代建制目前存在的問題及解決辦法探討

王青

【摘 要】近年來，政府投資的非經(jīng)營性基礎設施和公益類項目為了提高其項目管理水平，控制項目投資規(guī)模、轉(zhuǎn)移項目風險，遏止腐敗，不少城市都開始試行建設工程項目代建制。但由于代建管理模式還處于試行探索中，尚存在較多問題，需要進一步研究解決。

【關鍵詞】代建制；存在問題；解決辦法

代建制是指由專業(yè)化代建單位負責項目建設實施全過程管理，控制項目投資、質(zhì)量、進度和安全文明施工，待項目竣工驗收后交付給建設單位的項目建設管理模式。代建制的實施是保證工程質(zhì)量、加快建設周期、提高投資效益的有力措施。但是代建制在我國發(fā)展時間較短，缺少足夠的經(jīng)驗和完善的制度體系。推行建設工程代建制中，在法律保障、市場準入、收費標準、風險分擔等方面存在的不足之處，隨著項目的運作也逐漸暴露出來。

一、代建制目前存在的問題

（一）代建單位法律地位不明確

我國現(xiàn)階段代建單位的法律地位尚未明確，代建單位處于弱勢地位。代建實踐過程中，代建人履行職責的法律環(huán)境尚不健全，在國家基本建設程序中沒有法律授予的地位。因此，客觀上無法得到各級政府和建設相關管理部門，如規(guī)劃、財政、消防、環(huán)保等方面的認可，實際操作過程中遇到很多困難，在辦理各種工程建設手續(xù)的過程中，其身份難以被有關行政管理部門認可，造成工作被動。

青島市于1997年和2005年先后下達了《青島市人民政府關于對市財力投資項目實行代建制的通知》、《青島市政府投資項目管理暫行辦法》（市政府令第186號），文件中規(guī)定了對政府投資的非經(jīng)營性基礎設施和公益性項目實行代建制，但因相關部門未出臺具體的實施辦法，代建制并沒有在政府各部門達成共識。例如我公司代建的商丘路等項目在辦理施工手續(xù)時，雖然代建中標通知書、代建合同等手續(xù)齊全，但市政管理處及質(zhì)監(jiān)站并不認可我們，而要求委托方（青島市房地產(chǎn)開發(fā)管理局）出具書面委托；在向財政局申請資金劃撥時也遭到類似困擾。

（二）資質(zhì)、資格要求無專屬性

在市場競爭中，由于各地對代建單位的資格條件和市場準入要求比較模糊，對代建單位的資質(zhì)認定、等級劃分等沒有明確的標準和依據(jù)。以至目前代建行業(yè)魚目混珠，許多設計、監(jiān)理、造價、招標代理甚至施工單位都有做代建的意圖，到底什么單位才能做代建人，一直爭議不斷。

而且目前不少做代建資質(zhì)的企業(yè)，是隸屬于某一個政府機關，有的甚至就是政府機構(gòu)的原班人馬，對外掛出一個具有企業(yè)性質(zhì)的牌子而已。將極大的阻礙代建制企業(yè)的市場競爭。

青島市城鄉(xiāng)建設委員會于2011年6月2日出臺了《青島市城鄉(xiāng)建設委員會關于印發(fā)《青島市城鄉(xiāng)建設委員會房屋建筑工程與市政基礎設施工程項目代建招標投標管理辦法（試行）》的通知》，文件中規(guī)定以下單位可以做為項目代建單位參加投標：

房屋建筑類項目代建單位應當具有國家有關主管部門頒發(fā)的下列資質(zhì)之一：壹級房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)；壹級及以上房屋建筑施工總承包資質(zhì)；設計綜合甲級資質(zhì)；甲級房屋建筑設計資質(zhì)；監(jiān)理綜合資質(zhì)；綜合經(jīng)濟專業(yè)、建筑專業(yè)甲級工程咨詢資質(zhì)；同時具有甲級造價咨詢資質(zhì)、甲級工程建設項目招標代理資質(zhì)、房屋建筑專業(yè)甲級建設工程監(jiān)理資質(zhì)中兩項及以上資質(zhì)。

市政基礎設施類項目代建單位應當具有國家有關主管部門頒發(fā)的下列資質(zhì)之一：壹級房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)；壹級及以上市政公用工程施工總承包資質(zhì)；設計綜合甲級資質(zhì)；甲級市政公用設計資質(zhì)；監(jiān)理綜合資質(zhì)；綜合經(jīng)濟專業(yè)、市政公用工程專業(yè)甲級工程咨詢資質(zhì)；同時具有甲級造價咨詢資質(zhì)、甲級工程建設項目招標代理資質(zhì)、市政公用專業(yè)甲級建設工程監(jiān)理資質(zhì)中兩項及以上資質(zhì)。壹級及以上園林工程施工總承包資質(zhì)或甲級園林設計資質(zhì)且同時具有甲級建筑設計資質(zhì)的可參加單獨園林綠化項目投標。

