我國城市房屋征收中的問題與對策

□文/張艷慧

（重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院 重慶）

一、引言

隨著我國城市化進(jìn)程的加快，城市建設(shè)迅猛推進(jìn)，城市房屋征收已成為城市發(fā)展的必然選擇。它是一項政策性強(qiáng)、涉及面廣、矛盾多的復(fù)雜社會工程。在此過程中，由于各利益相關(guān)者之間的利益權(quán)衡不當(dāng)以及選擇的征收方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定等方面存在著問題，從而引發(fā)了一系列的社會問題，如強(qiáng)制拆遷、暴力拆遷甚至流血事件常有發(fā)生，嚴(yán)重影響了城市的和諧、社會的安定團(tuán)結(jié)。然而，城市房屋征收的最終目的是為提高廣大公眾的生活環(huán)境、公共便利等服務(wù)的，故其存在不僅是社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，而且它是一項對公眾影響廣泛和深遠(yuǎn)的公共政策，公眾的關(guān)注程度高。其決策和實施直接關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益，因此在城市房屋征收的決策和實施過程中必須積極充分地尊重和體現(xiàn)廣大公眾的心聲和需求。

二、我國城市房屋征收過程中公眾參與的必要性

公眾參與是指公民通過一定的渠道對公共事務(wù)表達(dá)意見，并且對公共事務(wù)的決策和治理產(chǎn)生影響的行為。它是我國憲法、行政法等賦予公民的一項基本權(quán)利，已逐漸在我國城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域得到發(fā)展，并作為一種政治制度納入到現(xiàn)行的政治體制中，滲透到科技、文化、建設(shè)等各個領(lǐng)域的方方面面。

城市房屋征收與廣大公眾的利益尤其是被征收人的利益緊密相關(guān)，涉及到各利益相關(guān)者的利益訴求和利益表達(dá)，所以公眾在不同程度上對房屋征收政策的制定與實施造成直接或間接的影響。同時，房屋征收政策的制定與實施是否基于公共利益的需要以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定是否合理，征收過程是否能夠使各利益方滿意等問題直接關(guān)系到房屋征收工作能否順利實施和社會的安定團(tuán)結(jié)，故在城市房屋征收過程中引進(jìn)公眾參與顯得尤為重要。

1、公眾參與有利于提高政府決策效能，維護(hù)公眾利益。政府作為城市房屋征收政策的制定者，并對整個城市房屋征收過程進(jìn)行監(jiān)督和管理。政府出于對城市規(guī)劃、公眾需求、自身決策效率、工作績效等方面因素的考慮，需要制定出有利于公共利益、公眾滿意等方面的決策，從而保持政府公共政策的科學(xué)化、合理化。

公眾參與意味著在政府和公眾之間良性互動的開端。通過政府與公眾之間信息交流平臺的建立，政府可以在決策制定時或執(zhí)行中將相應(yīng)的信息以公告、聽證會或者網(wǎng)絡(luò)信息公示等形式告知公眾，讓公眾了解到相關(guān)的信息內(nèi)容。同時，由公眾根據(jù)具體意愿及利益訴求提出相關(guān)的意見和建議，并反饋給政府。政府通過對接收到的信息進(jìn)行整合和處理，制定出滿足公眾需求的決策或?qū)ο嚓P(guān)決策進(jìn)行修改和完善，并且將相應(yīng)的征求意見的統(tǒng)計情況和根據(jù)公眾意見修改的情況及時反饋給公眾。這樣的決策制定過程改變了政府的工作方式，使政府和公眾之間由以往單向的信息發(fā)布、傳遞與接收的形式轉(zhuǎn)變?yōu)殡p向的信息交流與互動，不僅提高了政府對廣大公眾意愿的廣泛了解，加深了政府和公眾之間的良性溝通交流，同時通過信息的收集、整理與反饋，政府更加清楚地了解了廣大公眾尤其是被征收人的切身需要，從而能夠更好地結(jié)合公眾需求、社會效益、經(jīng)濟(jì)合理性等方面的因素制定出民主、科學(xué)、合理的以及具有廣泛認(rèn)可度的決策，提高政府決策的效能，從而在城市房屋征收過程中維護(hù)公眾利益，減少和避免社會矛盾的發(fā)生。

