新疆地方政府行政支出有效性研究

□文/麥琳娜

（新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 新疆·烏魯木齊）

一、地方政府行政支出低效的理論模型

地方政府行政支出增加的前提條件就是部門預(yù)算規(guī)模最大化。假設(shè)預(yù)算規(guī)模為B，公共品數(shù)量為G，有B=B（G）。由于地方官員在提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)時(shí)不承擔(dān)所付出的成本，這一成本是通過對(duì)納稅人征稅來彌補(bǔ)。因此，政府在提供公共產(chǎn)品時(shí)并不按照邊際收益等于邊際成本的最優(yōu)點(diǎn)來提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。設(shè)成本 C=C（G），目標(biāo)函數(shù)為 B=B（G），約束條件為 C（G）-B（G）≧0，構(gòu)造拉格朗日函數(shù):

對(duì)式（1）分別對(duì)G和λ求導(dǎo)，

因?yàn)棣耍?，所以B'（G）＜C'（G）說明，政府在提供公共產(chǎn)品的數(shù)量不會(huì)是在邊際收益等于邊際成本的最優(yōu)點(diǎn)，而是提供到C（G）=B（G）為止。當(dāng)B'（G）＜C'（G），即社會(huì)邊際收益小于社會(huì)邊際成本，行政支出存在著規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。也意味著，地方政府花納稅人的錢，替納稅人辦事，往往存在著低效率。預(yù)算的規(guī)模越大，更多的部門預(yù)算就可以在“公共利益”的名義下，建造豪華的辦公大樓，提高自己的辦公條件和部門福利。并且預(yù)算資金屬于公共資金，由納稅人提供，政府使用。在這中間由于信息不對(duì)稱，地方政府和納稅人之間就會(huì)形成一種委托-代理關(guān)系，使得地方政府在資金使用過程中有可能利用信息壟斷地位而做出不利于納稅人的行為，使得行政支出出現(xiàn)低效率。

二、新疆地方政府行政支出分析

地方政府行政成本的高低直接影響著本地區(qū)提供公共產(chǎn)品質(zhì)量的高低。如果行政支出過多不利于本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，很容易帶來人員冗雜，推脫責(zé)任，導(dǎo)致行政低效的局面。下面我們對(duì)2006～2011年新疆地方政府行政支出、財(cái)政支出、財(cái)政收入和GDP等相關(guān)數(shù)據(jù)作為行政成本分析的依據(jù)。

（一）行政支出占財(cái)政支出的比重偏低，與財(cái)政支出增長(zhǎng)速度不協(xié)調(diào)、不匹配。將行政支出費(fèi)用的絕對(duì)指標(biāo)和相對(duì)指標(biāo)適度結(jié)合，對(duì)全面反映行政資源占用及其成本水平具有重要意義。從表1可以看出，新疆行政支出從2006年的70.90億元增加到2011年的245.36億元，行政支出的絕對(duì)額增長(zhǎng)了約3.46倍。從相對(duì)額來看，行政支出占地方財(cái)政支出比重都保持在10%左右，只有個(gè)別年份在16%左右，相對(duì)來說保持了一個(gè)比較穩(wěn)定的水平。同時(shí)期的行政支出從總量上看是增加的，但是從相對(duì)量上來說并沒有增加。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善的條件下，我國地方政府行政管理占本級(jí)政府財(cái)政支出的比重若能保持在14%左右是一個(gè)比較合理的比例。很顯然，新疆行政支出占財(cái)政支出的比重低于全國平均水平。尤其是在最近兩年，行政支出雖然是在逐年增長(zhǎng)，但是與財(cái)政支出的增長(zhǎng)相比還是偏低的，屬于低成本政府。（表1）

（二）委托-代理關(guān)系的存在導(dǎo)致政府行政支出的不規(guī)范、不透明。行政支出的來源是納稅人的稅收，是公共資金，納稅人是該部分資金的所有者。政府部門是該部分資金的使用者，地方政府對(duì)本區(qū)域的具體情況比納稅人有著更為清楚的了解，如果政府公開支出的透明度越低，那么這種信息不對(duì)稱的情況就會(huì)加劇。由于委托人與代理人的目標(biāo)函數(shù)不一致，委托人對(duì)代理人的行為進(jìn)行監(jiān)督需要付出高昂的監(jiān)督成本，代理人不合理的支出和行為很難觀察和監(jiān)督。這樣地方政府為了滿足自身利益最大化，只會(huì)片面追求高檔消費(fèi)，提高部門福利，建設(shè)豪華辦公大樓，而不會(huì)關(guān)注行政支出是否合理、規(guī)范。在主觀上缺乏控制成本的意識(shí)，往往到最后就是低效率的。新疆地方政府也存在著這種行政支出的不規(guī)范、不透明問題。

表1 新疆行政支出經(jīng)費(fèi)情況（2006～2011）

表2 新疆行政支出、GDP概況（2006～2011）

三、新疆地方政府行政支出有效性分析

作為公共財(cái)政支出的核心項(xiàng)目之一，地方行政支出這種“社會(huì)成本”的快速增長(zhǎng)已經(jīng)引起了社會(huì)各界的關(guān)注。黨的十七大報(bào)告也明確提出“降低政府行政成本”，增加政府行政效率。

（一）政府行政支出的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出效率不高。政府行政支出是GDP的重要組成部分，如果行政支出是有效的，其必然會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生積極的影響。根據(jù)表2，2006年以來，新疆GDP增長(zhǎng)率平均在17%左右，行政支出增長(zhǎng)速度超過了GDP的增長(zhǎng)速度，即相當(dāng)于社會(huì)收益小于社會(huì)投入成本，投入產(chǎn)出存在低效率問題。也就是說，行政支出占GDP比重越大，則經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出效率越小，行政支出發(fā)揮的作用越小。財(cái)政收支方面，2006～2011年財(cái)政收入增長(zhǎng)了約3.98倍，但是財(cái)政收入和財(cái)政支出間存在一個(gè)龐大的赤字缺口，并且有逐年拉大的趨勢(shì)，財(cái)政收入不能滿足財(cái)政支出的需要，不能為行政支出提供一個(gè)有效的保障水平。（表2）

