補(bǔ)貼，如課時(shí)津貼、教學(xué)獎(jiǎng)、目標(biāo)獎(jiǎng)、第13個(gè)月工資等，由于新機(jī)制要求公用經(jīng)費(fèi)不得用于人員工資和福利等，不得擠占學(xué)生公用經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，地方財(cái)政不予支持的情況下學(xué)校不能再違規(guī)發(fā)放，學(xué)校原有的激勵(lì)性制度因無(wú)資金來(lái)源而被迫取消，學(xué)校無(wú)力吸引和挽留優(yōu)秀教師。2009年義務(wù)教育階段學(xué)校實(shí)施了教師績(jī)效工資改革，但從學(xué)校具體實(shí)施方案看，“競(jìng)爭(zhēng)文化”強(qiáng)勢(shì)于“合作文化”，尤其是在教師績(jī)效工資總額不高的地區(qū)，績(jī)效工資顯然缺乏應(yīng)有的吸引力，致使績(jī)效工資改革難以達(dá)到預(yù)期的激勵(lì)教師之效。此外，中小學(xué)教師的工資保障問(wèn)題并未列入“中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)”的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，而繼續(xù)留在“縣級(jí)統(tǒng)籌”的體制之中［3］。盡管縣級(jí)政府普遍將教師工資納入財(cái)政預(yù)算，以確保教師的平均工資水平不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的平均工資水平，但由于縣域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異，一些地方性津補(bǔ)貼轉(zhuǎn)嫁到學(xué)校內(nèi)部，使得教師滋生攀比心理和埋怨情緒，影響工作積極性。

4.民辦學(xué)校享受政策不同步，有失社會(huì)公正。新機(jī)制規(guī)定:“民辦學(xué)校義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障政策本著‘強(qiáng)化政府義務(wù)、減輕群眾負(fù)擔(dān)’的原則，由各地研究制定具體政策予以妥善解決?！眴?wèn)題是許多地方政府至今對(duì)民辦學(xué)校享受政策問(wèn)題不研究更不解決，導(dǎo)致民辦學(xué)校生存與發(fā)展的空間受阻。遵循市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)行而優(yōu)勝劣汰，自然淘汰一批辦學(xué)規(guī)模與運(yùn)營(yíng)不景氣的民辦學(xué)校本無(wú)可厚非，但在許多農(nóng)村地區(qū)公辦學(xué)校發(fā)展規(guī)模和教育資源尚不能滿足社會(huì)需求的情況下，解決農(nóng)村留守兒童求學(xué)寄宿的現(xiàn)實(shí)需求，就彰顯了支持和促進(jìn)民辦教育發(fā)展的價(jià)值。應(yīng)當(dāng)肯定，民辦學(xué)校已構(gòu)成為地方政府承擔(dān)義務(wù)教育任務(wù)的事實(shí)委托，理應(yīng)得到社會(huì)的認(rèn)可和資助，但目前我國(guó)絕大多數(shù)地區(qū)未實(shí)現(xiàn)公辦和民辦同步政策，這對(duì)農(nóng)村民辦學(xué)校發(fā)展來(lái)說(shuō)無(wú)疑是雪上加霜，隨之帶來(lái)的民辦學(xué)校學(xué)生國(guó)民待遇不公的社會(huì)問(wèn)題，也影響著社會(huì)公正。

三、深化新機(jī)制改革的行動(dòng)建議

(一)加大投入和調(diào)控力度，完善地方政府分擔(dān)機(jī)制

義務(wù)教育因其固有的非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性和外溢性的特征，常被視為一種全國(guó)性的純公共產(chǎn)品，按照公共產(chǎn)品的有效供給理論，理當(dāng)由國(guó)家層面提供有效供給?，F(xiàn)階段我國(guó)義務(wù)教育發(fā)展地區(qū)性差異明顯，其關(guān)鍵集中體現(xiàn)在教育經(jīng)費(fèi)投入問(wèn)題上。中央應(yīng)遵循財(cái)政中立原則、能力支付原則、橫向與縱向公平原則，審視義務(wù)教育均衡發(fā)展問(wèn)題，切實(shí)解決地區(qū)間保障水平的過(guò)分懸殊現(xiàn)象，不能出現(xiàn)因經(jīng)濟(jì)實(shí)力差異而導(dǎo)致區(qū)域間義務(wù)教育年限有所差別。今后仍需加大中央和省級(jí)資金的轉(zhuǎn)移支付力度，將資金使用邊際遞減的發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政資金調(diào)劑到落后地區(qū);欠發(fā)達(dá)地區(qū)也應(yīng)增強(qiáng)自身“造血功能”，適度增加教育附加費(fèi)，逐步提高本地區(qū)義務(wù)教育的保障水平;財(cái)政部門跟進(jìn)調(diào)整、完善好支出結(jié)構(gòu)，健全經(jīng)費(fèi)投入的長(zhǎng)效機(jī)制，優(yōu)先安排義務(wù)教育資金，建議將學(xué)?；窘ㄔO(shè)費(fèi)納入保障體系范疇，避免基層學(xué)校為發(fā)展而擠占運(yùn)轉(zhuǎn)成本。