2、公眾參與有利于促進(jìn)公眾與政府之間的溝通，調(diào)解公私矛盾。長期以來，在城市房屋征收實踐中，政府決策者出于對經(jīng)濟(jì)收益、短期效益等的追求，未能全面考慮公共利益和公眾需求，未能切實做到公平與效益的協(xié)調(diào)，從而出現(xiàn)濫用其行政權(quán)力強(qiáng)制征收的現(xiàn)象。而廣大公眾尤其是被征收人大多處于弱勢地位中，他們很少被作為平等的權(quán)利主體對待，只能被動地接受征收政策以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等信息，缺乏主動表達(dá)自己的正當(dāng)利益訴求的機(jī)會，從而導(dǎo)致公眾的私有權(quán)利得不到保障，合法利益得不到滿足，進(jìn)而導(dǎo)致社會矛盾的發(fā)生，甚至加深了公私之間矛盾的惡化。

公眾參與具有約束公權(quán)利、保障私權(quán)利之功能，是權(quán)力的分享與讓渡，是解決社會矛盾的制度性手段，使政府公共決策由專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化的封閉系統(tǒng)轉(zhuǎn)向公開性、透明化的開放系統(tǒng)，它反映了公眾對透明、責(zé)任和參與的價值追求。通過信息的公開，公眾根據(jù)自身的責(zé)任及利益參與到城市房屋征收決策中，向政府提供更多的信息、觀點(diǎn)和解決問題的方案，使政府充分了解公眾需求，從而做出適當(dāng)?shù)臎Q策。這樣的參與不僅在形式上賦予了公民表達(dá)利益的機(jī)會，提供了政府與公眾彼此之間的有效交流機(jī)會，增強(qiáng)了房屋征收工作相應(yīng)的透明度，而且加強(qiáng)了公私之間的利益協(xié)調(diào)和公眾對政府行為的監(jiān)督，從而能夠達(dá)到弱化公私矛盾的作用，保障房屋征收工作能夠在和諧穩(wěn)定的環(huán)境下進(jìn)行。

3、公眾參與是合理界定公共利益、確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的有效途徑。城市房屋征收糾紛產(chǎn)生的原因是多方面的，但是在眾多原因中，公共利益界定缺失導(dǎo)致公共利益濫用和房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定不合理顯得尤為突出。長期以來，由于我國法律法規(guī)對于城市房屋征收中的公共利益界定缺乏明確的具有可操作性的界定，致使在實踐環(huán)節(jié)中存在公權(quán)力的擴(kuò)張，導(dǎo)致很多公共利益被濫用。雖然在新出臺的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中以列舉的方式對公共利益進(jìn)行了界定，但是在實際操作中因各項目的具體情況不盡相同，對公共利益的定義仍不能一概而論。同時，由于房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明確，補(bǔ)償金額過低等問題，嚴(yán)重侵害了公眾的利益，被征收人的私有權(quán)利未得到切實的保障。所以，在公共利益界定和確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上引入公眾參與，通過聽證會等方式，咨詢專家學(xué)者意見、征求廣大社會公眾意見，讓公眾尤其是直接利益相關(guān)者參與其中，充分表達(dá)自己的利益訴求，監(jiān)督政府決策的合法性和合理性，如在補(bǔ)償金額確定及評估機(jī)構(gòu)選擇上的公正合理，以最終達(dá)成公共利益和個人利益、經(jīng)濟(jì)效益和社會公平的平衡，實現(xiàn)公眾尤其是保障弱勢群體一方得到符合市場估價的合理補(bǔ)償。

三、城市房屋征收過程中公眾參與存在的困難及原因分析

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和歷史發(fā)展條件等原因，我國在公眾決策中引入公眾參與相對其他國家較晚。雖然目前公眾參與在城市規(guī)劃、土地規(guī)劃等領(lǐng)域已有章可循，但是在城市房屋征收環(huán)節(jié)公眾參與還存在著諸多困難。