（二）政府行政支出的社會(huì)產(chǎn)出整體水平偏低，居民公共服務(wù)得不到很好的滿足。行政支出的社會(huì)產(chǎn)出主要是以社會(huì)安全度衡量為中心，并輔以相應(yīng)環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障等其他社會(huì)產(chǎn)出效率分析。下面主要從事故發(fā)生、城市公用事業(yè)建設(shè)兩個(gè)方面分析政府行政支出社會(huì)產(chǎn)出效率問題。

表4 新疆城市公用事業(yè)基本情況（2008～2011）

一國或地區(qū)的地方政府要提高和保障社會(huì)安全度，就有責(zé)任防范和控制重大事故發(fā)生率。從數(shù)據(jù)可獲得性出發(fā)，這里主要用交通事故這個(gè)指標(biāo)來評(píng)價(jià)。2008以來，新疆交通事故一直控制在一個(gè)穩(wěn)定的范圍，事故損失相對(duì)來說有一個(gè)下降的趨勢(shì)，盡管在2011年有所上升，但是總體來說還是下降的。由此可以看出，新疆政府對(duì)交通事故比較重視，并且進(jìn)行了有效的控制，政府在這方面的行政決策和行政支出是有效的。（表3）

表3 新疆交通事故情況（2008～2011）

自西部大開發(fā)以來，新疆公共事業(yè)建設(shè)投資大幅度增加，城市建設(shè)正在實(shí)現(xiàn)由擴(kuò)大規(guī)模、形成格局到完善功能、提升檔次、改善人居環(huán)境的轉(zhuǎn)變。2000年，城市綠化面積為19，124公頃，到了2011年增加到44，097，增長(zhǎng)了57.77%。2000年新疆的路燈盞數(shù)是72.9盞，2005年達(dá)到250.3盞，2010年突破了400盞，同比增長(zhǎng)了81.78%。在這些成績(jī)的背后存在著不可避免的政府決策問題和政府行政支出問題，比如地方官員為了提升自身績(jī)效，重復(fù)建設(shè)，最后導(dǎo)致成本的大量浪費(fèi)足可以反映出政府決策的非人性。政府成本和決策問題、循環(huán)經(jīng)濟(jì)問題仍是政府面臨的難題。（表4）

政府行政成本的支出或政府投入總是以追求政府績(jī)效為目標(biāo)、為回報(bào)的，而政府績(jī)效必須以政府成本支出為條件。投入-產(chǎn)出理論告訴我們，政府行政支出投入如果能夠有一個(gè)比較理想的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)產(chǎn)出效率，那么，政府的投入是有效的。新疆是一個(gè)少數(shù)民族多、經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，國家對(duì)新疆實(shí)施新一輪的對(duì)口援疆以后，大量的企業(yè)、外來務(wù)工人員涌入新疆，經(jīng)濟(jì)得到了進(jìn)一步發(fā)展；但是，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展背后我們要認(rèn)識(shí)到政府本身對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)投入的效率是否也符合新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展。綜合以上分析，從行政支出的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出上看，地方政府行政支出比例偏低，成本增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不協(xié)調(diào)，不符合經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的規(guī)律。從社會(huì)產(chǎn)出上看，政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給與需求嚴(yán)重失調(diào)，不能滿足公眾的需要，以至于整個(gè)社會(huì)的政府行政系統(tǒng)功能不能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行系統(tǒng)的需要，制約政府財(cái)力的有效增加和政府行政成本的提高，進(jìn)一步影響政府績(jī)效。

四、提高政府績(jī)效的政策建議

（一）強(qiáng)化成本意識(shí)，推動(dòng)政府績(jī)效管理。政府管理活動(dòng)具有不以盈利為目的的公共性，無法通過明確的價(jià)格交換從供給對(duì)象手中直接獲取費(fèi)用，而是運(yùn)用公共權(quán)威來獲得財(cái)力。因而，它沒有成本自律意識(shí)，缺乏降低成本的動(dòng)力。因此，應(yīng)推動(dòng)政府績(jī)效管理，激勵(lì)政府部門提高行政效率，對(duì)政府行為進(jìn)行科學(xué)監(jiān)督，發(fā)揮政府支出的最大效用。

（二）進(jìn)一步加強(qiáng)政府信息化水平建設(shè)。加強(qiáng)政府信息化水平建設(shè)，從根本上講是為了提高行政效率，降低行政成本，方便社會(huì)公眾。同時(shí)，信息化建設(shè)對(duì)于建設(shè)節(jié)約型社會(huì)、廉價(jià)政府，同樣具有重要意義。

（三）嚴(yán)格控制編制。加快地方政府機(jī)構(gòu)改革，精簡(jiǎn)和規(guī)范各類行政辦事機(jī)構(gòu)，解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉等問題，構(gòu)建一個(gè)高效的績(jī)效型政府。

[1]張寶雷.地方政府公共支出績(jī)效管理研究[M].浙江:浙江大學(xué)出版社，2010.

[2]趙愛英.政府績(jī)效與行政成本的關(guān)系研究[J].理論與改革，2009.1.

[3]趙愛英.落后地區(qū)地方行政成本支出績(jī)效研究[J].理論與改革，2010.

[4]李偉.公共財(cái)政體制下行政成本控制的經(jīng)濟(jì)效率研究.財(cái)會(huì)通訊，2007.3.