我國(guó)新機(jī)制改革秉持中央和省級(jí)財(cái)政投入“拿大頭”原則，改變了過(guò)去低重心的義務(wù)教育地方政府負(fù)擔(dān)方式，緩解了貧困地區(qū)“吃飯財(cái)政”的困難，但在實(shí)踐運(yùn)作的過(guò)程中，市縣級(jí)以下地方政府對(duì)義務(wù)教育的熱情降低、責(zé)權(quán)意識(shí)淡薄，暴露出現(xiàn)行義務(wù)教育分擔(dān)機(jī)制中地方各級(jí)政府間博弈的深層次矛盾與問(wèn)題?！胺猪?xiàng)目、按比例分擔(dān)”的義務(wù)教育投入體制是新機(jī)制改革的一大亮點(diǎn)，是新義務(wù)教育法的精神體現(xiàn)，但法律條文如何轉(zhuǎn)化為各級(jí)政府的自覺(jué)行為尚需制度化層面的考量與探索。建議中央專項(xiàng)資金除支撐現(xiàn)有專項(xiàng)建設(shè)資金外，還應(yīng)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)將教師基本工資納入保障范疇，特別是農(nóng)村貧困地區(qū)的義務(wù)教育應(yīng)按程度、分步驟實(shí)施;同時(shí)，加大地方政府的公共服務(wù)職能，地方各級(jí)財(cái)政共同承擔(dān)學(xué)?；窘ㄔO(shè)資金，并根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)承受度賦予縣區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府合理的承擔(dān)比例，保障轄區(qū)內(nèi)義務(wù)教育可持續(xù)發(fā)展空間。

(二)嚴(yán)格預(yù)算編制與執(zhí)行，推行公用經(jīng)費(fèi)的分類撥付標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)中小學(xué)預(yù)算管理雖已呈常態(tài)化，但嚴(yán)格地說(shuō)，與科學(xué)精細(xì)化的預(yù)算要求尚有差距，實(shí)踐中預(yù)算編制、執(zhí)行與管理的各類矛盾與問(wèn)題不斷滋生，因此，深化預(yù)算工作刻不容緩。在預(yù)算編制上，一是繼續(xù)加大對(duì)中小學(xué)校長(zhǎng)和會(huì)計(jì)人員的培訓(xùn)力度，延長(zhǎng)預(yù)算編制時(shí)間，根據(jù)教育自身規(guī)律，統(tǒng)籌安排好上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付等追加資金的最低額度，確保預(yù)算編制的質(zhì)量;二是遵照量入為出、收支平衡的原則，做好零基預(yù)算編制、細(xì)化預(yù)算管理體系和科目，及時(shí)公示，提高預(yù)算的公開(kāi)透明度。在預(yù)算的執(zhí)行與管理上，將績(jī)效考核納入預(yù)算管理的全過(guò)逞，從過(guò)去強(qiáng)調(diào)經(jīng)費(fèi)投入轉(zhuǎn)到關(guān)注資金支出效果的軌道上來(lái)，改變預(yù)算執(zhí)行的約束機(jī)制軟化弊端，杜絕虛假性開(kāi)支現(xiàn)象的發(fā)生。按照財(cái)政部要求著力“完善預(yù)算績(jī)效管理制度，建立健全績(jī)效目標(biāo)確定、績(jī)效跟蹤、績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果應(yīng)用有機(jī)結(jié)合的預(yù)算管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理”［5］。盡快擬定全國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)的立法、組織、機(jī)構(gòu)與問(wèn)責(zé)相關(guān)制度建設(shè)，開(kāi)發(fā)相關(guān)軟件和績(jī)效評(píng)價(jià)信息系統(tǒng)，搭建我國(guó)義務(wù)教育預(yù)算績(jī)效管理的有效信息平臺(tái)。

