山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)海洋環(huán)境保護(hù)法律問(wèn)題研究*

趙彥彬

(曲阜師范大學(xué)法學(xué)院，山東 日照 276800)

過(guò)去的十幾年中，山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的海洋經(jīng)濟(jì)取得了飛快的發(fā)展，但是，由于長(zhǎng)期采用粗放型發(fā)展模式，半島地區(qū)的海洋環(huán)境現(xiàn)狀不容樂(lè)觀。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前山東半島沿海海域每年所承受的污染物已達(dá)數(shù)百萬(wàn)噸，環(huán)渤海部分海域遭受污染的數(shù)量已經(jīng)超出自身凈化能力的極限，近海海域的海洋環(huán)境質(zhì)量不斷惡化。因此，以海洋為依托的山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)，必須高度重視海洋環(huán)境保護(hù)，從根本上解決海洋環(huán)境污染和生態(tài)破壞問(wèn)題，否則勢(shì)必會(huì)制約藍(lán)色經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

一、山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)海洋環(huán)境保護(hù)的概述

山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)包括山東全部海域和青島、東營(yíng)、煙臺(tái)、濰坊、威海、日照6市及濱州市的無(wú)棣、沾化2個(gè)沿?？h所屬陸域，海域面積15.95萬(wàn)平方公里，陸域面積6.4萬(wàn)平方公里。山東半島陸地海岸線總長(zhǎng)3345公里，約占全國(guó)的1/6，沿岸分布200多個(gè)海灣，以半封閉型居多，可建萬(wàn)噸級(jí)以上泊位的港址50多處，優(yōu)質(zhì)沙灘資源居全國(guó)前列。［1］山東半島的海洋資源豐富，能源礦產(chǎn)資源富集，利于海洋產(chǎn)業(yè)以及海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)山東半島具有優(yōu)越的開(kāi)放條件，地處環(huán)渤海地區(qū)與長(zhǎng)江三角洲地區(qū)的中間地帶，是華北地區(qū)的最便捷的出海通道，同時(shí)也是東北亞經(jīng)濟(jì)圈的重要組成部分。

海洋環(huán)境保護(hù)對(duì)促進(jìn)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)海洋經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展有著極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。近幾年來(lái)，山東省加強(qiáng)近海海域使用監(jiān)督管理，逐步加大海洋環(huán)境執(zhí)法力度，加強(qiáng)對(duì)海洋環(huán)境質(zhì)量狀況的監(jiān)測(cè)，藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)海洋環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)工作取得了顯著的成效:沿海各城市的環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施逐漸完善，海水質(zhì)量監(jiān)測(cè)技術(shù)不斷更新，近海海域的海水質(zhì)量狀況不斷改善。最重要的是，為進(jìn)一步推進(jìn)海洋綜合管理的各項(xiàng)工作，制定并實(shí)施了《山東省海洋環(huán)境保護(hù)條例》、《山東省海岸帶規(guī)劃》、《山東省近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃》、《山東省海域使用管理辦法》、《山東省海島開(kāi)發(fā)建設(shè)規(guī)劃》等規(guī)范性文件;建立健全海洋環(huán)境執(zhí)法體系，明確港口航運(yùn)、海洋資源、環(huán)境保護(hù)等管理部門的職責(zé);進(jìn)一步完善海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、海洋環(huán)境質(zhì)量公報(bào)制度以及海洋環(huán)境應(yīng)急預(yù)案制度等法律制度，并已初步建成海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和防災(zāi)減災(zāi)體系。2010年，國(guó)家海洋局組織實(shí)施全國(guó)海洋環(huán)境監(jiān)視監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)工作，并編制了《2010年中國(guó)海洋環(huán)境狀況公報(bào)》，其中《公報(bào)》顯示:環(huán)渤海海域海洋污染問(wèn)題嚴(yán)重，海洋環(huán)境污染破壞形勢(shì)嚴(yán)峻，但是山東半島地區(qū)的海水質(zhì)量相對(duì)于其他省市較好。

