城鄉(xiāng)群體性事件前期防治

□文/李錦鵬 張 旋

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 河北·石家莊）

群體性事件的暴發(fā)往往帶有群體利益的訴求的特點(diǎn)，其行為結(jié)果通常是破壞性的，給政府公信力造成了巨大損害，危害正常的社會(huì)秩序，擾亂社會(huì)治安；尤其是地方政府必須高度重視、全社會(huì)應(yīng)共同關(guān)注、理論界要深入研究、基層政府著力預(yù)防和嚴(yán)格依法處置。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，群體性事件也不僅僅是征地賠款、勞資糾紛等簡(jiǎn)單的利益沖突，而是呈現(xiàn)出復(fù)雜性、多態(tài)性，各種利益交織。這幾年農(nóng)民之間糾紛型群體性事件有所下降，但是針對(duì)基層干部和基層政府的群體性事件日益增多。這些群體性事件對(duì)國(guó)家的法制秩序、治安秩序、交通秩序產(chǎn)生沖擊和破壞，影響社會(huì)安寧，擾亂了社會(huì)正常的工作、生產(chǎn)、生活秩序。傳統(tǒng)的政府管理模式以危機(jī)管理為主，即突發(fā)事件——應(yīng)急管理——預(yù)案準(zhǔn)備為核心，根據(jù)最近幾年群體性事件的新特點(diǎn)，政府應(yīng)該從傳統(tǒng)模式轉(zhuǎn)向主動(dòng)的、風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的新綜合管理模式。

一、概念綜述

群體性事件是各國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中不可避免的一種現(xiàn)象，轉(zhuǎn)型期國(guó)家公民政治參與意識(shí)會(huì)隨著利益的分化而增長(zhǎng)，如果其政治體系無法給個(gè)人或團(tuán)體的政治參與提供渠道，個(gè)人和社會(huì)群體行為就有可能沖破社會(huì)秩序，給社會(huì)帶來不穩(wěn)定。本文將這種群體行為或者集體行動(dòng)分為群體性利益訴求和群體性事件，前者主要以利益集團(tuán)為核心，是在法律允許的框架內(nèi)探求群體性利益的最大化，通過集體行動(dòng)來表達(dá)出來。而利益集團(tuán)是指“因興趣和利益而聯(lián)系在一起，并意識(shí)到這些共同利益的人的組合”（阿爾蒙德）。羅伯特·達(dá)爾認(rèn)為:“任何一群為了爭(zhēng)取或維護(hù)某種共同的利益或目標(biāo)而一起行動(dòng)的人，就是一個(gè)利益集團(tuán)”。哈蒙·齊格勒認(rèn)為利益集團(tuán)是:“一群人自覺地聯(lián)合起來，加強(qiáng)自己的力量，在同本組織有關(guān)的問題上商討共同的對(duì)策并且為達(dá)到自己的目的而采取行動(dòng)”。曼瑟爾·奧爾森集體行動(dòng)邏輯所說，“集團(tuán)有效地推進(jìn)了成員的共同利益，通過結(jié)成集團(tuán)，個(gè)人可以享有集體利益卻不承擔(dān)集體成員的成本，即能以較小的成本付出獲得公共物品”。筆者認(rèn)為群體性利益訴求和群體性事件最大的差別就在于前者是在合法的前提下通過群體共同目標(biāo)行動(dòng)，并試圖影響公共政策的要素構(gòu)成的組織實(shí)體。

表1 群體性利益訴求與群體性事件對(duì)比

在西方學(xué)著作中，群體性事件一般被稱之為集群行為、騷亂等。美國(guó)學(xué)者帕克在其1921年出版的《社會(huì)學(xué)導(dǎo)論》一書中，最早從社會(huì)學(xué)角度定義“集合行為”，認(rèn)為它是“在集體共同的推動(dòng)和影響下發(fā)生的個(gè)人行為，是一種情緒沖動(dòng)”。中國(guó)臺(tái)灣學(xué)者呂自明認(rèn)為群體性事件是群眾的“自力救濟(jì)”，是指人們主觀地認(rèn)為自己的權(quán)益受損，社會(huì)正義不能伸張，因而采取法律之外的行動(dòng)，如示威、街頭抗議、封鎖、強(qiáng)制性破壞活動(dòng)等等。呂自明的概念強(qiáng)調(diào)了弱勢(shì)群體的利益表達(dá)機(jī)制的缺失是造成群體性事件的主要原因。我國(guó)對(duì)群體性事件的定義更多的則強(qiáng)調(diào)其違法性和社會(huì)危害性，如擾亂社會(huì)秩序、危害公共安全、侵犯公民人身安全和公私財(cái)產(chǎn)安全等行為。（表1）