1、公眾參與法律法規(guī)不健全，削弱了實施上的可操作性。雖然目前我國出臺了《城市規(guī)劃法》、《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》等一系列的法律法規(guī)，規(guī)定了公民在城市規(guī)劃、城市房屋征收等方面公眾參與的權(quán)利和義務(wù)，但是同時我們也看到，這些僅是較為原則性、抽象性的規(guī)定，缺乏具體的實施操作細(xì)則。如《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中雖多次出現(xiàn)“公告”、“公布”以及征求“公眾意見”等，并在舊城改造房屋征收時規(guī)定采取聽證會或者其他方式征求被征收人、公眾和專家意見，賦予了公眾對征收補(bǔ)償工作的監(jiān)督權(quán)。但是，這些參與只是在政策制定時或者方案公示時進(jìn)行，是階段性、間斷性的參與；同時，對于公眾參與的具體形式，參與公眾的選擇原則，以及參與深度、參與效力等方面也未制定出具體的實施細(xì)則。因此，在公眾參與程序、參與公眾的遴選、參與深度及參與效力等方面法律規(guī)定上的欠缺，增大了公眾參與在實施上的困難。

2、公眾參與組織化程度較低，削弱了參與的有效性。目前，我國一些組織化團(tuán)體，如工會、婦聯(lián)等等，大部分是在政府扶持下靠政府撥款維持生存，與政府存在著某種緊密的行政聯(lián)系，這樣致使公眾參與的環(huán)境不能充分地為公眾提供暢通的、有效的利益表達(dá)渠道，所以當(dāng)公眾的利益受到威脅或損害時，公眾多是以個人獨(dú)立的身份進(jìn)行無序參與表達(dá)個人的利益訴求，缺乏組織化的依托，勢單力薄，影響力較小；或者臨時組織起來而非公眾自發(fā)參與，這樣不僅導(dǎo)致在利益表達(dá)和利益訴求時難以形成合力，而且影響了參與的規(guī)范性和有序性，從而直接影響到公眾參與的質(zhì)量和效益，弱化了參與的有效性。

3、公眾參與的制度化、程序化有待進(jìn)一步提高。目前，公眾參與城市房屋征收相關(guān)決策主要表現(xiàn)為被動參與、事后參與。當(dāng)公眾的切身利益受到負(fù)面影響，如補(bǔ)償價值、拆遷安置等方面不能滿足被征收人的利益時，公眾為了維護(hù)自身私有權(quán)力不被侵害，爭取自己的權(quán)益，主要通過投訴、上訪、舉報等非制度化方式被迫表達(dá)自己的訴求，參與程序缺乏科學(xué)性、有序性，導(dǎo)致出現(xiàn)阻礙項目開展等社會問題。同時，雖然在城市規(guī)劃、舊城改造等方面主要是通過聽證會、專家咨詢等制度化方式開展，但是公眾真正參與的卻很少，有時只是流于形式，導(dǎo)致利益表達(dá)機(jī)會的不均衡。因此，公眾參與的制度化、程序化還不能適應(yīng)決策科學(xué)化、民主化的要求。

四、完善城市房屋征收過程中公眾參與的措施

1、完善法律體系，提供公眾參與城市房屋征收的法律保障。通過完善相關(guān)法律法規(guī)制度，明確公眾參與的法律地位和公共參與法律原則，以及公眾在參與過程中的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，保障公眾參與城市房屋征收的順利實施。首先，法律應(yīng)該明確公眾對城市房屋征收決策的全過程參與權(quán)。公眾的參與不僅體現(xiàn)在征收環(huán)節(jié)，而且從最初的城市規(guī)劃、公共利益的界定，到補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式的確定都要貫徹始終。全過程的參與能確保公眾利益和公共利益的實現(xiàn)，出現(xiàn)問題及時解決，避免矛盾的擴(kuò)大化；其次，建立信息公開制度。信息的互相溝通交流是公眾參與的核心部分，所以政府應(yīng)該根據(jù)項目的特點(diǎn)選擇最佳信息公布形式將項目的決策依據(jù)、基本目標(biāo)、決策過程、預(yù)期效益等情況公示于眾，確保公眾參與信息的公開透明及對稱性，保障參與的有效性。