二、山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)海洋環(huán)境保護(hù)存在的法律問(wèn)題

(一)海洋環(huán)境保護(hù)立法缺少具體實(shí)施細(xì)則

從當(dāng)前我省海洋環(huán)境保護(hù)立法現(xiàn)狀來(lái)看，海洋環(huán)境保護(hù)法律體系已基本建成。為了進(jìn)一步提高海洋環(huán)境保護(hù)法律的可操作性，以《海洋環(huán)境保護(hù)法》為法律依據(jù)并結(jié)合我省的海洋環(huán)境實(shí)情，制定了《山東省海域使用管理?xiàng)l例》、《山東省海洋環(huán)境保護(hù)條例》、《山東省海洋和海岸工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理暫行辦法》等一系列規(guī)范性文件。此外，又頒布了《山東省海洋功能區(qū)劃》、《山東省碧海行動(dòng)計(jì)劃》和《山東省海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》、《山東省渤海海洋環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃》等一系列海洋保護(hù)戰(zhàn)略規(guī)劃，這對(duì)于強(qiáng)化海洋環(huán)境治理與保護(hù)，推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展起到重要的作用。

雖然我省的海洋環(huán)境保護(hù)法律體系初成體系，但是對(duì)于有些可能影響海洋環(huán)境保護(hù)的行為卻沒(méi)有予以明確的規(guī)定，例如，現(xiàn)行的法律法規(guī)尚未對(duì)圍海造田等海岸工程項(xiàng)目的專業(yè)咨詢和審批、工程現(xiàn)場(chǎng)勘查和管理進(jìn)行具體明確的規(guī)定。此外，有關(guān)海洋漁業(yè)、旅游資源的開(kāi)發(fā)、利用與管理規(guī)定，也同樣缺乏具體的實(shí)施細(xì)則。

(二)環(huán)保主管部門分權(quán)嚴(yán)重，缺乏相互溝通和協(xié)調(diào)

根據(jù)《山東省海洋環(huán)境保護(hù)條例》的規(guī)定，海洋、海事、環(huán)保、漁業(yè)等部門在海洋管理過(guò)程中都擁有一定的執(zhí)法權(quán)，如果彼此之間沒(méi)有相互溝通和協(xié)調(diào)，勢(shì)必會(huì)造成海洋環(huán)境執(zhí)法管理的混亂。我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)等規(guī)范性文件中都有管理體制方面的相關(guān)規(guī)定，但是，從其實(shí)際運(yùn)行的狀況來(lái)看，統(tǒng)管部門的工作并沒(méi)有得到其他分管部門的有效配合，分管部門缺乏參與管理的積極性，始終感覺(jué)自己處于配角的地位。此外，海洋環(huán)境立法中對(duì)于統(tǒng)管部門的職權(quán)規(guī)定得比較具體，賦予其相應(yīng)的審批權(quán)、收費(fèi)權(quán)、處罰權(quán)，而對(duì)于分管部門來(lái)說(shuō)，雖被賦予一定的監(jiān)督檢查權(quán)，但實(shí)際操作過(guò)程中卻無(wú)法真正參與到審批、收費(fèi)以及處罰等事項(xiàng)工作中去，這樣使得分管部門認(rèn)為其管理沒(méi)有相應(yīng)的權(quán)威性，與統(tǒng)管部門缺少必要的溝通與協(xié)調(diào)。

