民營(yíng)企業(yè)軟法治理問(wèn)題探析

[摘 要]政府通過(guò)軟法對(duì)民營(yíng)企業(yè)所實(shí)施的治理應(yīng)當(dāng)以企業(yè)社會(huì)責(zé)任之履行為切入口，通過(guò)軟法機(jī)制引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)履行其道義責(zé)任；行政機(jī)關(guān)實(shí)施軟法治理的具體途徑則包括政策制定、行政指導(dǎo)的實(shí)施、行政合同的簽訂等方式。行政機(jī)關(guān)對(duì)民營(yíng)企業(yè)實(shí)施軟法治理應(yīng)當(dāng)受到司法權(quán)的約束，由于軟法治理無(wú)硬法可依，司法審查中對(duì)軟法治理之合法性判斷的標(biāo)準(zhǔn)為這種治理是否侵害企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和是否違反信賴(lài)保護(hù)原則。

[關(guān)鍵詞]民營(yíng)企業(yè)；軟法治理；經(jīng)營(yíng)自主權(quán)；社會(huì)責(zé)任隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，民營(yíng)企業(yè)規(guī)模得以進(jìn)一步擴(kuò)大，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為強(qiáng)勁的動(dòng)力之一。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展本質(zhì)上是市場(chǎng)力量在市場(chǎng)活動(dòng)中起主導(dǎo)作用，民營(yíng)企業(yè)作為市場(chǎng)自發(fā)形成的經(jīng)濟(jì)組織，其依市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行活動(dòng)，既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，又是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的推動(dòng)力。不管在何種經(jīng)濟(jì)形態(tài)之下，作為國(guó)家權(quán)力載體的行政機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)實(shí)施管理是經(jīng)濟(jì)得以健康發(fā)展的有利前提，只有“有形之手”與“無(wú)形之手”相結(jié)合，經(jīng)濟(jì)社會(huì)始能實(shí)現(xiàn)高速健康發(fā)展。在公共行政興起的歷史背景之下，行政機(jī)關(guān)對(duì)民營(yíng)企業(yè)的治理得以從管制模式中脫離出來(lái)，更強(qiáng)調(diào)采用柔性的手段引導(dǎo)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。行政機(jī)關(guān)通過(guò)軟法對(duì)民營(yíng)企業(yè)予以引導(dǎo)和治理，是時(shí)代發(fā)展的必然結(jié)果，也是公共行政興起的內(nèi)在要求。

一、民營(yíng)企業(yè)軟法治理的必要性分析

在依法治國(guó)的理念下，行政機(jī)關(guān)對(duì)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行管理必須依據(jù)法律而進(jìn)行。對(duì)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行軟法治理，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，也是軟法優(yōu)勢(shì)使然。

（一）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是自由的經(jīng)濟(jì)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)主體得以依自己的意志參與市場(chǎng)活動(dòng)，在市場(chǎng)得以自主決策、自由競(jìng)爭(zhēng)和自負(fù)盈虧。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)受到法律的嚴(yán)格保護(hù)，對(duì)于民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，政府機(jī)關(guān)非有法定事由不得干預(yù)。這就產(chǎn)生了政府治理與企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)之間的緊張關(guān)系，即企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)天生地具有排除政府干預(yù)的效力。然而，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)的有序發(fā)展不僅需要市場(chǎng)機(jī)制得以充分發(fā)揮、市場(chǎng)規(guī)律得到充分尊重，更需要政府通過(guò)無(wú)形的手對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行調(diào)控?；谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜性，政府的調(diào)控不應(yīng)當(dāng)限于通過(guò)法律對(duì)企業(yè)進(jìn)行征稅、處罰、制定指導(dǎo)價(jià)等活動(dòng)，更需要政府在充分掌握市場(chǎng)信息和尊重市場(chǎng)的前提下對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)進(jìn)行引導(dǎo)，才能優(yōu)化企業(yè)生產(chǎn)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，確保經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。對(duì)國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)而言，對(duì)企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，政府可以通過(guò)行使股東權(quán)的方式進(jìn)行干預(yù)，而對(duì)于民營(yíng)企業(yè)而言，企業(yè)所有權(quán)為私人所有，企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，政府既不能通過(guò)硬法予以調(diào)整，亦不能通過(guò)股東權(quán)的行使而進(jìn)行調(diào)整，因而只能通過(guò)軟法以柔性的執(zhí)法手段進(jìn)行治理。因此，從這個(gè)角度而言，對(duì)通過(guò)軟法對(duì)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行治理是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求。

