義務教育學校布局調整政策轉型

● 雷萬鵬

當前，城鎮(zhèn)“大班額”、農村學?！翱諝せ薄㈤e置校產處置、教學點撤并及校車安全等問題引起社會極大關注，上述議題與學校布局調整政策有密切關聯(lián)。

學校布局調整政策演變

改革開放以來，我國義務教育學校布局調整政策演變大致經歷了三個階段。

分散布局階段（1978-2000年）。

上世紀80年代以來，在財權下放及“人民教育人民辦”的體制下，我國農村義務教育學校形成了“村村辦學”的格局。學校分散化布局有利于兒童就近入學，為實現(xiàn)“普九”目標做出了重大貢獻。但學校布點過于分散也導致辦學成本偏高，教育資源利用率低下。伴隨計劃生育政策效應逐步顯現(xiàn)及人口向城鎮(zhèn)地區(qū)流動，農村生源總量減少，農村學?！翱諝せ爆F(xiàn)象日趨明顯，改變過于分散的學校布局，將學校向城鎮(zhèn)地區(qū)集中成為學校布局調整政策的必然選擇。

“撤點并校”階段（2001-2011年）。

2001年《國務院關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》指出：“因地制宜調整農村義務教育學校布局。按照小學就近入學、初中相對集中、優(yōu)化教育資源配置的原則，合理規(guī)劃和調整學校布局?！贝撕螅乱惠啿季终{整工作在全國范圍內鋪開，“撤點并?！背蔀橹鲗Ｊ健＝y(tǒng)計顯示，2001年我國小學數量為491273所，2011年變?yōu)?41249所，減少幅度為50.9%；2001年我國初中學校數量為65525所，2011年變?yōu)?54117所，減少幅度為17.4%。大規(guī)模的“撤點并?！币l(fā)了學生“上學難、上學遠、上學貴”等突出問題，損害了學生及其家庭的利益，違背了布局調整政策初衷。2006年《教育部關于實事求是地做好農村中小學布局調整工作的通知》指出要按照“實事求是、穩(wěn)步推進、方便就學”的原則推進農村撤點并校工作；2010年，教育部《關于貫徹落實科學發(fā)展觀進一步推進義務教育均衡發(fā)展的意見》指出：學校布局要“避免盲目調整和簡單化操作”。不過，上述政策的實施效力主要限于教育系統(tǒng)內部，對地方黨政部門缺乏強有力的約束。在降低成本、追求效率的價值觀指導下，各地“撤點并?！边\動此起彼伏。越來越多的證據顯示，“撤點并?！睕_動已經偏離了中央政策目標，背離了教育發(fā)展的本原。

反“撤點并校”階段（2012年至今）。

針對“撤點并?！睂е碌霓r村義務教育學校大幅減少，學生上學路途變遠、交通安全隱患增加，學生家庭經濟負擔加重及學校撤并過程中程序不規(guī)范、決策不民主等問題，2012年《國務院辦公廳關于規(guī)范農村義務教育學校布局調整的意見》特別指出：學?！俺凡⒎桨敢鸺壣蠄笫〖壢嗣裾畬徟?。在完成農村義務教育學校布局專項規(guī)劃備案之前，暫停撤并農村義務教育學校?！薄皥詻Q制止盲目撤并農村義務教育學校。多數學生家長反對或聽證會多數代表反對，學校撤并后學生上學交通安全得不到保障，并入學校住宿和就餐條件不能滿足需要，以及撤并后將造成學校超大規(guī)?；颉蟀囝~’問題突出的，均不得強行撤并現(xiàn)有學?；蚪虒W點。已經撤并的學?；蚪虒W點，確有必要的由當地人民政府進行規(guī)劃、按程序予以恢復。”《意見》的頒布可以看成是對過去10年“撤點并?！边\動的有力矯正，意味著學校布局調整政策的重大轉型。

學校布局調整政策轉型的依據

在經濟轉軌和社會轉型期間，全面深刻地把握農村家庭的教育需求，是制訂學校布局調整政策最重要的依據。循此目標，2009年4月至2010年10月，華中師范大學課題組對山東、浙江、湖北、湖南、山西、青海、內蒙、黑龍江等11個省進行了大規(guī)模調研，基本結論如下。

第一，從農村家庭的教育需求看，絕大多數家庭希望孩子能夠到縣城讀書（61.3%），其次是鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校（25.3%），排在最后的是農村學校（13.4%）。如果將縣城學校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校統(tǒng)稱為城鎮(zhèn)學校，可以看出，86.6%的家庭希望子女到城鎮(zhèn)學校就讀。由此可知，農村家庭教育需求的城鎮(zhèn)化趨向是十分強烈的。

第二，從家庭所處的地理環(huán)境看，不同地理環(huán)境家庭的教育需求存在差異：相對而言，平原地區(qū)的家庭對城鎮(zhèn)學校需求最強烈，88.4%的家庭希望子女就讀于城鎮(zhèn)學校；山區(qū)家庭對“村里的學校”需求高于丘陵地區(qū)和平原地區(qū)家庭，達到了19.5%。盡管絕大多數家庭希望子女到城鎮(zhèn)地區(qū)讀書，但是仍然有近20%的山區(qū)家庭希望子女在農村學校讀書。山區(qū)地廣人稀，兒童上下學在交通方面存在較大風險，農村家庭希望子女在農村學校就讀更多出于上學安全方面的考慮。因此，山區(qū)保留一定數量的農村學校，有利于山區(qū)兒童求學。