(三)法律監(jiān)管不到位

目前，我省海洋環(huán)境保護(hù)法律監(jiān)管方面存在諸多問(wèn)題:第一，當(dāng)前的管理體制主要是以直接管理為主，而且主要精力集中在某些具體的事務(wù)中，在處理有關(guān)審批、限制、禁止等行為時(shí)，法律手段過(guò)于單一，應(yīng)變能力較差;第二，執(zhí)法依據(jù)存在較多空白與漏洞，加之某些法律條文過(guò)于籠統(tǒng)，可操作性較差，大大加重了海洋環(huán)境執(zhí)法的困難，無(wú)法達(dá)到應(yīng)有的執(zhí)法效果;第三，受地方保護(hù)主義的嚴(yán)重影響，部分地方政府對(duì)于海洋環(huán)境保護(hù)的有關(guān)法律、政策，疏于落實(shí)，只發(fā)空頭文件，應(yīng)付檢查。例如，某些地方政府基于地方財(cái)政的考慮，在海洋環(huán)境保護(hù)的管理上缺少主動(dòng)性、積極性，對(duì)于那些違法排污、無(wú)序采沙、非法圍墾等損害海洋漁業(yè)生態(tài)環(huán)境的行為和責(zé)任人“睜一只眼閉一只眼”，沒(méi)有對(duì)其進(jìn)行應(yīng)有的監(jiān)管和處罰，客觀上縱容了其破壞海洋環(huán)境的行為;第四，對(duì)于污染破壞海洋環(huán)境行為的行政處罰力度不夠，罰款數(shù)額過(guò)低。與海洋環(huán)境保護(hù)法較為先進(jìn)的國(guó)家相比，我國(guó)現(xiàn)行的海洋環(huán)境保護(hù)法律對(duì)于污染破壞海洋環(huán)境的行為所規(guī)定的行政處罰數(shù)額偏低，無(wú)法起到應(yīng)有的懲戒作用，無(wú)法到對(duì)海洋環(huán)境違法行為進(jìn)行有效的制裁與遏制，導(dǎo)致在實(shí)際過(guò)程中企業(yè)為了企業(yè)一己私利寧可選擇違法排污并繳納罰款，這也是排污處理設(shè)施長(zhǎng)期棄用、超標(biāo)排放污染物等現(xiàn)象的主要原因。

(四)公眾參與機(jī)制不健全

公眾參與對(duì)環(huán)境保護(hù)有非常重要的意義，目前很多國(guó)家以及國(guó)際性法律政策文件中都引入了公眾參與環(huán)境保護(hù)的相關(guān)規(guī)定。例如，1980年《世界自然保護(hù)大綱》、1982年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的《世界自然憲章》，指出“人人都應(yīng)當(dāng)有機(jī)會(huì)按照本國(guó)法律個(gè)別的或集體的參加擬定與其環(huán)境直接有關(guān)的決定，遇到此種環(huán)境受損或退化時(shí)，應(yīng)有辦法訴諸補(bǔ)救”。［2］隨著我國(guó)民主化進(jìn)程的發(fā)展以及公民環(huán)境保護(hù)意識(shí)的加強(qiáng)，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域也逐步引入公眾參與機(jī)制，先后制定了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》，但與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，仍有不足之處。

例如，《環(huán)境信息公開(kāi)辦法》第十一條第十三款規(guī)定:“環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)向社會(huì)主動(dòng)公開(kāi)污染物排放超過(guò)國(guó)家或者地方排放標(biāo)準(zhǔn)，或者污染物排放總量超過(guò)地方政府核定的排放總量控制指標(biāo)的污染嚴(yán)重的企業(yè)名單?！痹摋l法律只是將已超標(biāo)排放污染物的企業(yè)作為主要公開(kāi)對(duì)象，這是否可以認(rèn)為那些污染物排放沒(méi)有超標(biāo)的企業(yè)沒(méi)有對(duì)環(huán)境造成污染和破壞?答案毫無(wú)疑問(wèn)是否定的。那么是否也應(yīng)當(dāng)將沒(méi)有超標(biāo)排放的企業(yè)也作為公開(kāi)的對(duì)象呢?目前法律還沒(méi)有明確的規(guī)定。此外，此辦法還規(guī)定了“政府環(huán)保部門不得公開(kāi)涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府環(huán)境信息?！睂?shí)踐中，該條公開(kāi)的例外規(guī)定已經(jīng)成為“免死牌”，企業(yè)往往以涉及商業(yè)秘密為借口，拒絕公開(kāi)相關(guān)環(huán)境信息，導(dǎo)致公共參與環(huán)境保護(hù)的機(jī)制難以得到實(shí)施，缺乏相應(yīng)的制度保障。

