統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展理論國內(nèi)外研究綜述*

孫 璐

(山東省委黨校研究生部，山東 濟(jì)南 250103)

在我國50多年的社會主義建設(shè)過程中，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一直是以政府為主導(dǎo)，以城市為本位，通過“剪刀差”掠奪農(nóng)村實(shí)現(xiàn)的，這種做法使城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉大，出現(xiàn)城鄉(xiāng)二元分割局面，嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)全面健康發(fā)展。針對這一情況，黨的十八大提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)和建立以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)的長效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局”等戰(zhàn)略指導(dǎo)方針，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指明了方向。

特別是最近一個時期以來，國際經(jīng)濟(jì)整體呈現(xiàn)下行趨勢，一直保持經(jīng)濟(jì)快速增長的我國也出現(xiàn)了放緩局面。中央審時度勢做出了“擴(kuò)大國內(nèi)需求，最大潛力在農(nóng)村;實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，基礎(chǔ)支撐在農(nóng)業(yè);保障和改善民生，重點(diǎn)難點(diǎn)在農(nóng)民的”科學(xué)判斷。黨的十八大明確提出“兩個同步”的新任務(wù)，其最大重點(diǎn)難點(diǎn)依然在農(nóng)民，從這個意義上講，對我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的理論與實(shí)踐做更深入的研究，進(jìn)一步探索我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展路徑，對在2020年實(shí)現(xiàn)“收入倍增”的發(fā)展目標(biāo)具有重大理論與現(xiàn)實(shí)意義。對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展問題，國內(nèi)外主要有以下研究成果。

一、國外研究情況

在國外，直接以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為研究對象的文獻(xiàn)并不多，與此較接近的有 一體化(intergration)，但很少與urban－rural(城鄉(xiāng))一詞搭配，常與economic一詞連用。另外有一個詞“城鄉(xiāng)一體化”，是西方學(xué)者較為常用的，其含義是指19世紀(jì)末、20世紀(jì)初以來西方發(fā)達(dá)國家的工業(yè)從原來的大都市向一些小城鎮(zhèn)和以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移，從而形成城鄉(xiāng)混合的新型區(qū)域，其中一些研究和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展理論有較為直接的關(guān)聯(lián)，其中比較有代表性的是以下幾種理論:

(一)以空想社會主義者和麥基等人為代表的城鄉(xiāng)一體化理論

城鄉(xiāng)一體化理論雛形最早出現(xiàn)在Saint－Simon、Fourier和owen等空想社會主義學(xué)者的著述中，他們認(rèn)為，城鄉(xiāng)一體化是未來理想社會的一種愿景，理想社會沒有城鄉(xiāng)的差別和對立，城市與農(nóng)村處于平等的地位。麥基的相關(guān)理論則認(rèn)為，城鄉(xiāng)之間的界限已漸漸模糊，并出現(xiàn)了一種獨(dú)具特色，農(nóng)業(yè)活動和工業(yè)生產(chǎn)同時存在新型地域類型。

(二)馬克思主義者對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的構(gòu)想

馬恩在創(chuàng)立歷史唯物主義理論的過程中對城鄉(xiāng)關(guān)系給予了極大關(guān)注，一度將城鄉(xiāng)對立和在此基礎(chǔ)上建立的城鄉(xiāng)關(guān)系作為理論依據(jù)，并對不同歷史時期和不同社會制度下的城鄉(xiāng)關(guān)系做過深入的剖析。馬克思的共產(chǎn)主義社會理論最為核心的內(nèi)容就是要實(shí)現(xiàn)無處不平均，無處不飽暖，特別是城鄉(xiāng)之間，更要如此，為實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義奠定基礎(chǔ)。對于城鄉(xiāng)和諧統(tǒng)一于一體的實(shí)現(xiàn)，馬克思則認(rèn)為消除城鄉(xiāng)之間的對立是最重要前提之一，這個前提又依賴很多物質(zhì)條件，只依靠意志是不會實(shí)現(xiàn)的。恩格斯則最早提出了城鄉(xiāng)相融合的思想，指出要廢除舊的分工模式，進(jìn)行職業(yè)教育、實(shí)行工種輪換制、共享城鄉(xiāng)大融合帶來的福利，使全體公民的才能得到發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。他還指出實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融為一體最為重要的是市民和農(nóng)民稱謂的消亡和人口不均衡現(xiàn)象的消失，并指出:“鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)人口的分散和大城市工業(yè)人口的集中只是工農(nóng)業(yè)發(fā)展水平不夠高的表現(xiàn)，它是進(jìn)一步發(fā)展的阻礙”。［1］但是對于城鄉(xiāng)融合后未來大城市的走向，斯大林和恩格斯的看法不完全一樣。恩格斯認(rèn)為，隨著城與鄉(xiāng)的消失，大城市會走向消亡，雖然這是一個極長期的過程;斯大林則認(rèn)為，城鄉(xiāng)對立消滅以后，不僅大城市不會毀滅，并且還要出現(xiàn)新的生命力，它們是文化最發(fā)達(dá)的中心，不僅是大工業(yè)的發(fā)展中心，而且是農(nóng)產(chǎn)品加工、輕工業(yè)生產(chǎn)和一切制造業(yè)高度發(fā)達(dá)的中心。［2］

