農(nóng)村公共品有效供給研究文獻綜述

□文/王利君

（中共亳州市委黨校安徽·亳州）

十八大報告明確指出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)”，而農(nóng)村公共品的有效供給是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民生活質(zhì)量提高，實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要基礎(chǔ)。

一、農(nóng)村公共品的概念、特征與分類

（一）農(nóng)村公共品的概念。關(guān)于農(nóng)村公共產(chǎn)品的概念，我國學者一般是在薩繆爾森定義的基礎(chǔ)上，結(jié)合農(nóng)村地域等特點界定的。張軍、何寒熙（1996）和雷原（1999）認為，農(nóng)村公共產(chǎn)品是由消費的非排他性和供給的連帶性定義的；林萬龍（2002）認為農(nóng)村公共產(chǎn)品是指在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村或農(nóng)民生產(chǎn)生活共同需要的，在農(nóng)村地域范疇內(nèi)具有非排他性、非競爭性的社會產(chǎn)品或服務(wù)；王國華（2003）、馮海波、鄭婷婷（2005）和楊衛(wèi)軍（2005）認為農(nóng)村公共產(chǎn)品是相對于由農(nóng)民或其家庭自己消費的私人物品而言的，用于滿足農(nóng)村公共需要，具有不可分割性、非競爭性、非排他性的產(chǎn)品；只有袁義才（2003）認為公共產(chǎn)品不是由公共品的三個典型特征先天決定的，而是后天的制度安排決定的。

（二）農(nóng)村公共品的特征。在西方公共產(chǎn)品經(jīng)典理論提出的效用的不可分性、消費的非競爭性和受益的非排他性三大公共產(chǎn)品特征基礎(chǔ)上，我國學術(shù)界提出中國農(nóng)村公共品還具有以下三個特性：一是地域性，與城市公共產(chǎn)品的重要區(qū)別在于包含了大量的為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的生產(chǎn)性公共品；二是差異性，它是由我國農(nóng)村人口多，各地自然、經(jīng)濟和文化條件差異較大決定的；三是多層次性，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的公共品既體現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)內(nèi)部的共同需要，又體現(xiàn)了本鄉(xiāng)鎮(zhèn)與其他地區(qū)的共同需要。

（三）農(nóng)村公共品的分類。關(guān)于農(nóng)村公共產(chǎn)品的分類，國內(nèi)學者從不同角度進行了研究。徐小青（2002）分別從農(nóng)村公共產(chǎn)品的性質(zhì)、內(nèi)容、來源、用途或服務(wù)對象以及效益覆蓋的范圍等方面對農(nóng)村公共產(chǎn)品進行了較為詳細的分類；龔放波（2004）按農(nóng)村公共產(chǎn)品效益覆蓋的大小，將政府提供的公共產(chǎn)品分為全國性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品；陳朝宗（2004）按農(nóng)村公共產(chǎn)品的功能分為公共安全產(chǎn)品、公共生活服務(wù)產(chǎn)品、公共生產(chǎn)服務(wù)產(chǎn)品、管理服務(wù)產(chǎn)品和社會發(fā)展產(chǎn)品五大類；于奎（2005）認為根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品的公共性質(zhì)，將其分為三類：一是接近于純公共產(chǎn)品的農(nóng)村準公共產(chǎn)品，如農(nóng)村社會保障、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等；二是中間性準公共產(chǎn)品，如農(nóng)村醫(yī)療、信息服務(wù)、職業(yè)教育等；三是接近于市場產(chǎn)品的準公共產(chǎn)品，如實用型農(nóng)業(yè)科技、文化娛樂、自來水工程等。

二、農(nóng)村公共品的需求現(xiàn)狀和需求表達機制

關(guān)于農(nóng)村公共品的有效供給，許多經(jīng)濟學家認為供給者必須以消費者的需求為出發(fā)點提供公共產(chǎn)品，無視消費者的需求和支付能力，就無法達到公共產(chǎn)品供求均衡，無法實現(xiàn)公共產(chǎn)品最優(yōu)供給。