(五)司法救濟(jì)不足

現(xiàn)階段，我國(guó)環(huán)境侵害救濟(jì)制度還不完善，損害賠償機(jī)制不健全，導(dǎo)致因海洋環(huán)境破壞而受到侵害的當(dāng)事人難以很好地得到相應(yīng)的司法救濟(jì)。比如，近幾年，近海企業(yè)超標(biāo)排污、海上油井溢油事故以及大型沿海工程導(dǎo)致近海漁業(yè)遭受嚴(yán)重?fù)p失，大片近海水域被侵占，由于缺乏完整的制度體系，使得責(zé)任人未受到應(yīng)有的懲罰，受害人難以獲得相應(yīng)的賠償或補(bǔ)償。此外，原告起訴資格的不確定性以及缺少實(shí)體法律的有力支撐等因素，也在一定程度上嚴(yán)重制約著公民得到應(yīng)有的司法救濟(jì)。

三、山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)海洋環(huán)境保護(hù)的具體建議

(一)完善海洋環(huán)境保護(hù)立法，加強(qiáng)配套實(shí)施細(xì)則的制定

目前，我省已基本建立海洋環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理體制和法律法規(guī)體系，但是針對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的具體實(shí)施細(xì)則仍不夠完善。因此，要嚴(yán)格按照法律、法規(guī)，進(jìn)一步加強(qiáng)實(shí)施細(xì)則的制定，特別是程序性規(guī)范。如前所述，應(yīng)當(dāng)海洋使用金的征收、管理的范圍、程序，海洋工程、海岸工程的評(píng)審、咨詢，以及工程現(xiàn)場(chǎng)勘查管理制定具體、操作性強(qiáng)的程序性規(guī)范。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)對(duì)海洋旅游資源開(kāi)發(fā)、利用與管理等內(nèi)容進(jìn)行細(xì)致的規(guī)定。

除此之外，必須進(jìn)一步完善海洋環(huán)境保護(hù)基本法律，才能為更好地保護(hù)海洋環(huán)境提供必要的法律依據(jù)。既要在實(shí)體法方面建立健全事故性溢油污染的損害賠償制度，又要在程序法方面充分保障公民的環(huán)境參與權(quán)、環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境救濟(jì)權(quán)等環(huán)境權(quán)益。

(二)強(qiáng)化環(huán)保執(zhí)法部門的溝通與協(xié)調(diào)

根據(jù)目前山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的實(shí)際情況，在海洋環(huán)境保護(hù)方面應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌管理，建立統(tǒng)一的監(jiān)督檢查體系，開(kāi)展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)大規(guī)模的海洋環(huán)境保護(hù)聯(lián)合執(zhí)法，加大海洋環(huán)境違法違規(guī)的監(jiān)查力度，提高環(huán)境執(zhí)法實(shí)際效果。建立健全海洋環(huán)境保護(hù)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化部門之間的溝通與協(xié)調(diào)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)海洋環(huán)境保護(hù)工作中的重大問(wèn)題及突發(fā)事件，并采取積極、有效的措施，防止污染損害事態(tài)的擴(kuò)大。各部門要嚴(yán)格執(zhí)法，杜絕執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象發(fā)生。

(三)加強(qiáng)海洋環(huán)境的執(zhí)法監(jiān)管

沿海七市要大力開(kāi)展海洋環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)，重點(diǎn)查處未經(jīng)海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)即開(kāi)工建設(shè)的違規(guī)海洋工程、海洋非法傾廢、將生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)設(shè)施建設(shè)在海洋自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)等重大海洋環(huán)保違法行為，同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)入海排污口等領(lǐng)域的監(jiān)控，嚴(yán)厲查處違法行為。此外，應(yīng)該加快建立海陸一體化污染聯(lián)動(dòng)治理機(jī)制，搞好海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)和影響評(píng)價(jià)，實(shí)行嚴(yán)格地海洋環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和污染物排?？偭靠刂疲瑥亩玫乇Ｗo(hù)周邊海域的生態(tài)系統(tǒng)，規(guī)范海域保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用秩序，為半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的海洋經(jīng)濟(jì)建設(shè)保駕護(hù)航。