從表1不難看出，群體性利益訴求與群體性事件的最大不同在于前者是合法的、非暴力性的抗?fàn)?，而后者主要是通過暴力對(duì)抗來實(shí)現(xiàn)群體利益?？梢?，群體性事件是在社會(huì)利益分化加劇而現(xiàn)行制度體系無法提供有效利益表達(dá)的條件下發(fā)生的。鑒于此，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管制模式，以加強(qiáng)社會(huì)自治的多元治理模式來代替社會(huì)控制，防控結(jié)合，重在預(yù)防。

二、群體性事件事前預(yù)防

在整個(gè)社會(huì)利益分化的前提下，政府既要承認(rèn)利益多元化的客觀事實(shí)，又要保護(hù)弱勢(shì)群體的利益，至少不能因?yàn)楸Ｗo(hù)少數(shù)強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的利益而損害大多數(shù)人的利益。利益表達(dá)和協(xié)商機(jī)制的閉塞，使得民間組織或者社會(huì)團(tuán)體在體制內(nèi)無法溝通。正是因?yàn)槊袂椴荒苌线_(dá)，管理層又接不了地氣，導(dǎo)致大量的利益分化不能通過體制內(nèi)政治方式進(jìn)行表達(dá)和協(xié)商，只能通過群體性事件的方式進(jìn)行釋放。如果有完備的利益表達(dá)機(jī)制，民眾直接的利益表達(dá)通道暢通，則大多數(shù)的群體性事件都可以通過談判或者從新定立契約的方式來解決。圖1為群體性事件發(fā)生的邏輯關(guān)系。（圖1）

在圖1中，風(fēng)險(xiǎn)的初步形成是社會(huì)矛盾的積聚和共識(shí)人群的形成，核心的邏輯是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)源進(jìn)行控制，風(fēng)險(xiǎn)源是暴力性群體性事件的根源，觸發(fā)事件是實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)向危機(jī)轉(zhuǎn)化的條件。

圖1 群體性事件邏輯關(guān)系圖

可見，風(fēng)險(xiǎn)源形成以后，如果沒有控制相關(guān)因素，則這樣一個(gè)共識(shí)將通過一個(gè)特定的方式表達(dá)，比如申訴、控告、指控等來表達(dá)出來，在這個(gè)過程中，被剝奪了的訴求權(quán)將會(huì)演化為暴力等手段，政府應(yīng)加強(qiáng)矛盾已經(jīng)形成的情境觸發(fā)因素和群眾集會(huì)回應(yīng)，否則團(tuán)體活動(dòng)則催化和加速這一過程。在情景因素之前我們應(yīng)該知道是利益分配調(diào)節(jié)機(jī)制或者社會(huì)保障機(jī)制滯后還是貧富差距過大損壞了社會(huì)公正原則形成了風(fēng)險(xiǎn)，是利益性抗?fàn)庍€是其他政治性訴求。對(duì)組織策劃人群的多元性進(jìn)行瓦解，堅(jiān)決防止事件之外的人也插手。防止其他群眾煽動(dòng)不明真相的人，制造事端，增加事件的矛盾性、復(fù)雜性、不可控性。