（二）軟法治理具有自身優(yōu)勢(shì)

當(dāng)前，我國(guó)法律體系已較為完整，盡管對(duì)民營(yíng)企業(yè)的治理可以通過(guò)硬法來(lái)實(shí)現(xiàn)，但相較于硬法而言，軟法治理的如下優(yōu)勢(shì)是不可忽略的：首先，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，民營(yíng)企業(yè)享有經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，民營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)受到法律的嚴(yán)格保護(hù)，政府采用法律手段對(duì)民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)范圍內(nèi)事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)制，政府的行為就可能構(gòu)成權(quán)力的濫用。如果政府通過(guò)軟法進(jìn)行治理，避免強(qiáng)制力規(guī)制，更多地體現(xiàn)為一種指導(dǎo)和服務(wù)，行為的合法性就不存在問(wèn)題。其次，由于軟法治理更加地體現(xiàn)為政府通過(guò)指導(dǎo)、服務(wù)等方式實(shí)施，在這種方式中，政府與民營(yíng)企業(yè)之間的關(guān)系是平等的，政府不能強(qiáng)制企業(yè)為或不為一定行為，更有利于政府與民營(yíng)企業(yè)之間建立起合作關(guān)系，通過(guò)雙方的平等協(xié)商實(shí)現(xiàn)政府行政管理目標(biāo)和企業(yè)利益之間的平衡。

二、民營(yíng)企業(yè)軟法治理的實(shí)施模式

政府通過(guò)軟法對(duì)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行治理有其必要性，但通過(guò)軟法機(jī)制對(duì)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行治理不能過(guò)于泛濫，企業(yè)所承擔(dān)的法律義務(wù)不可通過(guò)軟法機(jī)制予以實(shí)現(xiàn)。因此，政府對(duì)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行軟法治理應(yīng)當(dāng)是有限度的，需要通過(guò)特定的切入點(diǎn)、以特定方式進(jìn)行。

（一）軟法治理的切入點(diǎn)

軟法治理的切入點(diǎn)，是指政府通過(guò)軟法機(jī)制對(duì)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行管理時(shí)所選取的管理事項(xiàng)。如上所述，企業(yè)有其經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，民營(yíng)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的諸多事項(xiàng)不應(yīng)當(dāng)成為政府管理的對(duì)象；另一方面，立法規(guī)定企業(yè)的許多強(qiáng)制義務(wù)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行，因此，軟法治理機(jī)制在以上兩種情形中是不能予以適用的。其只有適用在民營(yíng)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的特定方面。