以下單位具備條件的，可以作為代建單位參加投標：

1.市政府及部門直屬的具有投資職能的政府投資公司；

2.從事本行業(yè)具有項目管理職能的事業(yè)單位；

3.具有項目管理職能的國有企業(yè)或事業(yè)單位改制，且仍持有國有股份的從事項目管理的企業(yè)。

同時還要求以上單位需具有建設工程相關專業(yè)中級及以上職稱人員不少于10人。

雖然文件中對資質(zhì)要求給出了詳細的規(guī)定，但該要求同時反映了代建只是房地產(chǎn)開發(fā)、施工、設計、監(jiān)理、工程咨詢、造價、招標代理、施工等業(yè)務的附屬品，也可以說是整個建筑業(yè)的附屬品。代建沒有屬于自己的專項資質(zhì)標準，同時從業(yè)人員都是從代建單位其他業(yè)務中臨時拼湊、組合起來的，無專屬上崗資格要求，團隊建設無從談起。沒有專屬從業(yè)資質(zhì)、資格要求，代建市場無法持續(xù)、健康發(fā)展。

（三）無收費標準

青島市代建市場中項目代建費目前按青島市財政局《關于規(guī)范政府投資建設單位管理費財務管理的通知》（青財基【2003】78號文）執(zhí)行，即參照建設單位管理費的標準來執(zhí)行。但建設單位管理費并不包括代建單位必須支出的工資、稅金以及應該獲得的合理利潤等內(nèi)容，因此費率偏低。同時，也沒有明確設置代建費的取費下限，所簽訂的代建合同普遍存在承擔義務多、收費少、管理責任大、權(quán)利小等情況，造成了代建單位責權(quán)利的不對等。導致各代建單位在投標中出現(xiàn)無序競爭的現(xiàn)象，使代建費用一降再降，不利于吸引優(yōu)秀企業(yè)參與代建。

（四）風險分擔不合理

目前代建合同尚無格式文本，對代建合同是“委托合同”還是“承包合同”仍存在爭議，但實踐中存在風險被代建單位過度分擔的情況。如前期準備工作中的房屋拆遷和土地征用問題，而過去這些工作往往是依靠政府的強有力的行政推動，并適時制定和調(diào)整相關政策來保證工程進度，表現(xiàn)的是政府行為，而運用代建制后，則變?yōu)榇▎挝煌瓿纱隧椆ぷ?，作為企業(yè)，往往是舉步維艱的，并且在企業(yè)行為下，花費在房屋動遷的費用相對以前可能要多出許多。若把該風險全部由代建單位分擔是不合理的。

代建的風險較大，甚至比施工承包的風險還大，因為施工承包只是施工過程中的風險，而代建既包括施工過程中還包括前期準備。如我公司代建的安達路經(jīng)濟適用房配套工程因項目委托方在立項、規(guī)劃時做得不到位，在辦理完招投標及施工手續(xù)進場施工時，周邊居民阻撓施工，隨經(jīng)多方協(xié)調(diào)仍未達成一致，該項目至今擱置。給我公司造成了一定的損失。

代建合同中還存在項目節(jié)余資金約定歸委托方所有或約定不明確，而超出概算的投資，代建單位則要全額賠償?shù)炔粚Φ燃s定。

二、解決辦法探討

（一）完善法制建設，確立代建制度的法律地位。

由于代建制度出現(xiàn)而產(chǎn)生的風險問題，如責權(quán)利不分、項目實施主體不清等，主要因為委托代建的法律不明確，應通過立法來確立代建制度，將代建制項目納入我國《政府采購法》軌道，將委托代建后的責權(quán)利轉(zhuǎn)移給代建單位，確立代建單位的主體地位，也為代建單位開展工作提供法律依據(jù)。

同時政府應牽頭組織發(fā)改、規(guī)劃、建設、消防、環(huán)保、財政等行政主管部門制定代建制實施辦法，明確各部門在代建項目實施過程中各部門的職責，對代建單位在項目推進過程中給予支持。

（二）建立代建資質(zhì)、從業(yè)資格的標準和要求

相關部門應參照設計、工程監(jiān)理、工程咨詢、造價、招標代理等成熟行業(yè)，制定代建專屬的資質(zhì)要求和從業(yè)人員的資格要求，設立等級劃分，建立持證上崗制度，把代建業(yè)務提升到與其它建筑行業(yè)平等的地位上，才能體現(xiàn)代建制的重要地位，才能利于對代建企業(yè)的管理，利于代建行業(yè)的發(fā)展，利于真正發(fā)揮代建的作用。

（三）制定收費標準

財政、物價等相關部門應進行市場調(diào)研，針對代建行業(yè)的服務特點及服務內(nèi)容制定符合市場行情的收費標準，提高代建單位的積極性，促進代建良性發(fā)展。

（四）風險控制應按照合理分攤、共同分擔的原則。

在簽訂代建合同簽要重視概算（預算評審）的談判，該數(shù)額直接關系著代建單位利益，決定著項目的成敗。代建單位必須根據(jù)委托單位提供的資料對概算進行全面、詳細的復核。同時在合同中明確只有在代建單位的“失誤”造成投資超過概算，才能承擔全額賠償責任，在合同中要對各種“失誤”作詳細的界定。

結(jié)束語

“代建制”是一個新興的管理模式，只要通過不斷的探索和實踐，在政府相關部門和代建單位不斷的良性互動下，一定能使這個模式更趨完善，更具有可操作性，也更能發(fā)揮政府與企業(yè)之間的橋梁作用。