（一）我國農(nóng)村公共品的需求現(xiàn)狀。對我國農(nóng)村公共品需求的現(xiàn)狀，許多學者進行了基于實地調(diào)研提出了自己的見解。例如，李義波（2004）通過對湖北省荊州市J鎮(zhèn)的抽樣調(diào)查結(jié)果做的分析認為，農(nóng)村居民對于基本性公共產(chǎn)品的需求偏好程度更高，同時居民也認識到非基本性公共產(chǎn)品對于農(nóng)村發(fā)展的重要性；郭澤保（2004）認為實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，由于農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展、農(nóng)民收入的提高、農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、加入WTO以及全面建設(shè)小康社會的目標等因素，使農(nóng)戶對農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求有了新發(fā)展。

（二）我國農(nóng)村公共品的需求表達機制。學術(shù)界一致認為，我國目前的農(nóng)村公共產(chǎn)品需求的表達機制很不健全。一些學者突出強調(diào)了健全這種機制的必要性，如葉興慶（1997）認為要建立公共產(chǎn)品的需求表達機制，使鄉(xiāng)或村范圍內(nèi)多數(shù)人的需求意愿得以體現(xiàn)；郭平、洪源（2004）認為建立一套能夠使村民個人對公共產(chǎn)品的私人需求轉(zhuǎn)化為公共的或集體的需求的公共產(chǎn)品需求偏好表達機制，對于從根本上解決當前我國村級公共品的問題具有重大現(xiàn)實意義。

關(guān)于如何建立這種機制，郭澤保（2004）認為要建立和完善需求選擇表達機制，政府要轉(zhuǎn)變觀念，堅持以農(nóng)民為中心的供給目標；農(nóng)民要提高素質(zhì)，樹立現(xiàn)代公民意識；提高農(nóng)民組織化程度，維護其合法權(quán)益；洪源（2004）建議使用維克塞爾—林達爾均衡模型和蒂布特模型來建立需求表達機制；汪前元（2004）主張建立民主需求表達機制，實現(xiàn)自下而上的供給決策程序，可行的方法有：抽樣調(diào)查、投票選舉、“一事一議”等；劉義強（2006）提出建構(gòu)農(nóng)民導(dǎo)向的農(nóng)村公共產(chǎn)品需求制度需在三個方面建立適當?shù)慕Y(jié)構(gòu)性安排：第一，按照農(nóng)民需求位序結(jié)構(gòu)安排不同性質(zhì)和不同層次的資源，提供公共產(chǎn)品；第二，建立農(nóng)民參與的不同層級公共產(chǎn)品供給的決策制度；第三，建立有效的農(nóng)民需求表達機制，克服集體非理性的公共選擇困境；賈曉?。?006）認為，應(yīng)不斷提高農(nóng)民的民主意識和對公共事務(wù)參與的熱情，當各方面條件成熟時真正“自下而上”的農(nóng)村公共產(chǎn)品決策程序才會建立。

三、農(nóng)村公共品供給現(xiàn)狀及其原因分析

這一部分是目前本課題研究中涉及面最廣、研究最為深入的方面。學者們主要圍繞當前農(nóng)村公共產(chǎn)品的現(xiàn)狀、造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的原因，以及如何進行體制改革以改善這種狀況做了比較深入的探討。

（一）農(nóng)村公共品供給現(xiàn)狀。目前，對于農(nóng)村公共產(chǎn)品現(xiàn)狀的研究已經(jīng)很多，對于我國的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀，學術(shù)界已達到共識：農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足、結(jié)構(gòu)失衡、效率低下。

1、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給量嚴重不足?！豆藏斦采w農(nóng)村問題研究》課題組（2004）認為我國公共財政已涉及了所有農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域，但問題是投入不足、總體覆蓋力度不夠、城鄉(xiāng)差距較大；李燕凌（2004）利用對數(shù)模型，得出收入對交通運輸及通信、文化教育娛樂、醫(yī)療衛(wèi)生保健三項公共品的消費的收入彈性系數(shù)卻遠大于1，反映出當前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴重不足的現(xiàn)實；馬曉河、方松海（2005）通過對福建省云霄縣東廈鎮(zhèn)某村的實證研究，得出涉及農(nóng)村乃至整個國家可持續(xù)發(fā)展的公共品的供給情況不容樂觀；陳永新（2005）認為農(nóng)民急需的生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給嚴重不足和涉及農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品供給嚴重短缺。

