部門(mén)限額以下項(xiàng)目招投標(biāo)制度建設(shè)研究＊——以湖州市為例

尹懷斌，殷國(guó)偉

（湖州師范學(xué)院 政治學(xué)院，浙江 湖州313000）

部門(mén)限額以下項(xiàng)目招投標(biāo)工作是部門(mén)整個(gè)招投標(biāo)工作的重要組成部分，推進(jìn)部門(mén)限額以下項(xiàng)目招投標(biāo)工作的制度化、規(guī)范化建設(shè)是整體上完善部門(mén)招投標(biāo)工作的重要舉措，是全面落實(shí)執(zhí)行招投標(biāo)法律法規(guī)政策的重要環(huán)節(jié)。從近幾年湖州市部門(mén)限額以下項(xiàng)目招投標(biāo)的現(xiàn)狀來(lái)看，各部門(mén)單位雖然進(jìn)行了一系列探索研究，但整體上制度化、規(guī)范化建設(shè)不夠，存在諸多問(wèn)題，缺乏統(tǒng)一的制度要求，部門(mén)間制度化、規(guī)范化水平差距較大，招投標(biāo)管理體制、運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制不夠健全、尚需完善。

一、部門(mén)限額以下項(xiàng)目招投標(biāo)制度建設(shè)的重要性

部門(mén)招投標(biāo)所指的“部門(mén)”是各級(jí)政府機(jī)關(guān)及下屬單位、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)，部門(mén)招投標(biāo)項(xiàng)目是指政府投資的招投標(biāo)項(xiàng)目、上述部門(mén)單位使用財(cái)政性資金投資的招投標(biāo)項(xiàng)目，包括工程建設(shè)項(xiàng)目以及與工程有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購(gòu)，或貨物、工程、服務(wù)的采購(gòu)項(xiàng)目?！吨腥A人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《招標(biāo)投標(biāo)法》）對(duì)必須依法進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目范圍作了明確規(guī)定，“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行下列工程建設(shè)項(xiàng)目包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購(gòu)，必須進(jìn)行招標(biāo)：（一）大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目；（二）全部或者部分使用國(guó)有資金投資或者國(guó)家融資的項(xiàng)目；（三）使用國(guó)際組織或者外國(guó)政府貸款、援助資金的項(xiàng)目?！薄吨腥A人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府采購(gòu)法》）也明確規(guī)定“公開(kāi)招標(biāo)應(yīng)作為政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式”，政府采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施所采取的各種招投標(biāo)方式遵從《招標(biāo)投標(biāo)法》相關(guān)規(guī)定。

部門(mén)招投標(biāo)活動(dòng)按照“限額標(biāo)準(zhǔn)”的規(guī)定，可劃分為兩類(lèi)，一類(lèi)是限額標(biāo)準(zhǔn)以上項(xiàng)目，必須進(jìn)市（縣）招投標(biāo)中心的招投標(biāo)活動(dòng)；另一類(lèi)是限額標(biāo)準(zhǔn)以下項(xiàng)目，可不進(jìn)市（縣）招投標(biāo)中心，由部門(mén)或下屬單位自主進(jìn)行的招投標(biāo)活動(dòng)。湖州市2010年7月下發(fā)的《湖州市人民政府關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的實(shí)施意見(jiàn)》（湖政發(fā)［2010］31號(hào)）明確規(guī)定“本市行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)有投資項(xiàng)目、國(guó)家融資項(xiàng)目或關(guān)系社會(huì)公共利益、公共安全的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、公用事業(yè)項(xiàng)目等，單項(xiàng)合同估算超過(guò)50萬(wàn)（含）或項(xiàng)目總投資在3000萬(wàn)元（含）以上的，除國(guó)家、省市另有規(guī)定外，一律實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)。其中市區(qū)范圍內(nèi)（含吳興區(qū)、南潯區(qū)、湖州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、太湖度假區(qū)）的必須進(jìn)市招投標(biāo)中心實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)?！备骺h也先后出臺(tái)文件，明確50萬(wàn)元（含）以上的工程建設(shè)項(xiàng)目必須進(jìn)縣招標(biāo)投標(biāo)中心進(jìn)行招標(biāo)的限額標(biāo)準(zhǔn)。限額以下項(xiàng)目雖然可不進(jìn)市（縣）招投標(biāo)中心，但各部門(mén)單位仍必須規(guī)范管理。部門(mén)限額以下項(xiàng)目招投標(biāo)工作是部門(mén)招投標(biāo)工作的重要組成部分，是加強(qiáng)和完善部門(mén)招投標(biāo)制度的重要領(lǐng)域。