(三)深化績(jī)效工資改革，塑造良性激勵(lì)文化

經(jīng)費(fèi)保障終極目標(biāo)是為了促進(jìn)教育質(zhì)量的整體提升，而教師工作狀態(tài)和教學(xué)水平是影響教育質(zhì)量的重要因素。在公共產(chǎn)品供給均等化和義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入國(guó)家化的時(shí)代背景下，新機(jī)制改革一方面規(guī)約了公用經(jīng)費(fèi)不能用于人員工資與福利等使用范疇，另一方面卻無(wú)力承擔(dān)教師績(jī)效工資的資金保障，使學(xué)校原有的激勵(lì)教師的獎(jiǎng)勵(lì)性資金失去來(lái)源。如何建構(gòu)學(xué)校良性激勵(lì)文化與制度是擺在學(xué)校管理者面前的現(xiàn)實(shí)難題。

當(dāng)教師績(jī)效工資作為一種地方性公共產(chǎn)品出現(xiàn)時(shí)，激勵(lì)教師顯然已經(jīng)超越基層學(xué)校管理范疇，更多地表現(xiàn)為地方政府的責(zé)任與意識(shí)。中央在對(duì)中西部和東部部分農(nóng)村地區(qū)的中小學(xué)教師工資經(jīng)費(fèi)給予資助的同時(shí)，也給地方政府提出了要求——要確保中小學(xué)教師工資按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)全部納入預(yù)算，按時(shí)足額發(fā)放，確保教師的平均工資水平不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的平均工資水平。對(duì)于津補(bǔ)貼與社會(huì)保障中，非個(gè)人承擔(dān)部分也應(yīng)納入地方財(cái)政預(yù)算，同時(shí)完善教師編制管理，適度增加中小學(xué)教師高級(jí)職務(wù)崗位數(shù)量，激勵(lì)教師專業(yè)發(fā)展，穩(wěn)定教師隊(duì)伍。特別是農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)，加大艱苦地區(qū)教師補(bǔ)助資金的投放額度，加快教師周轉(zhuǎn)房建設(shè)，逐步改善農(nóng)村教師生活條件。

基層學(xué)校在推行績(jī)效工資改革、激勵(lì)教師發(fā)展上也具有不可推卸的責(zé)任，管理上要履行好財(cái)務(wù)公開(kāi)、民主理財(cái)、定期公示等制度，既要嚴(yán)格依據(jù)國(guó)家政策方針與原則，又需兼顧學(xué)校原有激勵(lì)性制度和文化的合理性過(guò)渡，不斷完善學(xué)?？?jī)效工資實(shí)施方案。校長(zhǎng)作為第一責(zé)權(quán)主體，應(yīng)挖掘校內(nèi)外各種資源，充分利用集體智慧，科學(xué)制定學(xué)校本位的績(jī)效考核指標(biāo)體系，防止偏袒行政管理人員，堅(jiān)持做到“三個(gè)傾斜”，即向一線教師傾斜、向班主任傾斜、向勤于奉獻(xiàn)的優(yōu)秀教師傾斜，讓廣大教師在無(wú)私付出的同時(shí)實(shí)現(xiàn)勞有所得、做有體現(xiàn)。

(四)引領(lǐng)民辦教育發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)和諧公正

在對(duì)待民辦學(xué)校經(jīng)費(fèi)資助問(wèn)題上，新機(jī)制政策體現(xiàn)了較大的靈活性，只規(guī)定各地要研究制定具體政策予以妥善解決。不可置否的是，民辦義務(wù)教育學(xué)校在新機(jī)制背景下受到一定影響，一些地方出現(xiàn)民辦學(xué)校生源回流現(xiàn)象。從某種層面上講，這種回流潮未必是件壞事，恰恰反映了國(guó)家辦學(xué)方針與新機(jī)制改革的成效，然而，在農(nóng)村，寄宿制學(xué)校資源短缺與留守兒童寄宿需求激增的矛盾情形下，資助相關(guān)民辦學(xué)校發(fā)展就成為一種社會(huì)必需。

