高校學生處分制度研究*

許玉琴

（安徽城市管理職業(yè)學院基礎部，安徽合肥230011）

相關資料表明，高校學生處分行為是近年來引發(fā)高校與學生教育糾紛最多，也是目前教育界最受社會關注的教育教學管理行為之一?？v觀我國目前已有的高校學生處分制度，立法體例上原則規(guī)范多，程序規(guī)范缺失，實際操作性差。實踐中，高校依據自己的校紀校規(guī)制定、實施相關的處分制度，問題頻出，紛爭不斷。何為高校學生處分?其制度構成如何?

一、高校學生處分制度的一般構成

高校學生處分制度，是指高校①針對學生有違反相關規(guī)定②但情節(jié)較為輕微尚未構成犯罪的行為，施以懲罰性措施的一種內部管理制度，其主要包括處分范圍、處分形式、處分機構、、處分程序、處分救濟。

處分范圍:學生處分適用情形。我國相關的法律對此并無明確的規(guī)定，大多數是以概括性的條款一言概之。如《普通高校學生管理辦法》（2005年下稱《辦法》）第五十二條“對有違法、違規(guī)、違紀行為的學生，學校應當給予批評教育或者紀律處分”。至于處分適用學生何種行為情形，目前的法律法規(guī)并無十分具體明確的規(guī)定（除掉開除學籍處分適用范圍在《規(guī)定》里予以明確之外，其他處分的適用情形《規(guī)定》尚無界定）。實際生活中高校依據自定規(guī)則來規(guī)范處分的適用情形。以《復旦大學違紀處分條例》（2005年）為例:對以下情形是以處分，分為因違法犯罪受到處罰（條例第九條）、違反學校規(guī)定，嚴重影響學校教學秩序、生活秩序或社會公共秩序者（第十條）、違反學習紀律（第十一條）、侵犯他人民主權利和人身權利（第十二條）、盜竊、損壞公私財物（第十三條）、貪污或挪用公款、詐騙財物、違章經營、違反勤工助學及社會實踐有關規(guī)定（第十四條）、違反社會公德，影響校風（第十五條）、違反安全制度尚不足以追究法律責任者（第十六條）、違反校園網安全管理暫行規(guī)定（第十七條）。

處分形式:高校對學生實施的懲罰性措施。以處分原因不同分為學業(yè)性處分和紀律性處分。前者如退學，不授予學位，后者如留校察看，開除學籍等。以處分對學生的影響性質分為改變身份的處分和不改變身份的處分。前者如開除學籍、退學，后者如留校察看、警告、嚴重警告、記過。

處分的機構:按照既定權限和程序執(zhí)行處分過程的校內職能部門。《規(guī)定》第五十七條:“學校對學生作出開除學籍處分決定，應當由校長會議研究決定”。

處分程序:處分過程中應遵循方法、方式與步驟、途徑?！兑?guī)定》第五十五條:“學校對學生的處分，應當做到程序正當、證據充足、依據明確、定性準確、處分恰當”。

第五十六條:“學校在對學生作出處分決定之前，應當聽取學生或者其代理人的陳述和申辯”。第五十八條:“學校對學生作出處分，應當出具處分決定書，送交本人。對學生開除學籍的處分決定書報學校所在地省級教育行政部門備案”。

處分救濟:學生不服處分或認為處分侵犯自己權益，通過一定途徑獲得賠償、補償或恢復原狀態(tài)。目前處分救濟途徑有學生校內申訴、教育系統(tǒng)內申訴、教育行政訴訟③。

二、高校學生處分制度現(xiàn)狀

（一）處分制度規(guī)范制定的現(xiàn)狀

目前，高校學生處分制度規(guī)范是由一系列法律法規(guī)、部門規(guī)章和各高校內部的校紀校規(guī)構成。前者如《教育法》《高等教育法》《規(guī)定》，后者如《某某高校學生違紀處分條例》、《某某高校學生管理章程》、《某某高校學生管理辦法》等等。這些規(guī)范設定主體多且配套性差，同時內容籠統(tǒng)，抽象，缺失相應的程序規(guī)范，對高校學生處分的救濟與監(jiān)管等制度的設定模糊且無細節(jié)性規(guī)范指引。實際操作中，高校在法律法規(guī)和部門規(guī)章之下，制定適合本校學生的這些校紀校規(guī)，也普遍存在不少問題。