依法進(jìn)行招投標(biāo)并非僅指限額以上項(xiàng)目，還包括限額以下項(xiàng)目。盡管部門(mén)限額以下項(xiàng)目的招投標(biāo)工作可不進(jìn)市（縣）招投標(biāo)中心，部門(mén)擁有自主發(fā)包的權(quán)力，但權(quán)力必須依法行使，限額以下項(xiàng)目招投標(biāo)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)在科學(xué)的管理體制、規(guī)范高效的運(yùn)行機(jī)制、強(qiáng)有力的監(jiān)督約束機(jī)制下進(jìn)行，以體現(xiàn)部門(mén)權(quán)力行使的合法化、科學(xué)化、規(guī)范化。

部門(mén)限額以下項(xiàng)目招投標(biāo)制度建設(shè)的目的是重在提高部門(mén)依法自主開(kāi)展限額以下項(xiàng)目招投標(biāo)活動(dòng)的能力和水平，促進(jìn)部門(mén)招投標(biāo)工作程序、方法、管理、監(jiān)督的科學(xué)化、規(guī)范化、制度化。完善限額以下項(xiàng)目招投標(biāo)工作，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下優(yōu)化公共資源配置的重要途徑，是深化投資體制改革、提高項(xiàng)目質(zhì)量的有效手段，也是加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)，從源頭預(yù)防和治理腐敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。通過(guò)此項(xiàng)制度安排和建設(shè)，可以進(jìn)一步規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，提高財(cái)政性資金的使用效益，優(yōu)化公共資源交易配置，保證項(xiàng)目質(zhì)量，提高經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)部門(mén)招投標(biāo)工作的公正廉潔，維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和招投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

二、湖州市部門(mén)限額以下項(xiàng)目招投標(biāo)工作存在的主要問(wèn)題

一是，限額以上項(xiàng)目規(guī)避進(jìn)市（縣）招投標(biāo)中心招標(biāo)。有少數(shù)部門(mén)單位出于各種原因故意采用壓低合同造價(jià)、拆分項(xiàng)目等方式，使項(xiàng)目單項(xiàng)合同或總投資額低于規(guī)定的限額標(biāo)準(zhǔn)，以便在“場(chǎng)外”進(jìn)行操作，規(guī)避有關(guān)部門(mén)監(jiān)管。此外，還有超限額標(biāo)準(zhǔn)招投標(biāo)的情況發(fā)生，即限額以上項(xiàng)目沒(méi)有進(jìn)市（縣）招投標(biāo)中心進(jìn)行招投標(biāo)。這些情況違背了限額以上項(xiàng)目必須進(jìn)市（縣）招投標(biāo)中心進(jìn)行招投標(biāo)，并接受有關(guān)行業(yè)主管部門(mén)和招管辦監(jiān)管的相關(guān)規(guī)定。這種違法行為的存在也恰好說(shuō)明了“進(jìn)中心”意味著嚴(yán)格的制約監(jiān)管，而“不進(jìn)中心”自行操作意味著可規(guī)避制約監(jiān)管，方便謀求諸多“好處”，由此也表明了為什么有些部門(mén)更傾向于由限額以上轉(zhuǎn)換為限額以下進(jìn)行自主招投標(biāo)。因?yàn)楫?dāng)前部門(mén)限額以下項(xiàng)目招投標(biāo)制度不健全、不規(guī)范，有“運(yùn)作空間”。