(三)以鄉(xiāng)帶城理論

以農(nóng)村為主體的鄉(xiāng)城一體化源自英國城市學(xué)家Ebenezer Howard。其代表作《tomorrow:the garden cities》中提出了“garden cities”理論，提出用城鄉(xiāng)一體化的新地域組織形態(tài)來取代城鄉(xiāng)對立的地域組織形態(tài)，以鄉(xiāng)村為主導(dǎo)帶動“the garden cities”的建設(shè)，不足之處是Howard的田園城市理論并不是為了消滅城鄉(xiāng)差別，只是消極地避開了城市和鄉(xiāng)村的主要矛盾。

(四)以城帶鄉(xiāng)理論

芒福德“以城帶鄉(xiāng)”的城鄉(xiāng)發(fā)展理念。美國著名城市地理學(xué)家芒福德指出:“城與鄉(xiāng)居于同等重要的地位而且不能人為割裂，城與鄉(xiāng)應(yīng)當(dāng)是有機(jī)結(jié)合的統(tǒng)一整體”。芒福德主張分散開來建造許多新的城市中心，同時把城和鄉(xiāng)兩者都統(tǒng)一到許多新的中心里來，通過以現(xiàn)有的城市為核心，帶動整個區(qū)域協(xié)調(diào)一致快速的發(fā)展，重建城鄉(xiāng)之間的組織形態(tài)，使全體居民在其中都能享受到均等的生活質(zhì)量。［3］

以劉易斯為代表，二元經(jīng)濟(jì)論經(jīng)濟(jì)學(xué)家倡導(dǎo)下的“以城帶鄉(xiāng)”理論，劉易斯于20世紀(jì)50年代開始，在其一系列論述中指出經(jīng)濟(jì)社會二元結(jié)構(gòu)是發(fā)展中國家在發(fā)展過程中將出現(xiàn)最基本的現(xiàn)象，消除二元結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵問題是農(nóng)村剩余勞動力向工業(yè)生產(chǎn)的轉(zhuǎn)移及傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代工業(yè)的轉(zhuǎn)變。劉易斯認(rèn)為要消除“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”，必須實(shí)現(xiàn)城市為核心，發(fā)揮輻射帶動作用，以形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展統(tǒng)一體，重構(gòu)城鄉(xiāng)之間關(guān)系－暨平衡關(guān)系，通過生產(chǎn)力等要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動，輻射帶動鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展，使全體公民都能享受城市生活的便捷。［4］