2、農(nóng)村公共品供給結(jié)構(gòu)失衡。陳永新（2005）認為農(nóng)村公共產(chǎn)品供需結(jié)構(gòu)失調(diào)，表現(xiàn)為嚴重的“重硬輕軟”和“重準輕純”。主要表現(xiàn)為：①《公共財政覆蓋農(nóng)村問題研究》課題組（2004）認為地區(qū)間供給結(jié)構(gòu)不合理。區(qū)域差距明顯，東部農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)狀況有所改善，中西部地區(qū)相對落后，公共財政覆蓋范圍狹窄，問題比較集中，矛盾比較尖銳；②李華（2005）認為公共產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理。生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給不足，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展受到影響；非生產(chǎn)性公共品供給膨脹，超過了農(nóng)民的負擔能力；③陶勇（2005）認為城鄉(xiāng)之間的供給不公平。城市公共產(chǎn)品一直由國家負擔，居民可免費或半免費地享受政府提供的高度密集、覆蓋范圍廣的公共產(chǎn)品。而在農(nóng)村，在農(nóng)民收入遠低于城市居民的情況下，農(nóng)民仍要為覆蓋有限的、比較落后的公共產(chǎn)品付費，承受著與其享受的公共產(chǎn)品不對等的沉重負擔。

3、農(nóng)村公共品供給效率低下。由于制度和體制因素，農(nóng)村公共品供給效率低下，主要表現(xiàn)為農(nóng)村公共資金使用效率低下，存在公共資金浪費和挪用現(xiàn)象；公共品項目立項缺乏科學論證，項目預(yù)算和審計流于形式；部門間缺乏配合，相互扯皮和推諉責任時有發(fā)生等等。具體來說，楊衛(wèi)軍、王永蓮（2005）認為“一事一議”制度有很多的缺點?？科涔┙o農(nóng)村公共產(chǎn)品效率不高，存在一定困難。李華（2005）以教育、社會保障、科技等公共產(chǎn)品質(zhì)量問題的實例說明由于改革的滯后和管理因素，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率低下。

（二）農(nóng)村公共品供給現(xiàn)狀原因分析

1、供給主體和供給責任不清。部分學者認為造成目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)不足的主要原因是由于供給主體錯位、責任不清。按照西方經(jīng)濟學公共產(chǎn)品理論，公共產(chǎn)品的供給應(yīng)該主要由中央及各級地方政府承擔，從強制性的稅收收入中進行預(yù)算安排，提供公共產(chǎn)品。但熊巍（2002）認為現(xiàn)實狀況是我國各級政府對農(nóng)村供給的公共產(chǎn)品則相對較少，尤其是在經(jīng)濟落后地區(qū)，受財力限制，許多應(yīng)由國家提供的公共產(chǎn)品都供給不足，部分公共產(chǎn)品的供給責任落在了村民自治組織（村委會）的頭上，形成政府與私人的混合供給。冷淑蓮（2004）也認為中央政府與地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的責任上劃分不盡合理，本來應(yīng)該由政府提供的公共產(chǎn)品或由政府與農(nóng)民共同承擔的公共產(chǎn)品成本，卻完全由農(nóng)民承擔；本來應(yīng)該由上級政府提供的公共產(chǎn)品卻通過政府權(quán)威轉(zhuǎn)移事權(quán)交由下級政府提供，最終落到鄉(xiāng)政府和農(nóng)民頭上。陶勇（2005）通過實證分析得出：在主要農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的職責分工上，基層政府應(yīng)承擔的主要責任轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)民，農(nóng)民是這些公共產(chǎn)品成本的主要承擔者。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制不合理，不僅使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給乏力，而且是加重農(nóng)民負擔的體制性根源。