二是，各部門(mén)招投標(biāo)管理體制缺乏統(tǒng)一的制度規(guī)范要求。有經(jīng)部門(mén)內(nèi)設(shè)招投標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組決定的；有經(jīng)黨委會(huì)議、行政辦公會(huì)議討論決定的；有處室提議經(jīng)分管領(lǐng)導(dǎo)同意或分管領(lǐng)導(dǎo)提議經(jīng)主要領(lǐng)導(dǎo)同意的；有分管領(lǐng)導(dǎo)提出意見(jiàn)，經(jīng)主要領(lǐng)導(dǎo)審批后提交黨委（主任辦公）會(huì)議決定的；也有直接經(jīng)主要領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)決定的等等。有些部門(mén)單位在選擇自己的管理模式時(shí)大多重點(diǎn)考慮的是如何簡(jiǎn)化限額以下項(xiàng)目招投標(biāo)工作的決策過(guò)程，提高招投標(biāo)工作效率，這與限額以下項(xiàng)目本身的特點(diǎn)（標(biāo)底太小、招標(biāo)費(fèi)用太高、即時(shí)性強(qiáng)）相關(guān)，但卻往往忽視招投標(biāo)監(jiān)管、廉政建設(shè)的重要性，容易導(dǎo)致腐敗行為，或使腐敗行為發(fā)生的可能性增大。

三是，限額以下項(xiàng)目發(fā)包、招投標(biāo)操作流程細(xì)節(jié)問(wèn)題上存在諸多不規(guī)范。從項(xiàng)目發(fā)包方式看，有些采用公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、單一來(lái)源采購(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢(xún)價(jià)等《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購(gòu)法》相關(guān)法律規(guī)定的方式，也有些采用直接發(fā)包、輕包直接發(fā)包、自行采購(gòu)、議標(biāo)等其它方式的。一些項(xiàng)目雖然進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、邀請(qǐng)招標(biāo)，但在程序上、操作方式、要求上，不符合有關(guān)法律法規(guī)的要求。采用直接發(fā)包、輕包直接發(fā)包、自行采購(gòu)等發(fā)包方式的，發(fā)包方、采購(gòu)方或者直接向有多年合作關(guān)系的合作方發(fā)包、采購(gòu)，或者不經(jīng)嚴(yán)格地市場(chǎng)調(diào)研摸底隨意發(fā)包、采購(gòu)，缺少?lài)?yán)格透明的招投標(biāo)程序過(guò)程，容易給人留下不好的印象、對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作產(chǎn)生廉政質(zhì)疑，影響了部門(mén)黨政機(jī)構(gòu)及領(lǐng)導(dǎo)干部的廉政形象。

從招投標(biāo)操作流程來(lái)看，個(gè)別部門(mén)在招標(biāo)前部門(mén)內(nèi)沒(méi)有進(jìn)行嚴(yán)格的招標(biāo)項(xiàng)目申請(qǐng)批復(fù)，就擅自進(jìn)行招標(biāo)，給招標(biāo)人、投標(biāo)人造成無(wú)法挽回的損失。招標(biāo)公告時(shí)間、地點(diǎn)、方式，招標(biāo)文件的編制和審核，標(biāo)底或最高限價(jià)的制定，評(píng)標(biāo)和合同簽訂等環(huán)節(jié)各部門(mén)互不相同，缺少統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。招標(biāo)文件的質(zhì)量、工程量清單編制、評(píng)標(biāo)辦法的制定、評(píng)標(biāo)專(zhuān)家組成等方面不夠嚴(yán)謹(jǐn)，難以保證招標(biāo)質(zhì)量。公開(kāi)發(fā)布招標(biāo)信息的途徑比較單一，造成投標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)性不充分，影響競(jìng)標(biāo)效果；存在場(chǎng)下交易、歧視性招標(biāo)、圍標(biāo)串標(biāo)等行為，部門(mén)外投標(biāo)人的圍標(biāo)串標(biāo)行為難于控制。招標(biāo)部門(mén)對(duì)投標(biāo)人的資格審查不嚴(yán)格，有些投標(biāo)人弄虛作假、掛靠轉(zhuǎn)包、違法分包，給中標(biāo)項(xiàng)目造成了損失。有的投標(biāo)人利用招標(biāo)方開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)等環(huán)節(jié)上存在的漏洞，走“領(lǐng)導(dǎo)路線(xiàn)”、“專(zhuān)家路線(xiàn)”；有個(gè)別評(píng)標(biāo)專(zhuān)家存在違規(guī)交易、收受賄賂、泄密等違法違紀(jì)行為；人情標(biāo)、明招暗定等現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。