現(xiàn)實(shí)條件是風(fēng)險(xiǎn)源的形成往往是一個(gè)慢慢積累變化的過程，由量變到質(zhì)變，雙方存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱。根據(jù)格羅斯曼和哈特、哈特和莫爾提出的不完全契約理論即GHM模型，該理論以契約的不完全性為研究起點(diǎn)，以剩余控制權(quán)的最佳配置為研究目的。認(rèn)為人們是有限理性的、信息的不完全性及交易事項(xiàng)的不確定性，使得明晰所有的特殊權(quán)力的成本過高，擬定完全契約是不可能的，不完全契約是必然和經(jīng)常存在的。因此，應(yīng)根據(jù)契約不完全程度來相機(jī)抉擇對(duì)剩余控制權(quán)的配置。該模型表明調(diào)整剩余控制權(quán)的分配方式可以消除或至少減少由于實(shí)力不對(duì)稱所引發(fā)的機(jī)會(huì)主義傾向。不同性質(zhì)的契約對(duì)應(yīng)于不同性質(zhì)的治理結(jié)構(gòu)，契約越是不完全，那么與之匹配的就是更低的激勵(lì)強(qiáng)度以及更多的行政控制。因此，在信息不完全的條件下解決群體性事件最有效途徑之一是對(duì)剩余控制權(quán)的有效配置。如果契約不完全程度高，則政府掌握剩余控制權(quán)的配置，這樣不利于矛盾的解決，反而可能會(huì)增加群體性事件發(fā)生的幾率；如果契約不完全程度中等，則雙方可通過其他社會(huì)團(tuán)體或者直接進(jìn)行利益表達(dá)；如果契約不完全程度低，則群眾擁有更大的剩余控制權(quán)，此時(shí)政府只能依法行政，按照先前契約、慣例或者法律行事。因此，通過剩余控制權(quán)的分配可有效控制風(fēng)險(xiǎn)源，減少群體性事件的幾率。

三、政策建議

（一）增強(qiáng)基層組織的社會(huì)公信力、控制力。近年來，在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，各社會(huì)群體利益分化?；鶎诱?quán)社會(huì)控制力弱化，公信力下降，人民群眾中出現(xiàn)了“寧信中央，不信地方”的心態(tài)。究其原因是在基層，有些地方漠視群眾利益，不依法行政，對(duì)群眾屢次反映的問題能拖則拖，侵害群眾利益的事件時(shí)有發(fā)生。當(dāng)政府對(duì)群眾的號(hào)召力、凝聚力和說服力下降時(shí)?；鶎诱?quán)的權(quán)威受到人們的質(zhì)疑，為了尋求公平公正，更高層次的國(guó)家權(quán)威機(jī)構(gòu)自然進(jìn)入人們的視野。

（二）建立信訪工作與預(yù)警機(jī)制相結(jié)合制度?；鶎诱J(rèn)真對(duì)待信訪工作，利用現(xiàn)代信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)對(duì)群眾信訪問題要聯(lián)網(wǎng)處理，建立數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，跨部門聯(lián)合，涉及多部門解決的要成立工作協(xié)調(diào)組。對(duì)已處理的問題要在電子政務(wù)或其他新聞公告中及時(shí)公開，減輕糾紛排查、處理矛盾。對(duì)各部門已經(jīng)著手處理但仍在解決之中的問題，要和司法、公安等機(jī)關(guān)聯(lián)合行動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)事件的控制力，防止事件向不利的方向發(fā)展。矛盾糾紛要統(tǒng)一受理、統(tǒng)一登記、統(tǒng)一管理。信訪工作者也不應(yīng)該是單純被動(dòng)的等待群眾上訪，應(yīng)該主動(dòng)排查不穩(wěn)定因素，民意如水，宜疏不宜堵，把問題消滅的萌芽狀態(tài)。

（三）完善民意表達(dá)和利益訴求機(jī)制。一般地說，完善的訴求機(jī)制可以有效緩解危機(jī)，較暢通的理性化溝通渠道與較高程度的政治穩(wěn)定之間有著深刻的內(nèi)在聯(lián)系。有效的溝通渠道是弱勢(shì)群體利益表達(dá)的重要保障，政策的制定者和執(zhí)行者能夠迅速洞察民意，利于政策的調(diào)整。有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，并及時(shí)疏導(dǎo)和解決。完善的溝通和利益訴求機(jī)制能有效緩釋和消解社會(huì)張力，避免矛盾的激化。一個(gè)發(fā)育成熟社會(huì)應(yīng)該走多元治理道路，應(yīng)重視并積極培育社團(tuán)或其他組織，這些專業(yè)化的組織使弱勢(shì)群體有一個(gè)可以交流感受、釋放壓力、提出要求或意見的渠道和環(huán)境，有利于矛盾的緩解。

[1]張弛，楊帆.利益集團(tuán)[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2007.8.

[2]Mancur Lloyd Olson，Jr The Logic of Col lective Action:Public Goods and the Theory of Groups，Harvard University Press，1st ed.1965，2nd ed.1971.

[3]Oliver Hart and John Moore，Incomplete Contracts and Ownership:Some New Thoughts.American economic review，Vol.97，No.2:（May，2007），pp.