筆者認(rèn)為，軟法治理的切入點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是民營(yíng)企業(yè)所承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任。對(duì)于企業(yè)社會(huì)責(zé)任的履行，政府可以通過(guò)軟法治理機(jī)制予以推進(jìn)。企業(yè)社會(huì)責(zé)任，是指企業(yè)作為社會(huì)關(guān)系中連接點(diǎn)，其對(duì)其他社會(huì)關(guān)系主體及社會(huì)環(huán)境、自然環(huán)境所承擔(dān)的道義義務(wù)和法律義務(wù)。企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任之基礎(chǔ)在于：現(xiàn)代社會(huì)中企業(yè)不應(yīng)僅僅作為謀求股東利潤(rùn)最大化的工具，而應(yīng)視為最大限度顧及和實(shí)現(xiàn)包括股東在內(nèi)的企業(yè)所有利益相關(guān)者利益的組織體系或制度安排；企業(yè)的所有者應(yīng)對(duì)企業(yè)的所有利益相關(guān)者負(fù)責(zé)，而不限于只對(duì)股東負(fù)責(zé)。企業(yè)社會(huì)責(zé)任包括兩方面內(nèi)容，一為道義責(zé)任，二為法律責(zé)任，前者包含在社會(huì)公德和職業(yè)道德中，后者則為法律所明確規(guī)定。對(duì)于法律所規(guī)定的企業(yè)義務(wù)，政府當(dāng)然應(yīng)當(dāng)通過(guò)硬法實(shí)施予以實(shí)現(xiàn)。在硬法實(shí)施過(guò)程中，政府可以采取協(xié)商、聽(tīng)取意見(jiàn)等方式進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng)，但這些執(zhí)法活動(dòng)為政府之法定職權(quán)使然，不能通過(guò)軟法機(jī)制進(jìn)行治理。對(duì)于企業(yè)所負(fù)擔(dān)的道義義務(wù)，如改進(jìn)技術(shù)、改善經(jīng)營(yíng)管理、提高員工福利、配合政府優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等，政府就不能通過(guò)硬法機(jī)制予以強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)，而應(yīng)當(dāng)通過(guò)軟法機(jī)制進(jìn)行治理。綜上，軟法治理的切入點(diǎn)應(yīng)為民營(yíng)企業(yè)道義責(zé)任的履行。

（二）軟法治理的基本途徑

政府對(duì)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行軟法治理，其事項(xiàng)范圍不僅應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格限制，限于民營(yíng)企業(yè)道義責(zé)任的履行，軟法治理手段也應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格限制，只能通過(guò)非強(qiáng)制手段予以實(shí)現(xiàn)。

1.政策制定

政府對(duì)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行管理可以通過(guò)政策的制定的方式實(shí)現(xiàn)。“軟法主要是指發(fā)展規(guī)劃綱要，各種指導(dǎo)性的規(guī)則、指南、指令、規(guī)程、法則、守則、示范，黨政部門(mén)制發(fā)的各類(lèi)紅頭文件，各種請(qǐng)示、批示、指示、通知、講話?！闭呤擒浄ǖ闹匾M成部分，因此，政策制定當(dāng)然是軟法治理手段之一。對(duì)于民營(yíng)企業(yè)治理，政府可以通過(guò)制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等方式引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)配合政府工作。民營(yíng)企業(yè)參與市場(chǎng)活動(dòng)的目的是獲得利潤(rùn)。政府通過(guò)激勵(lì)性政策的制定可以引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)按政府設(shè)定的目標(biāo)安排自己的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，進(jìn)而達(dá)成社會(huì)利益與企業(yè)利益的最大化。

2.行政指導(dǎo)的實(shí)施

行政指導(dǎo)的基本特征是無(wú)強(qiáng)制實(shí)施力，行政指導(dǎo)目的的實(shí)現(xiàn)需要相對(duì)人予以積極配合。因此，行政指導(dǎo)也應(yīng)當(dāng)納入軟法的范圍，對(duì)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行軟法治理，也包括行政指導(dǎo)的制定與實(shí)施這一方式。與政策制定相比，行政指導(dǎo)具有微觀性的特點(diǎn)。行政指導(dǎo)的對(duì)象一般具有特定性，可以針對(duì)特定的民營(yíng)企業(yè)做出；其目標(biāo)具有短期性，一般為實(shí)現(xiàn)暫時(shí)性的目標(biāo)。在民營(yíng)企業(yè)軟法治理方面，行政指導(dǎo)無(wú)疑是良好的軟法治理方式。行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中，對(duì)于民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)，可以通過(guò)實(shí)施行政指導(dǎo)的方式引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)做出有利于行政目的實(shí)現(xiàn)的行為。就其實(shí)現(xiàn)方式而言，“行政指導(dǎo)的作用機(jī)制包括利益的誘導(dǎo)、道德的引導(dǎo)以及行政機(jī)關(guān)在知識(shí)、資訊、資源方面的優(yōu)勢(shì)和特殊的社會(huì)角色”。由于行政指導(dǎo)沒(méi)有強(qiáng)制實(shí)施力，而基于政府在信息占有方面的優(yōu)勢(shì)地位，企業(yè)又往往愿意聽(tīng)從政府的指導(dǎo)，因而行政指導(dǎo)機(jī)制的運(yùn)行對(duì)于平衡企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)保護(hù)和行政管理效益之間的關(guān)系具有重要作用。