首先，突破法律效力層次，越位規(guī)定。如:某高校的學生管理手冊中規(guī)定:“品行惡劣，道德敗壞，開除學籍”。依據教育部《辦法》第五十四條規(guī)定，學?？梢越o予開除學籍處分七種情形中④學生道德品行優(yōu)劣不是開除學籍處分的適用情形。此高校的以品行判斷作為開除學籍處分的適用情形是不妥的。

其次，處分形式超越《辦法》規(guī)定的種類。如某高校規(guī)定某種情形勒令退學，而按照《辦法》第五十三條紀律處分的種類分為:（一）警告;（二）嚴重警告;（三）記過;（四）留校察看;（五）開除學籍。無勒令退學的處分形式。

再次，對實施處分機構的規(guī)定?！督逃ā罚ǖ?8 條）、《高等教育法》（第41 條）及《辦法》（第52條）都授予學校有權對違法違紀違規(guī)行為進行批評教育和處分，但是具體處分執(zhí)行過程中的高校內部職能部門相關處分的審批權限和處分決定的程序無規(guī)范，導致各高校無統(tǒng)一規(guī)定模式之下的亂象叢生。如某高?！秾W生宿舍管理辦法》規(guī)定:“學校對嚴重損壞宿舍設施者，除要求照價賠償外可由宿管處給予罰款處分?！币罁吨腥A人民共和國行政處罰法》（1996年）罰款是行政處罰的一種，只能具有行政處罰權的主體在法定職權范圍內實施。不僅罰款處分不在法定高校學生處分形式之列，而且此處實施所謂處分的主體亦是無權行使罰款的。

最后，處分規(guī)則制定缺乏程序性。目前高校的校紀校規(guī)大部分都是職能部門負責起草，校長會議審議通過，再由學校頒布施行。其實，校紀校規(guī)直接利害相關者學生無權參與。

（二）處分的實施現(xiàn)狀

《辦法》）第五十二條:“學校給予學生的紀律處分，應當與學生違法、違規(guī)、違紀行為的性質和過錯的嚴重程度相適應”。實際中，高校濫用處分，過度使用處分，小過重罰，大過輕罰，罰不當處的現(xiàn)象隨處可見，于情不通，于理不融，于法無據的處分大而有之。

首先，基于法律規(guī)定，校長或者是其授權的機構是做出處分決定的權力主體，但是一些高校職能部門越權以自己的名義對學生做出處分決定。如2000年上海財經大學研究生部，在無法律法規(guī)授權下，對原告楊金做出不授予其學位的處分決定。依據國家相關法律規(guī)定，授予學位與否應由該校學位評定委員會做出決定，研究生部此番作為明顯屬于越權行為。

其次，高校處分違紀學生存在泛化現(xiàn)象。比如創(chuàng)建綠色校園，倡導節(jié)能環(huán)保生活。本是個倡議，學校卻對違反倡議要求的學生處以紀律處罰，顯然違背倡議的本意，也使學校違紀處分顯出隨意性，不能取信于學生，反而使學校的處分規(guī)則的威信喪失，達不到通過處分教書育人的目的。

最后，處分程序無章法。《辦法》第五十八條第一款:“學校對學生作出處分，應當出具處分決定書，送交本人”。但是，實際操作中，高校對學生的處分決定書“送達”的范圍遠遠超過受領處分者本人。比如某某學生違犯校紀校規(guī)，受到處分之后，學校會盡可能的“廣而告之”，常以“通報批評”、“公告”等形式張榜在校園的公告欄，掛校園網站上，這種侵害當事人人格尊嚴的行為，在學?？磥硎菭奚粋€成全大家。只是學校的這種殺一儆百的做法，是否真的起到它所期望的結果，值得懷疑。在當今社會，以人為本的主流價值觀之下，學校這種作為無非表明學校狹隘的教育理念，是其懶政的一個表現(xiàn)，實際上違背了教育的本意。