2、農(nóng)村公共品供給投入不足。林萬龍（2003）認為優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的非均衡發(fā)展模式、城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和其派生的制度安排，使我國的財政投入主要向城市傾斜，從而使農(nóng)村公共品投入相對不足。張軍、何寒熙（1996）則認為家庭承包聯(lián)產(chǎn)責任制后，原有的公共財政制度崩潰，地方財政收入的萎縮，農(nóng)戶投入激勵不足而造成的地方公共產(chǎn)品供給水平下降的困境。農(nóng)村稅費改革，尤其是取消農(nóng)業(yè)稅以后，基層政府財力窘迫，而相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付制度不完善，造成現(xiàn)今財政對農(nóng)村公共品供給投入不足。

3、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度缺失。一些學者認為，由于農(nóng)村公共品決策和使用過程的管理監(jiān)督等制度事實上的缺失，是造成農(nóng)村公共品有效供給問題的原因。其中，葉興慶（1997）認為公共產(chǎn)品供給決策程序不盡合理，無法反映鄉(xiāng)村基層內(nèi)部真實的需求，是導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足、結(jié)構(gòu)失調(diào)的主要原因。林萬龍（2003）、葉文輝（2004）等分析了家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度前后公共產(chǎn)品供給的制度變遷，指出在家庭承包制改革以后，原有的公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給機制基本失效。家庭承包制并沒有為農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給提供足夠的激勵機制，甚至是弱化或者瓦解原來的制度功能。官永彬（2005）認為農(nóng)村基層政府受內(nèi)部性的影響，其公共產(chǎn)品的供給函數(shù)把農(nóng)民的需求偏好作為外生變量不予考慮，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品政府供給的低效率。張海陽等（2008）認為農(nóng)村稅費改革雖然解決了農(nóng)民負擔問題，卻并未從制度上解決農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)缺失的問題。

四、農(nóng)村公共品供給改革路徑選擇

（一）改革政府對農(nóng)村公共品供給體制

1、重新界定中央政府、省級政府與縣、鄉(xiāng)基層政府在公共品提供方面的責任，合理劃分各級政府的財政職能。吳士?。?002）認為要根據(jù)財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，合理、明確劃分各級政府在公共品提供方面的責任，農(nóng)村純公共產(chǎn)品應(yīng)由政府提供；農(nóng)村準公共產(chǎn)品由政府和農(nóng)民混合提供；小范圍受益的低級公共產(chǎn)品，可以考慮將農(nóng)民組織起來，通過俱樂部的方式提供。何菊芳（2005）認為財權(quán)劃分要充分考慮基層政府提供公共產(chǎn)品的財力需求，按事權(quán)定財權(quán)。劃分事權(quán)要按照受益范圍和支付能力原則，而且事權(quán)和責任的劃分要有利于公共產(chǎn)品的配置。

2、引入市場機制，構(gòu)建多主體、多層次的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系。政府負有公共品供給的完全或部分責任，但政府的責任并不等于政府的直接供給。對于大部分公共品，政府可以通過委托、購買、代理等方式，把公共服務(wù)的供給轉(zhuǎn)移給企業(yè)、民間團體來運作，政府的責任在于通過合適的方式提供資金并對運作部門進行監(jiān)管。通過招投標機制的設(shè)計，政府可以把轄區(qū)內(nèi)的城市和農(nóng)村社區(qū)結(jié)合起來，借助市場之力彌合城鄉(xiāng)在公共產(chǎn)品問題上的差距。馬曉河、方松海（2005）認為可以在應(yīng)由政府付費的公共服務(wù)中，選擇向服務(wù)提供者付費，也可以選擇向服務(wù)的消費者提供補貼。對機構(gòu)的支持取決于其所提供的服務(wù)類型。如果這種服務(wù)容易監(jiān)控，則可以選擇向機構(gòu)補貼、購買其服務(wù)和合同外包等方式。否則，對服務(wù)的消費者進行補貼更為合適。并且，據(jù)公共財政理論，依據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品中的準公共產(chǎn)品的性質(zhì)，可采用政府與市場（私人）混合的方式來提供。本著“誰投資、誰受益”和“量力而行”的原則，采用“公辦民助”、“民辦公助”的方式，充分調(diào)動各類主體投資農(nóng)村公共產(chǎn)品的積極性，即實行農(nóng)村公共產(chǎn)品市場化發(fā)展。劉銀喜（2005）具體認為：①按照誰投資、誰受益的原則由私人提供。農(nóng)村的公共產(chǎn)品由私人組織來供給，彌補了農(nóng)村公共服務(wù)的不足；②通過非正式組織提供。通過農(nóng)村社區(qū)的非正式組織提供公共產(chǎn)品，如現(xiàn)實中存在的多層次的農(nóng)業(yè)發(fā)展基金和多渠道的農(nóng)民合作基金會，為公共產(chǎn)品供給提供資金來源；③政府、組織、個人聯(lián)合提供。