除此之外，政府還可以通過(guò)與民營(yíng)企業(yè)簽訂合同、引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)制定自律規(guī)則等方式實(shí)施治理。

三、民營(yíng)企業(yè)軟法治理的司法規(guī)制

權(quán)力必須受到限制，否則它將無(wú)惡不為，這已成為顛撲不滅的真理。對(duì)行政權(quán)而言，司法審查機(jī)制無(wú)疑是限制行政權(quán)濫用的優(yōu)良制度，政府對(duì)民營(yíng)企業(yè)的軟法治理當(dāng)然應(yīng)納入司法審查的范圍。然而，按照我國(guó)行政訴訟法的規(guī)定，法院對(duì)行政行為 “合法性”進(jìn)行審查。在軟法治理過(guò)程中，政府治理活動(dòng)依軟法而非硬法做出，因此政府的軟法治理似乎并不能以硬法為依據(jù)判斷其合法性。這種情況之下，對(duì)軟法治理進(jìn)行司法審查則需要從以下幾個(gè)方面判斷：

（一）是否侵害企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)

如上所述，政府通過(guò)軟法對(duì)民營(yíng)企業(yè)實(shí)施治理之基礎(chǔ)在于，政府對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)不能通過(guò)制定實(shí)施硬法橫加干預(yù)。因此，尊重企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)是軟法治理產(chǎn)生的基礎(chǔ)，也是軟法治理不能逾越的界限。政府通過(guò)軟法機(jī)制對(duì)民營(yíng)企業(yè)實(shí)施治理，一定要建立在尊重民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的基礎(chǔ)之下，不能通過(guò)采取強(qiáng)制手段而迫使民營(yíng)企業(yè)服從。因此，在司法審查過(guò)程中，民營(yíng)企業(yè)對(duì)政府軟法治理活動(dòng)提起行政訴訟的，法院可通過(guò)審查政府軟法治理活動(dòng)是否侵害企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)而認(rèn)定其活動(dòng)的合法性。在司法審查過(guò)程中，法院通過(guò)判斷行政機(jī)關(guān)之軟法治理活動(dòng)是否侵害憲法所保護(hù)的權(quán)利從而確定該活動(dòng)之合法性，這種司法審查的途徑是符合憲法的權(quán)利保護(hù)精神的。在具體的審查過(guò)程中，法院可判斷行政機(jī)關(guān)的軟法治理是否違反了自愿性的原則，如有違反，則認(rèn)為其侵害企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，進(jìn)而撤銷(xiāo)行政機(jī)關(guān)的該種行為及該行為形成的法律效果。也就是說(shuō)，企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)意味著企業(yè)可以依其意愿而決定是否服從和配合行政機(jī)關(guān)通過(guò)政策、行政指導(dǎo)而實(shí)施的軟法治理；民營(yíng)企業(yè)的自愿服從亦視為其經(jīng)營(yíng)自主權(quán)行使的結(jié)果。如果行政機(jī)關(guān)在實(shí)施軟法治理的過(guò)程中超越了不得強(qiáng)制的界限，通過(guò)設(shè)定不利后果的方式強(qiáng)制民營(yíng)企業(yè)服從其軟法治理，則這種情形就構(gòu)成越權(quán)，法院應(yīng)當(dāng)撤銷(xiāo)這種治理行為或宣告這種治理活動(dòng)違反法律規(guī)定而無(wú)效。