調(diào)研過(guò)程中有不少部門(mén)反映了限額以下項(xiàng)目自主招投標(biāo)所面臨的困難，通過(guò)正式的招標(biāo)方式發(fā)包難度很大，限額以下項(xiàng)目一般合同價(jià)或總投資額較低，投標(biāo)方不樂(lè)意投標(biāo)，招標(biāo)方往往處于弱勢(shì)地位；招投標(biāo)費(fèi)用太高，招標(biāo)方處于成本原因放棄了招投標(biāo)，而選擇直接發(fā)包；有些零星的工程、采購(gòu)項(xiàng)目即時(shí)性強(qiáng)，而招投標(biāo)需要較長(zhǎng)時(shí)間和過(guò)程，怕影響工作效率和進(jìn)度；等等。

四是，限額以下項(xiàng)目招投標(biāo)監(jiān)督作用有限，權(quán)力缺乏有效約束。部門(mén)限額以下項(xiàng)目招投標(biāo)主要在本部門(mén)內(nèi)或中介代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行操作，這種分散的局面造成監(jiān)督工作主要依靠部門(mén)內(nèi)部監(jiān)督，缺乏外部監(jiān)督。有些部門(mén)單位在采用招標(biāo)、談判等形式進(jìn)行項(xiàng)目發(fā)包時(shí)，委托中介代理機(jī)構(gòu)操作，不再另行設(shè)置其它監(jiān)督環(huán)節(jié)，導(dǎo)致監(jiān)督環(huán)節(jié)單一，監(jiān)督作用不夠充分。有些部門(mén)的監(jiān)督工作由內(nèi)設(shè)紀(jì)檢部門(mén)承擔(dān)，但其紀(jì)檢工作人員往往對(duì)招投標(biāo)監(jiān)管業(yè)務(wù)掌握不夠?qū)I(yè)、全面，監(jiān)督作用有限、監(jiān)督效果不明顯。

3.培訓(xùn)需求預(yù)測(cè)分析的核心在于確認(rèn)差距。其核心是通過(guò)對(duì)被培訓(xùn)者現(xiàn)有狀況和理想狀況的調(diào)查與分析，確定二者的差距，為確定是否需要培訓(xùn)及需要培訓(xùn)的內(nèi)容提供依據(jù)。

權(quán)力缺少有效制約也是一個(gè)需要引起高度重視的問(wèn)題。有些部門(mén)限額以下項(xiàng)目采用直接發(fā)包方式，由業(yè)主單位直接指定施工單位或供應(yīng)商，個(gè)別的甚至在決策過(guò)程中未經(jīng)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論，由處室負(fù)責(zé)人或直接由經(jīng)辦人員提議，經(jīng)分管領(lǐng)導(dǎo)同意，或者由分管領(lǐng)導(dǎo)提議，經(jīng)主要領(lǐng)導(dǎo)同意直接發(fā)包，這些項(xiàng)目中相當(dāng)部分造價(jià)沒(méi)有經(jīng)過(guò)審計(jì)，使廉政風(fēng)險(xiǎn)增大，不利于部門(mén)廉政建設(shè)。

五是，部門(mén)間限額以下項(xiàng)目招投標(biāo)規(guī)范化程度差距較大。市水務(wù)集團(tuán)有限公司和市公路管理處等部門(mén)單位規(guī)范化程度較高，從運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制、約束機(jī)制等多個(gè)方面規(guī)范限額以下項(xiàng)目招投標(biāo)工作，例如市水務(wù)集團(tuán)有限公司通過(guò)設(shè)立“部門(mén)招投標(biāo)中心”作為行使限額以下項(xiàng)目招投標(biāo)工作的管理職能部門(mén)，有效地規(guī)范了限額以下項(xiàng)目的招投標(biāo)工作，其經(jīng)驗(yàn)做法值得的學(xué)習(xí)推廣。然而，有些部門(mén)單位的規(guī)范化程度不高，限額以下項(xiàng)目招投標(biāo)工作隨意性大，處于各種原因沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到限額以下項(xiàng)目招投標(biāo)工作規(guī)范化運(yùn)作的重要性，在管理體制、運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)督約束機(jī)制等各環(huán)節(jié)上都存在不規(guī)范之處，缺乏強(qiáng)有力的制度化、規(guī)范化建設(shè)意識(shí)、思路和措施。