（二）建構(gòu)多渠道的農(nóng)村公共產(chǎn)品籌資模式。公共產(chǎn)品供給的一個重要難題是資金的籌措。學者們認為我國農(nóng)村公共品資金來源除了財政渠道，還可以采用發(fā)行公債等市場方式融資，拓寬向國內(nèi)外機構(gòu)和個人募集捐款等的其他渠道。趙丙奇（2002）認為在明確產(chǎn)權(quán)的前提下，積極引進民間資金和外資，按照“誰引進、誰收費”，“誰投資、誰收益”的原則，大力興辦農(nóng)村公共產(chǎn)品。積極引進民間投資，通過投資主體多元化，動員社會資源來提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，拓寬公共產(chǎn)品籌資渠道，形成公共產(chǎn)品供給主體多元化的格局。王俊（2006）也認為農(nóng)村公共品供給的籌資渠道應(yīng)多元化：一是政府的財政資金。財政籌資渠道主要包括財政預(yù)算內(nèi)渠道和財政預(yù)算外籌資渠道，政府應(yīng)明確稅種和稅率，并保持穩(wěn)定，通過征稅保證政府對公共產(chǎn)品投入的資金來源；二是農(nóng)村社區(qū)的集體資金。對于那些使用范圍限于本社區(qū)或本轄區(qū)的農(nóng)村公共產(chǎn)品，在多數(shù)情況下還是由本社區(qū)集體來提供；三是市場渠道。在市場經(jīng)濟條件下，對于那些可以通過收費進行排他的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)都可以由私人或企業(yè)出資來提供，通過銀行等金融機構(gòu)來融資，獲得初始資本，然后再通過收費、稅收、分攤等原則來償還貸款；四是非正式的組織渠道（如“希望工程”等）和境外資金（如國際組織的非商業(yè)性資金、扶貧資金）。

（三）相關(guān)配套改革措施。要實現(xiàn)我國農(nóng)村公共品的有效供給還需要相關(guān)配套措施。其一，構(gòu)建規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付制度。馬曉河、方松海（2005）建議財政撥款轉(zhuǎn)向“專項轉(zhuǎn)移支付”制度，把“一般性的財政轉(zhuǎn)移支付”變?yōu)椤皩ｍ椶D(zhuǎn)移支付”，最大限度地減少公共資金的挪用；其二，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制。何菊芳（2005）認為取消農(nóng)業(yè)稅后，應(yīng)當在城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制的原則下，設(shè)計適宜的新稅制方案，防止在新舊政策和制度轉(zhuǎn)換過程中，形成政府管理上的真空。賈曉?。?006）認為我國應(yīng)在合理劃分各級政府收入的基礎(chǔ)上，進一步完善地方稅體系建設(shè)。另外，應(yīng)賦予地方政府對地方稅種的立法權(quán)和征收權(quán)，以保證地方政府提供地方性公共產(chǎn)品的收入來源。

[1]Paul A.Samuelson.“The Pure Theory of Public Expenditure，”The Review of Economics and Statistics，Vol.36，No.4.（November，1954）.

[2]張軍，何寒熙.中國農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給：改革后的變遷[J].改革，1996.5.

[3]雷原.農(nóng)民負擔與我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的重建[J].財經(jīng)問題研究，1999.6.

[4]林萬龍.鄉(xiāng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的制度外籌資：歷史、現(xiàn)狀及改革[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟，2002.7.[5]馮海波，鄭婷婷.不同財政約束條件下的農(nóng)村公共物品供給[J].當代經(jīng)濟研究，2005.4.[6]袁義才.公共產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學分析[J].江漢論壇，2003.6.

[7]徐小青.中國農(nóng)村公共服務(wù)[M].北京：中國發(fā)展出版社，2002.