（二）是否違反信賴(lài)保護(hù)原則

信賴(lài)保護(hù)原則是行政法的基本原則。所謂信賴(lài)保護(hù)，是指行政機(jī)關(guān)的行政行為形成可期待的信賴(lài)，而相對(duì)人基于這種信賴(lài)而實(shí)施了一定行為，而行政機(jī)關(guān)不得任意撤銷(xiāo)其行政行為；行政機(jī)關(guān)沒(méi)有法定事由撤銷(xiāo)其行為造成相對(duì)人期待利益的損害的，則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。筆者認(rèn)為，對(duì)于民營(yíng)企業(yè)軟法治理進(jìn)行司法審查，法院是可以適用信賴(lài)保護(hù)原則判斷軟法治理之合法性的。

實(shí)質(zhì)上，我國(guó)學(xué)者對(duì)信賴(lài)保護(hù)在司法裁判中的適用大都持慎重的態(tài)度，認(rèn)為司法審判過(guò)程中適用行政法原則將有可能造成司法權(quán)的擴(kuò)張，而權(quán)力的擴(kuò)張，不管是行政權(quán)的擴(kuò)張抑或是司法權(quán)的擴(kuò)張，對(duì)于權(quán)力間的制約和平衡都是有害的。筆者認(rèn)為，信賴(lài)保護(hù)原則作為行政法基本原則，其具有規(guī)范效力，這決定了信賴(lài)保護(hù)原則可以在司法審查過(guò)程中適用。即是說(shuō)，盡管信賴(lài)保護(hù)原則具有抽象性的特征，其沒(méi)有具體規(guī)定行政機(jī)關(guān)的權(quán)力義務(wù)和相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，但信賴(lài)保護(hù)原則作為行政法精神的集中反映，其對(duì)行政活動(dòng)的開(kāi)展具有指導(dǎo)性，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依信賴(lài)保護(hù)原則的要求而做出行政行為；行政行為如違反信賴(lài)保護(hù)原則，則構(gòu)成違法行政行為。由于信賴(lài)保護(hù)原則具有規(guī)范和限制行政行為做出的效力，法院當(dāng)然可以以信賴(lài)保護(hù)原則為標(biāo)準(zhǔn)判斷行政行為的合法性。特別是對(duì)于民營(yíng)企業(yè)之軟法治理而言，這種治理建立在行政機(jī)關(guān)無(wú)須依硬法對(duì)這些事項(xiàng)進(jìn)行處理的基礎(chǔ)之上，這種情況也使得法院無(wú)法依硬法對(duì)行政機(jī)關(guān)活動(dòng)的合法性進(jìn)行判斷。因此，法律的原則，包括信賴(lài)保護(hù)原則，可用來(lái)判斷行政機(jī)關(guān)之軟法治理活動(dòng)的合法性。就其具體的適用而言，行政機(jī)關(guān)在軟法治理過(guò)程中往往通過(guò)政策、行政指導(dǎo)做出一定承諾以引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，在民營(yíng)企業(yè)滿(mǎn)足行政機(jī)關(guān)通過(guò)政策、行政指導(dǎo)而提出的要求而行政機(jī)關(guān)沒(méi)有兌現(xiàn)其承諾時(shí)，法院可認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違反信賴(lài)保護(hù)原則，進(jìn)而判處對(duì)民營(yíng)企業(yè)的損失進(jìn)行賠償。當(dāng)然，由于信賴(lài)保護(hù)原則具有抽象性，其僅就行政行為提出一種價(jià)值指導(dǎo)，但并沒(méi)有也不可能明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為何種行為以及如何為該種行為，司法機(jī)關(guān)適用信賴(lài)保護(hù)原則解決具體案件，應(yīng)當(dāng)就為何適用該原則以及如何適用該原則做出充分說(shuō)明，這樣才能防范司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的過(guò)度干預(yù)。

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責(zé)任編輯 藍(lán)光喜