我國(guó)義務(wù)教育階段的民辦教育主要有“名校”辦分校、高收費(fèi)的“貴族式學(xué)?！焙途哂惺斑z補(bǔ)缺作用的農(nóng)村民辦學(xué)校等三種類型。目前，國(guó)家已明令禁止“名?！鞭k分校行為;對(duì)于“貴族式學(xué)校”，需加以正確引領(lǐng)，依照市場(chǎng)規(guī)律自由發(fā)展或淘汰一批;而對(duì)第三類民辦學(xué)校來(lái)說(shuō)，需按照我國(guó)《促進(jìn)民辦教育法》相關(guān)規(guī)定，教育主管部門應(yīng)和具有資質(zhì)的民辦學(xué)校簽訂正式委托協(xié)議，撥付相應(yīng)的資金施以資助。同時(shí)，對(duì)享受資助的民辦學(xué)校需加強(qiáng)規(guī)范和管理，設(shè)立“門檻制度”——經(jīng)過(guò)教育主管部門正式審批，具有合法辦學(xué)資質(zhì)并已領(lǐng)取社會(huì)力量辦學(xué)許可證。此外，納入資助范疇的民辦學(xué)校需物價(jià)部門重新核減收費(fèi)項(xiàng)目，學(xué)校的各種經(jīng)費(fèi)收支要全額納入經(jīng)費(fèi)核算，實(shí)行收支兩條線管理，以規(guī)范其辦學(xué)行為，維護(hù)民辦學(xué)校學(xué)生享受義務(wù)教育的基本權(quán)益。

(五)健全財(cái)務(wù)管理制度，完善監(jiān)督檢查機(jī)制

健全財(cái)務(wù)管理制度是新機(jī)制運(yùn)行的內(nèi)控需求。各級(jí)教育主管部門和基層學(xué)校要以新機(jī)制改革為契機(jī)，查漏補(bǔ)缺，建立健全預(yù)算管理制、學(xué)校固定資產(chǎn)臺(tái)賬、財(cái)務(wù)開(kāi)支報(bào)賬制、國(guó)庫(kù)集中支付制、政府采購(gòu)制度等相關(guān)財(cái)務(wù)制度。加強(qiáng)學(xué)校支出管理，嚴(yán)格按照預(yù)算批復(fù)的支出項(xiàng)目和規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，把好支出審核關(guān)，實(shí)現(xiàn)“關(guān)口”前移，把各種財(cái)務(wù)違法亂紀(jì)行為消除在萌芽狀態(tài)?？h區(qū)應(yīng)設(shè)立資金專戶，實(shí)現(xiàn)?？顚Ｓ?，集中支付，逐步完善“校財(cái)局管”的財(cái)務(wù)管理制度，防止級(jí)次下滑，以規(guī)范學(xué)校經(jīng)費(fèi)使用行為，防范學(xué)校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，充盈我國(guó)現(xiàn)行的“以縣為主”的義務(wù)教育管理體制下的各級(jí)財(cái)務(wù)管理體制。

監(jiān)督檢查機(jī)制是新機(jī)制健康運(yùn)行的外部保障。各級(jí)政府與主管部門應(yīng)不斷創(chuàng)新，構(gòu)建監(jiān)督檢查長(zhǎng)效機(jī)制，定期和不定期組織監(jiān)察、審計(jì)、教育、財(cái)政等多部門聯(lián)合的專項(xiàng)檢查，確保各項(xiàng)資金分配使用的規(guī)范、安全和有效。同時(shí)，要發(fā)揮各級(jí)教育督導(dǎo)的作用，將常規(guī)監(jiān)管、專項(xiàng)督查與責(zé)任追究相結(jié)合，完善縣鎮(zhèn)教育督導(dǎo)考核制度，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)教育的支持監(jiān)督職責(zé)，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育中的積極作用。

［1］國(guó)務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知［Z］.國(guó)發(fā)［2005］43 號(hào)，2005-12-24.

［2］賈維萍.財(cái)政專頂資金監(jiān)管的問(wèn)題與對(duì)策［J］.山西財(cái)稅，2011，(8)：22.

［3］馬青.城市義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)應(yīng)實(shí)行分類核定［J］.教育發(fā)展研究，2009，(1)：61.

［4］程方生.農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革中若干問(wèn)題的思考［J］.江西教育科研，2006，(10)：20.

［5］謝旭人.在財(cái)政部慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立九十周年暨表彰大會(huì)上的講話［EB/OL］.http：//www.mof.gov.cn/preview/jiguandangwei/zhengwuxinxi/lingdaojianghua/201202/t20120229_631707.html.

［6］趙立濤.中國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)體制改革：變化與效果［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2009，(4)：80-92.

［7］粟玉香.公共教育財(cái)政制度生成與運(yùn)行［M］.成都：四川人民出版社，2000.4-13.

［8］陳靜漪，宗曉華.從城鄉(xiāng)分立到城鄉(xiāng)一體化——中國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育供給機(jī)制演進(jìn)路徑分析［J］.西南大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2012，(9)：75.