此外，還應(yīng)出臺相應(yīng)的法律，明確公眾的參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)及其應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任和義務(wù)，明確參與目標(biāo)、參與的途徑、渠道和內(nèi)容等信息，明確違反公眾參與相關(guān)規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等，以切實保障公眾依法、有效、有序地參與城市房屋征收。

2、細(xì)化公眾參與程序，提高參與有序性。公眾參與的程序是參與有序性的保障。公眾何時參與，以何種方式參與，以及參與的范圍等方面的內(nèi)容都影響著最終政府的決策效果和社會的安定團(tuán)結(jié)。因此，應(yīng)該細(xì)化和完善公眾參與的程序，建立一套可以實施和操作的運(yùn)行程序。一方面明確公眾參與主體、參與范圍、參與形式等方面內(nèi)容，讓公眾能夠切實了解到是否參與，如何參與，怎樣參與；另一方面建立信息公開、民意監(jiān)督反饋機(jī)制，這樣可以讓公眾在信息對稱的前提下發(fā)表看法，提出意見和建議，同時在相應(yīng)的監(jiān)督下保證這些意見建議按一定的流程進(jìn)入審視與考慮的范圍之中，并對征求、采納公眾意見的情況，對未采納的公眾意見的理由做出反饋。規(guī)范的程序，不但能使公眾在內(nèi)心上能夠得到較好的平衡，同時能保障公眾參與的順利有序進(jìn)行，提高參與的效率，使征收決策科學(xué)、合理，更具可操作性。

3、充分發(fā)揮基層社區(qū)組織的作用?；鶎由鐓^(qū)組織是我國城市基層社區(qū)群眾性的自治組織，如社區(qū)居委會、街道辦事處等，其在社區(qū)的政治建設(shè)、公共服務(wù)、社會保障、文件經(jīng)濟(jì)建設(shè)等方面發(fā)揮著多樣的重要作用，是社區(qū)居民的貼心歸屬。因此，在我國的城市房屋征收過程中，基層社區(qū)組織的參與形式更利于百姓利用日常生活網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)溝通，更容易獲得民眾的理解，達(dá)到政府和公眾之間的信息溝通。一方面政府可以將制定的房屋征收的政策及實施措施計劃等方面的信息，通過社區(qū)居委會等組織傳達(dá)給公眾，以使公眾對信息有全面細(xì)致的了解；另一方面社區(qū)居委會等組織也可以負(fù)責(zé)公眾對城市房屋征收問題的建議與意見進(jìn)行收集與整理傳達(dá)給政府部門；同時將政府反饋的信息以公布、公告等方式傳達(dá)給公眾，在公眾與政府之間信息互動中起到橋梁和紐帶的作用，以達(dá)到信息對稱交互的目的，從而利于雙方利益的協(xié)商。

五、總結(jié)

城市房屋征收不僅是一項公共政策，更是一項復(fù)雜的社會工程，與廣大公眾切身利益關(guān)系緊密，與社會和諧穩(wěn)定息息相關(guān)。因此，在征收過程中能否切實反映公眾的利益和需求是房屋征收成功與否的關(guān)鍵。只有充分尊重和體現(xiàn)公眾的意見、傾聽公眾的心聲，維護(hù)公眾的根本利益才能保證房屋征收工作有序順利地進(jìn)行。因此，在房屋征收過程中引入公眾參與不僅能有效減少和避免征收過程中的矛盾和沖突，還能在一定程度上避免決策的失誤，提高政府決策的效能。同時，完善公眾參與的法律保障，細(xì)化公眾參與的程序，充分發(fā)揮組織化參與形式的作用能夠更有效地提高決策的民主化、科學(xué)化水平，促進(jìn)公共利益的實現(xiàn)。

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