（三）處分救濟制度現(xiàn)狀

目前，我國有關高校學生處分的救濟，一般說來有三個途徑:校內申訴，教育系統(tǒng)內申訴，訴訟。但是按照現(xiàn)行的法律法規(guī)三種途徑，達到救濟的目標似乎有些困難。

首先，校內申訴途徑存在申訴事項遺漏，申訴機構設置有失公平，申訴流程設置不配套等缺陷。如《規(guī)定》第60 條第一款:“學校應當處理申訴委員會，受理學生對取消入學資格、退學處理或者違規(guī)、違紀處分的申訴”，對于高校作出拒發(fā)學位證書、學位證書的處分決定能否申訴?對高校在處分的過程中侵害學生的其他的基本權利能否申訴?如不能，該如何處理?《辦法》60 條第二款:“學生申訴處理委員會應當由學校負責人、職能部門的負責人、教師代表、學生代表組成”，處分是由學校做出，申訴委員會是學校領導下的機構，既是運動員又是裁判員，這樣的制度設計違背形式上的公平與正義，缺乏合理性。［1］《辦法》62 條:“學生申訴委員會對學生的申訴進行復查……需要改變原處分決定的，由申訴委員會交由學校重新研究決定”，顯然申訴委員會無權直接變更決定，而是將復查的結果再次轉交給學校。如此，顯然使事情更加復雜，學生希望校內申訴解決問題看來是遙遙無期了。

其次，教育系統(tǒng)內申訴存在受理申訴主管部門法律法規(guī)無明確規(guī)定，申訴制度設計不完善等問題。《規(guī)定》62 條“……可以向學校所在地省級教育行政部門提出書面申訴，省級教育行政部門在接到學生書面申訴之日起30 個工作日內，應對申訴人的問題進行處理并答復”，此規(guī)定不僅沒有明確省級教育行政哪個職能部門受理管轄學生的申訴，而且其后續(xù)的相關制度也無涉及。如果此時學生對30日后的處理決定人不服，該怎么辦?在30日期限后，省級教育行政部門無答復，學生該如何，章程對此無規(guī)定。

最后，訴訟方面，我國司法部門對學生訴高校持不同態(tài)度，學生訴高校勝算不大。對學生而言，不論校內申訴還是教育系統(tǒng)內的申訴，校內申訴委員會與學校，學校與省級教育行政部門，他們彼此之間存在管理、指導、監(jiān)管關系，相比較而言學生愿意選擇與事無涉的第三方來尋求救濟。在處分的申訴制度設計缺陷頻出，程序規(guī)定模糊的境況下，法院似乎是學生愿意選擇解決問題的第三方。然而，司法介入教育領域（田永訴北京科技大學案開訴訟進入教育領域先河），高校是否是適格被告，高校的哪些處分學生的行為是司法審查對象等等，一系列問題仍然是困擾當前中國法官的大問題。正如學者說的:“各地法院在受案范圍問題上反反復復和隨波逐流，折射出法官的無奈。在司法權威未樹立的情況下，現(xiàn)實厲害計算壓倒了法律的理性思辨，個案很難成為被遵循的先例”。實際生活中學生狀告母校，勝訴寥寥無幾。事實表明，訴訟似乎也不能使學生的訴求得到最后的伸張。

三、完善高校學生處分制度的主要建議

現(xiàn)今高校學生處分越來越依賴內生規(guī)則來處分學生，上位法嚴重缺失，高校的內生規(guī)則往往突破法律法規(guī)基本原則，濫用處分、亂用處分形象頻發(fā)，導致高校與學生之間的矛盾激化，而且在依法治教，依法治校，以人為本的理念下，在現(xiàn)代媒體的廣泛的關注下，高校時不時被學生告上法庭，高校學生處分成為公眾最為關注的高校管理行為之一。如果對學生違法違紀違規(guī)視而不見，顯然有違高校教書育人的本意;如果過度處分學生的違法違紀行為，又會成為眾矢之的。高校學生處分似乎到了進退兩難境地。高校學生處分何去何從，筆者愚見，可以從以下幾個方面重新梳理、規(guī)劃、設計高校學生處分制度。