二、國內(nèi)研究現(xiàn)狀

(一)“城”與“鄉(xiāng)”內(nèi)涵研究

費(fèi)孝通較早以鄉(xiāng)土性為切入點(diǎn)，看中國“城”與“鄉(xiāng)”關(guān)系，他認(rèn)為:“從基層上看去，中國社會是鄉(xiāng)土性的。我說中國社會的基層是鄉(xiāng)土性的，那是因為我考慮到從這基層上曾長出一層比較上和鄉(xiāng)土基層不完全相同的社會，而且在近百年來更在東西方接觸邊緣上發(fā)生了一種很特殊的社會”。［5］美國著名歷史學(xué)家費(fèi)正清認(rèn)為，一直以來中國存在兩個社會，一個是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為根本的鄉(xiāng)村社會，一個是壟斷權(quán)勢及其他社會優(yōu)勢資源的城市社會。［6］高文杰研究發(fā)現(xiàn)，世界上界定城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)無外乎人口多少、行政區(qū)域劃分、主要職業(yè)占比、產(chǎn)業(yè)比例等標(biāo)準(zhǔn)，他認(rèn)為，行政區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)是主導(dǎo)，按此種標(biāo)準(zhǔn)，城市包括縣城及其以上的地區(qū)，鄉(xiāng)村則是縣城以下的廣大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村。林賢郁則認(rèn)為按照國務(wù)院關(guān)于城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)的有關(guān)規(guī)定以及我國的行政區(qū)劃，在城市和鄉(xiāng)村的實(shí)際劃分下，則分為以上兩部分。城鎮(zhèn)包括城區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)，鄉(xiāng)村則指鄉(xiāng)中心區(qū)和村莊。張承良研究了中國關(guān)于城鎮(zhèn)地區(qū)的界定在上世紀(jì)50年代、60年代和80年代的3次改動，現(xiàn)在通行的城鎮(zhèn)劃分做法確立于上世紀(jì)80年代，它的評價標(biāo)準(zhǔn)是城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口一定要多于6萬，國民生產(chǎn)總值要超過2億人民幣，人口少于6萬時，那么該地區(qū)必須是重要的工礦產(chǎn)業(yè)基地或者是省市鎮(zhèn)政府部門駐地;或者是大規(guī)模物流集散地;或者是位于邊遠(yuǎn)地區(qū)的重要城鎮(zhèn)。雷海章提出，農(nóng)村是一個歷史的、變化和發(fā)展的概念。現(xiàn)代農(nóng)村已不僅僅是指以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的廣大區(qū)域，而已成為具有特定的政治、經(jīng)濟(jì)、文化特征的綜合體。農(nóng)村是與城市相對而言的地域，是生產(chǎn)、生活集聚度較低，又有特定自然風(fēng)貌的地區(qū)。還有一些學(xué)者認(rèn)為，中國的城鄉(xiāng)界定的主要標(biāo)準(zhǔn)是戶籍因素，是城市還是鄉(xiāng)村主要看農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的占比。南方的一些農(nóng)村工業(yè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值往往超過西部一個縣或地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但因為居民和勞動者大多是農(nóng)業(yè)戶口，那么這些地方也只能算是農(nóng)村地區(qū)。

(二)何種實(shí)現(xiàn)模式研究

要真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展需要通過工業(yè)化和城市化雙輪驅(qū)動來促成在學(xué)術(shù)界已成為共識，但是何種模式更有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌學(xué)界仍有較大爭議。胡國富認(rèn)為中國有幾種模式可供選擇:資源為主導(dǎo)的工業(yè)化模式(以山西大同、陜西榆林為代表)，技術(shù)先導(dǎo)型工業(yè)化模式(北京的中關(guān)村，昆山高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園，上海的張江地區(qū)等為代表)和加工工業(yè)化模式(浙江諸暨、成都溫江為代表，需要充分利用當(dāng)?shù)刈匀毁Y源，大力發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，利用經(jīng)濟(jì)林業(yè)和山區(qū)土特產(chǎn)的資源優(yōu)勢，大力發(fā)展生活日用品加工型產(chǎn)業(yè)，發(fā)展綠色生態(tài)高效農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化體系)。［7］鄭勇、余力總結(jié)了三種模式:珠三角“以城帶鄉(xiāng)”的模式，義烏“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃－市場帶動模式”和諸暨“工農(nóng)聯(lián)合，政企協(xié)作，城鄉(xiāng)結(jié)合”的發(fā)展模式，蘇州以“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為原動力”的發(fā)展模式。四種模式都以城鎮(zhèn)化為戰(zhàn)略核心，以城帶鄉(xiāng);以工業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化發(fā)展。

(三)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)路徑及對策研究

到筆者發(fā)稿日為止，國內(nèi)對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展對策思路的研究，主要涉及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重點(diǎn)、關(guān)鍵、階段性和切入點(diǎn)等方面。張宏宇認(rèn)為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌應(yīng)該考慮到資源的有效利用、農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和城市現(xiàn)代化之間的關(guān)系以及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與勞動力流動之間的關(guān)系，應(yīng)該站在政策性高度對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)行理論分析。楊濤、羅必良認(rèn)為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的根本在于增加農(nóng)民收入，解決農(nóng)民低收入就必須提高農(nóng)業(yè)效率，促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收。而提高農(nóng)業(yè)效率關(guān)鍵在于減少農(nóng)村富余勞動力，轉(zhuǎn)移就業(yè)，發(fā)展集約化、機(jī)械化高產(chǎn)高效農(nóng)業(yè)，根本上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)縮差共富，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。這些都從不同的角度都說明了一個問題，即城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的根本途徑是工業(yè)化和城市化雙輪驅(qū)動。還有一些學(xué)者開始重視研究統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的專門性和專業(yè)性對策及思路。季建林指出:統(tǒng)籌城鄉(xiāng)收入分配必須堅持國民平等待遇，堅持公平公正、共同富裕等基本原則，這些原則要求重點(diǎn)要向農(nóng)民傾斜，為此政府可以取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、通過中央財政轉(zhuǎn)移支付農(nóng)村中小學(xué)教師工資、加大科技興農(nóng)的力度、建立全國統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品市場、創(chuàng)造有利于農(nóng)村勞動力向工業(yè)、服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移的條件等。曾菊新認(rèn)為:實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的財政政策，必須建立規(guī)范的城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制、向城鄉(xiāng)提供均等化的公共產(chǎn)品、進(jìn)一步規(guī)范完善分稅制。［8］還有學(xué)者認(rèn)為:統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)需要強(qiáng)調(diào)勞動就業(yè)是公民最基本的權(quán)利，完善社會保障、提供平等的公共服務(wù)更是服務(wù)型政府的題中應(yīng)有之義。經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬克和從稅費(fèi)改革的角度提出:給予農(nóng)民與城市居民平等的公民待遇，徹底廢除農(nóng)村稅收負(fù)擔(dān)，建立統(tǒng)籌的城鄉(xiāng)金融市場，為農(nóng)民提供資金支持。張業(yè)圳認(rèn)為，教育是國民應(yīng)該平等得到的，而農(nóng)村教育供給不足、教育供求結(jié)構(gòu)不良是造成城鄉(xiāng)差別的主要原因之一，因此統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展基礎(chǔ)之舉。還有學(xué)者認(rèn)為，我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)面臨的障礙主要表現(xiàn)在:就業(yè)制度的歧視、職業(yè)教育培訓(xùn)的歧視、社會保障的歧視、戶籍障礙歧視等，其中，戶籍歧視最為突出。因此，應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)村公共產(chǎn)品需求表達(dá)機(jī)制，逐漸給予農(nóng)民充分參與公共產(chǎn)品決策的民主權(quán)利，使有限的財政資源能用于大多數(shù)農(nóng)民最急需的公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給上，從而促進(jìn)公共服務(wù)基本均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。［9］