第三，不同收入水平家庭的教育需求存在差異。家庭經濟收入水平越高，對“縣城的學?！钡男枨笤礁?，對“村里學?！钡男枨笤降?。家庭年收入為1萬元以下、1-3萬元、3萬元以上的家庭希望子女就讀“村里的學校”的比例分別是17.9%、11%和3.7%。

以上信息表明，農村家庭教育需求具有差異性。一方面，大多數家庭希望子女到城鎮(zhèn)地區(qū)讀書，農村家庭教育需求的城鎮(zhèn)化趨向十分顯著；另一方面，大約13%左右的農村家庭希望在農村學校就讀，這些家庭主要是農村弱勢群體。鑒于農村家庭教育需求的差異性和多元化，學校布局調整不可忽略農村弱勢群體的需求意愿和抗風險能力而盲目推進教育城鎮(zhèn)化。從城鎮(zhèn)化發(fā)展、社會主義新農村建設和公平正義的價值理念出發(fā)，我國義務教育學校布局調整政策必須實現(xiàn)新的轉型：從大規(guī)模撤并學校向基本穩(wěn)定學校數量轉型，從關注農村家庭教育的“強勢需求”向關注“弱勢需求”轉型，從追求集中化辦學向關注農村小規(guī)模學校發(fā)展轉型。重視農村學校的發(fā)展價值，以傾斜性政策提高農村學校質量，建立起居住地與求學地相匹配，鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城區(qū)學校各歸其位、共同發(fā)展的格局是學校布局調整政策轉型的必然選擇。

學校布局調整政策實施的核心議題

義務教育學校布局調整政策的實施不是在真空中進行的，中國經濟快速發(fā)展、社會結構急劇轉型及城鎮(zhèn)化進程的迅速推進，導致一系列相關問題與學校布局調整政策相互重疊與交織，加大了學校布局調整政策研究的復雜性與不確定性。比如：農村留守兒童問題，農民工隨遷子女問題、學生營養(yǎng)餐問題、農村代課教師問題、教師績效工資改革問題等，在落實學校布局調整政策中，以下問題尤其值得關注。

農村小規(guī)模學校發(fā)展問題。新一輪學校布局調整導致農村教學點等小規(guī)模學校被大量撤銷或合并。然而越來越多的證據表明，農村小規(guī)模學校在我國農村教育中發(fā)揮著不可替代的作用，農村小規(guī)模學校為農村弱勢家庭子女提供了就近入學的機會，確保了教育的底線公平；同時，小規(guī)模學校對鄉(xiāng)村政治、經濟、社會和文化發(fā)展起到了重要作用。對小規(guī)模學校科學定位，有助于從戰(zhàn)略高度關注小規(guī)模學校的生存與發(fā)展。當前，湖北、江西、新疆等地擬恢復部分教學點，這些做法順應了民意。但是，在實際操作中，哪些教學點該恢復？恢復教學點應采取什么程序？如何提升教學點質量？這些問題還有待進一步研究和探討。我認為，恢復農村教學點必須符合各地實情和教育發(fā)展規(guī)律，不能為恢復而恢復，否則變成另一場“運動”。

農村校車發(fā)展問題。學校布局調整政策的實施使得學生的上學距離變得更加遙遠，義務教育階段“就近入學”的原則面臨新的挑戰(zhàn)。在遠距離入學背景下，如何有效保障學生上學安全，減少學生花費在上學路上的時間？農村校車發(fā)展問題值得關注。從當前現(xiàn)實看，農村校車發(fā)展還存在諸多難題，包括校車需求問題、校車財政保障問題、校車管理問題等。

農村寄宿制學校發(fā)展問題。興辦寄宿制學校有助于緩解學生“上學遠”的問題，但任何政策都是“雙刃劍”。寄宿制學校中兒童身心能否健康發(fā)展？寄宿制學校公用經費撥款是否充足？生活教師、保安及后勤人員的編制如何保障？寄宿制學校管理如何提升？上述問題構成了評價學校布局調整政策效果的一面鏡子，對上述問題的研究既是關注學校布局調整遺留問題，也是著眼長遠，推進農村教育可持續(xù)發(fā)展的重要議題。

閑置校產處置問題。在學校布局調整過程中，大量被撤并學校的閑置校產，引發(fā)了人們極大的關注。從理論上講，閑置校產處置應當是學校布局規(guī)劃的重要組成部分，但新一輪學校布局調整因過于追求速度、追求效率，許多地方“先撤后建”的結果導致閑置校產的基線統(tǒng)計、產權歸屬和資產利用等問題依然模糊不清。如何明晰閑置校產的產權屬性，如何有效利用閑置校產以推進教育和公共事業(yè)發(fā)展？這是一個涉及教育、土地、規(guī)劃、建設、財政等部門的綜合性問題。

布局調整標準與程序問題。探討義務教育學校布局的標準，思考標準產生的決策程序，這是學校布局調整政策分析和政策研究的重要問題。在新一輪學校布局調整中，決策者更加倚重學校規(guī)模效應、教育成本與教育效率。在新的歷史時期，摒棄“效率至上”的價值觀，建立一個包含公平、質量、均衡、效率等多元目標的學校布局標準是當務之急；同時，在學校撤并或恢復過程中，要更多地尊重老百姓意見，更多地尊重教育規(guī)律，更多地考慮兒童健康成長，更多地吸納民眾的參與，以公正的程序保障結果公平，真正讓學校布局調整政策促進教育的可持續(xù)發(fā)展，真正令人民群眾滿意。