（一）處分制度構建層面

1.加強基礎理論研究

當前，我國社會處于轉型期，高等教育領域也不例外。鑒于高校擴招，新的教育理念進入，學生權利意識覺醒等因素使高校驟然增加了管理的壓力。當前高校與學生法律關系尚無清晰界定，高校處分學生缺乏法律依據，而且由于缺乏國家層面的解釋與界定，在理論研究方面無統(tǒng)一標桿，存在自說自話的現(xiàn)象。所以在高校學生處分方面，筆者建議應加強如高校與學生的法律關系，高校處分學生的法律性質，高校處分學生依據的校紀校規(guī)的法律效力等基礎理論的研究，以期為高校依法處分學生奠定理論基礎。

2.明確處分主體權責

針對實際中存在的實施處分主體多，權責不分的現(xiàn)象，筆者認為應當在高校各職能部門合理分工的基礎上，以職能部門與處分實際聯(lián)系緊密程度為標準，明確各部門在學生處分上權限與責任，并且形成成文規(guī)定，以便在其后的處分執(zhí)行過程中接受監(jiān)督與承擔相應責任。當然在具體的執(zhí)行處分，各職能部門還需密切配合，才能順利實施處分。

3.制定可行的處分實施細則

嚴格詳盡的實施細則是制度實施順暢的保證。關于高校學生處分規(guī)定，法律法規(guī)和部門規(guī)定條文基本上都是概括的，抽象的，無實施細則。但是高校學生處分制度是關乎學生權益，關乎高校聲譽的制度，有關處分的依據，處分的適用情形，處分的程序，處分決定送達，處分的后續(xù)權責等個方面都應當由有權機構作出相應的可行性的實施細則。

（二）處分實施層面

1.樹立以人為本理念

“以人為本”是馬克思主義關于人的全面發(fā)展的基本觀點的體現(xiàn)，也是科學發(fā)展觀的核心內容。在高校學生處分方面“以人為本”就是強調高校在維護正常教育教學秩序的同時，以學生為本，處分尊重和維護學生的合法權益，不能犧牲學生的基本權益去維護所謂的管理，否則與高校實施處分的根本目的相左，也有違依法治教，依法治校的理念。

2.明確處分實施程序

程序先于權利，無程序也就無權利。針對目前我國高校學生處分中無序性、偶然性和隨意性的現(xiàn)狀，筆者認為可將整個處分環(huán)節(jié)分為事前程序，事中程序，事后程序。事前是立案和調查取證程序。由相關職能部們依據自己的權責將學生違法違紀違規(guī)事實材料收集整理，由兩名以上的該機構成員調查取證，核實分類。對本機構無權處分的適用情形，應按規(guī)定送達收集的材料有權做出處分決定的機構受理。事中，說明理由，聽證，學生申辯，做出決定程序。對情節(jié)輕微，危害不大，行為者認錯態(tài)度好的，在聽取學生說明理由和申辯后，依據行為的性質，情節(jié)的輕重，過錯的嚴重程度，對行為者下達書面處分決定書。處分決定書應當記載以下事項:受處分學生的基本信息，違規(guī)的事實，處分的理由和依據，作出何種處分的結論，學生救濟途徑和有效期限。但對于重大違紀或者學生重大關切的處分應當有聽證程序設計。由第三方受理學生聽證申請。符合聽證條件者，通知雙方當事人聽證時間、地點和聽證的方式。聽證筆錄及其他材料是處分學生的依據。［2］聽證結束后，違紀處分職能部門依據少數服從多數的原則，做出初步裁決，再由校長辦公會對此復核作最后的處分決定。事后，由相應職能部門送達處分決定書于學生本人，并處理學生對處分決定的申訴。對生效的處分決定，相應職能部門備案。對被開除學籍，學校發(fā)給相應證明，限期離校，檔案和戶口退回原籍。

3.加強處分執(zhí)行的監(jiān)督力度

依據我國學者姜明安的觀點，行政程序法的基本原則應是公開、公平、公正、參與、效率。［3］其實，學校實施處分全過程包括處分規(guī)則的制定，處分決定的做出，處分救濟應當建立聽證、協(xié)商、溝通制度，讓學生有知情權，參與權，從而對處分全程監(jiān)督，同時學校應建立由學生代表、教師代表和職能機構代表組成的校內監(jiān)督機構，此機構獨立于處分機構。對處分機構做出處分的過程進行監(jiān)控，并且及時糾正對方的錯誤做法。同時教育系統(tǒng)內的常設監(jiān)管部門應當對高校學生處分過程定期的檢查與監(jiān)督，形成一個涵蓋組織監(jiān)督，制度監(jiān)督和群眾監(jiān)督的體系，確保高校學生處分合法合理。