(四)構(gòu)建公眾參與海洋環(huán)境保護(hù)機(jī)制

第一，擴(kuò)大公眾參與海洋環(huán)境保護(hù)的主體范圍。公民是參與環(huán)境保護(hù)的基本主體，但是單個(gè)的個(gè)體往往很難形成合力，還有可能會(huì)導(dǎo)致“訴求流向的泛化和訴求效果的弱化”［3］。但是，環(huán)保非政府組織(ENGO)具有群體性、集體性，可以更加有效地參與環(huán)境保護(hù)。當(dāng)前，我國(guó)環(huán)境保護(hù)法中還沒(méi)有明確規(guī)定的法律地位，因此，應(yīng)該在保障公民環(huán)境參與權(quán)的基礎(chǔ)上，要逐步明確環(huán)保非政府組織的主體資格，允許其參與環(huán)境保護(hù)中來(lái)，這樣將更加有利于海洋環(huán)境保護(hù)機(jī)制的確立和完善。

第二，擴(kuò)大公眾參與海洋環(huán)境保護(hù)的途徑。一方面，要鼓勵(lì)公眾積極地參與我省海洋環(huán)境立法和政策的制定，主動(dòng)提取公眾的意見(jiàn)和建議，為公眾參與環(huán)境立法提供一個(gè)有效的平臺(tái)，不斷深化我省海洋環(huán)境立法的民主進(jìn)程。另一方面，鼓勵(lì)公眾積極參與海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)與海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督工作，在海洋環(huán)境許可證的審批、海洋環(huán)境糾紛的處理中，允許公眾參與其中，適當(dāng)聽(tīng)取公眾建議。

(五)完善司法救濟(jì)的途徑，保障公眾環(huán)境權(quán)益

環(huán)境公益訴訟制度對(duì)于保障公民環(huán)境權(quán)益、促進(jìn)環(huán)境的保護(hù)與治理有著重要的意義。由于制度層面的制約，構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度仍存在一定的瓶頸，而且在立法與司法上也面臨著諸多的爭(zhēng)議，比如公益訴訟主體資格問(wèn)題、公益訴訟案件范圍問(wèn)題以及公益訴訟請(qǐng)求權(quán)問(wèn)題等等，因此構(gòu)建科學(xué)、合理的環(huán)境公益訴訟制度還有待于訴訟法的進(jìn)一步修訂。但是在訴訟法修訂之前，最高人民法院和最高人民檢察院應(yīng)當(dāng)結(jié)合環(huán)境公益訴訟實(shí)踐情況，作出有關(guān)的司法解釋或公布指導(dǎo)性案例，為此類案件的處理和審判提供必要的依據(jù)或參考，也便于當(dāng)前的公益訴訟案件的處理以及日后的進(jìn)一步立法。例如，2010年7月，最高人民法院下發(fā)《關(guān)于為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見(jiàn)》，明確指出可以在環(huán)境保護(hù)糾紛案件數(shù)量較多的法院，設(shè)立環(huán)保法庭，重點(diǎn)審判環(huán)境保護(hù)有關(guān)案件，提高環(huán)境保護(hù)司法水平。

［1］國(guó)家發(fā)改委.山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃［R］.2011.2.

［2］姚秀盈、王春晨.遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶海洋環(huán)境保護(hù)法律問(wèn)題研究［J］.長(zhǎng)春工程學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2011，12(1):48－50.

［3］馮敬堯.公眾參與機(jī)制研究——以環(huán)境法律調(diào)控為視角［D］.武漢大學(xué)碩士學(xué)位論文，2004.