三、國內(nèi)外統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展研究存在的不足及啟示

(一)國內(nèi)外對我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)理論研究不足之處

國內(nèi)外現(xiàn)有的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的理論與實(shí)踐的發(fā)展表明，根據(jù)我國的國情，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展應(yīng)該結(jié)合各地區(qū)新型工業(yè)化進(jìn)程，即經(jīng)濟(jì)不同發(fā)展階段，走出一條相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)、最大限度發(fā)揮城鄉(xiāng)各自優(yōu)勢的中國特色的發(fā)展道路。一是要加強(qiáng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)制度的頂層設(shè)計;二是探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的實(shí)現(xiàn)途徑和模式;三是要根植于我國的特殊國情。但是，深入剖析現(xiàn)有研究可以發(fā)現(xiàn)，國外統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的相關(guān)理論尚不能完全適應(yīng)我國國情，一是把城鄉(xiāng)人為割裂開來作為研究的前提條件。大多數(shù)理論都處于概念和數(shù)理論證階段，實(shí)證研究較少。二是以工業(yè)革命時期的發(fā)達(dá)國家和南方國家為研究對象，得出的結(jié)論對我國未必適用。從國內(nèi)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展問題的研究看，一方面，研究表面現(xiàn)象的多、探討深層問題的少，在研究的深度上亟待提高;另一方面，研究方法創(chuàng)新和案例典型性也有待進(jìn)一步加強(qiáng)，特別是對實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的載體及農(nóng)民增收的根本途徑等深層次問題研究較少［10］，這是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展理論下一步研究的重要方向。

(二)國內(nèi)外相關(guān)理論對我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的啟示

我國的城鄉(xiāng)關(guān)系問題在形成過程及解決對策措施方面有很大的特殊性，結(jié)合現(xiàn)有的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展理論及我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展實(shí)踐，筆者認(rèn)為:一是要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的融合。例如，農(nóng)業(yè)可以與旅游業(yè)融合，發(fā)展休閑觀光農(nóng)業(yè);農(nóng)業(yè)可以與生化等產(chǎn)業(yè)融合，發(fā)展高效綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)、醫(yī)藥、日用化學(xué)等產(chǎn)業(yè);農(nóng)業(yè)還可以與信息產(chǎn)業(yè)、航天產(chǎn)業(yè)融合，發(fā)展農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)、航空育種等新興產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供有效載體。［11］二是要加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)。黨的十七屆三中全會明確提出要加大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的力度，這是根本上改變我國農(nóng)村土地條塊分割，零散經(jīng)營現(xiàn)狀，走上現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必由之路。這就需要加強(qiáng)現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)，完善農(nóng)村土地確權(quán)，登記，頒證等一系列程序，根本上解決阻礙城鄉(xiāng)發(fā)展的桎梏。［12］三是需要政府的強(qiáng)力推進(jìn)和政策引導(dǎo)。國內(nèi)外較為成功的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展模式都離不開政府的重要作用，政府政策要多向農(nóng)村傾斜，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)市場，改革現(xiàn)有戶籍制度，使城鄉(xiāng)勞動力可以自由流通。

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