（三）處分救濟層面

界定各種救濟途徑救濟范圍，規(guī)范協(xié)調救濟機制

校內申訴是學生救濟的最基礎的途徑，適用于各種寬泛的處分行為，而教育系統(tǒng)內的申訴對學生而言既無法律明確指引哪個行政部門受理自己的申訴，又無相應專門的具體規(guī)定，只能援引《行政復議法》類似的規(guī)定來行使申訴權。當學生就高校處分的依據的合法性提出審查時，依現(xiàn)行《行政復議法》26 條，27 條規(guī)定，復議機關對具體行政行為所依據的規(guī)范文件進行審查時，不停止具體行政行為的執(zhí)行。也就是說，學生就現(xiàn)行作出處分的校紀校規(guī)的合法性提出審查時，不停止處分的執(zhí)行。鑒于某些處分決定對學生影響重大，而且申訴受理期限的短暫性（《規(guī)定》第六十三第二款省級教育行政部門在接到學生書面申訴之日起30 個工作日內，對申訴人的問題作出處理并答復），筆者以為相關立法部門應當就保全學生重要權利，對如開除學籍，不授予學位等處分在申訴期間中止執(zhí)行，而不是不停止具體行政行為的執(zhí)行。鑒于理論上人們思維定式，認為高校學生處分屬于高校內部管理行為，所以目前，我國相關的法律法規(guī)，并未對高校學生處分訴訟適用的范圍作界定，但是，筆者認為仍可依據行為的性質和實際情況作出選擇。正如學者程雁雷所說，應當突破以往的思維定勢，結合現(xiàn)行法律法規(guī)章程的規(guī)定及現(xiàn)階段的高校學生管理的特點，對高校做出學生喪失教育機會（如開除學籍，剝奪學生身份等）的處分，失去公正學術認可（如不授予畢業(yè)證、學位證書無效，學位管理行為，招考錄行為等）的處分，同時對于職能部門的不作為（如學生申訴處理機構，教育系統(tǒng)內申訴部門的不作為，高校不履行申訴處理結果等）學生可以提起行政訴訟。

注釋:

①本文所說的高校指的是有政府主辦并維持、管理的從事高等教育包括?？平逃⒈究平逃脱芯可逃膶W校。

②此規(guī)定依據目前中國高等教育法相關法律和部門法界定，可以是法律，也可是法規(guī)，還可以是部門規(guī)章，還可以高校內生規(guī)則，大多稱之為校紀校規(guī)。

③《田永訴北京科技大學拒絕發(fā)畢業(yè)證、學位證行政訴訟案》載《中華人民共和國最高任命法院公告》1999年第4期，此案開啟了司法介入高校學生處分的先河。

④《辦法》54 條:（一）違反憲法，反對四項基本原則、破壞安定團結、擾亂社會秩序的;（二）觸犯國家法律，構成刑事犯罪的;（三）違反治安管理規(guī)定受到處罰，性質惡劣的;（四）由他人代替考試、替他人參加考試、組織作弊、使用通訊設備作弊及其他作弊行為嚴重的;（五）剽竊、抄襲他人研究成果，情節(jié)嚴重的;（六）違反學校規(guī)定，嚴重影響學校教育教學秩序、生活秩序以及公共場所管理秩序，侵害其他個人、組織合法權益，造成嚴重后果的;（七）屢次違反學校規(guī)定受到紀律處分，經教育不改的。

［1］賀宏斌，吳濤，胡少波.普通高校學生校內申訴制度的研究［J］.理工高教研究，2006，（3）:71.

［2］蔣后強.中美高校學生違紀處分程序制度比較研究［J］.比較研究，2006，（3）:56.

［3］姜明安.行政法與行政訴訟法［M］.北京:北京大學出版社，1999:269.