三、湖州市部門(mén)限額以下項(xiàng)目招投標(biāo)制度建設(shè)的對(duì)策建議

（一）創(chuàng)新招投標(biāo)管理體制

限額以下項(xiàng)目可由部門(mén)自主進(jìn)行招投標(biāo)，自主招投標(biāo)的制度化、規(guī)范化水平首先取決于其管理體制。各部門(mén)可以充分發(fā)揮自己的能動(dòng)性，探索適合自己特點(diǎn)的管理體制，但我們認(rèn)為任何一種管理體制的選擇，應(yīng)重在處理好限額以下項(xiàng)目招投標(biāo)工作效率與部門(mén)廉政建設(shè)的關(guān)系，部門(mén)使用財(cái)政性資金、公共資源進(jìn)行項(xiàng)目投資，其性質(zhì)本身就要求透明、廉潔，這是前提。各部門(mén)尤其是領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)高度重視廉政建設(shè)的重要性、全面性、徹底性，不能因限額以下項(xiàng)目涉及投資金額小就掉以輕心，忽視、輕視這項(xiàng)工作廉政建設(shè)的重要性和必要性。在廉政建設(shè)的前提要求下，如何提高項(xiàng)目發(fā)包、招投標(biāo)工作的效率，是部門(mén)招投標(biāo)管理體制規(guī)范化的另一個(gè)重要問(wèn)題。通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)限額以下項(xiàng)目沒(méi)有統(tǒng)一的招投標(biāo)要求，它們往往數(shù)量大、即時(shí)性強(qiáng)、標(biāo)底小，按嚴(yán)格招投標(biāo)程序發(fā)包，則招標(biāo)手續(xù)繁瑣、費(fèi)用過(guò)高、時(shí)間上也不允許，這是嚴(yán)重影響規(guī)范化運(yùn)作的因素之一。為了提高效率、降低成本，增加了廉政風(fēng)險(xiǎn)。

部門(mén)內(nèi)限額以下項(xiàng)目招投標(biāo)管理體制的建制，應(yīng)在突出廉政建設(shè)的前提下提高招投標(biāo)工作效率。根據(jù)工序流程、職能分離、權(quán)力分散原則建立部門(mén)招投標(biāo)管理體制，在部門(mén)內(nèi)設(shè)立職能各不相同的機(jī)構(gòu)，包括招投標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組行使領(lǐng)導(dǎo)職能，招投標(biāo)中心行使日常管理職能，招投標(biāo)監(jiān)督小組行使監(jiān)督職能，由招投標(biāo)工作小組、招標(biāo)代理科、招標(biāo)人三個(gè)部門(mén)共同行使操作職能，以防止濫用職權(quán)、以權(quán)謀私現(xiàn)象的發(fā)生。

在管理體制的建制創(chuàng)新上，特別值得注意的是“部門(mén)招投標(biāo)中心”這一職能機(jī)構(gòu)設(shè)置的作用和功能，從調(diào)研情況來(lái)看，限額以下項(xiàng)目招投標(biāo)工作比較規(guī)范、完善的部門(mén)，其管理體制上的亮點(diǎn)就是部門(mén)招投標(biāo)中心的設(shè)立及其發(fā)揮的作用。部門(mén)招投標(biāo)中心可作為招投標(biāo)活動(dòng)的日常管理機(jī)構(gòu)行使管理職能，與部門(mén)招投標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組、招投標(biāo)工作小組、招投標(biāo)監(jiān)督小組共同促進(jìn)限額以下項(xiàng)目招投標(biāo)工作的完善。有些部門(mén)認(rèn)為招投標(biāo)中心的設(shè)立沒(méi)有必要，擔(dān)心“中心”的設(shè)立會(huì)使限額以下項(xiàng)目的發(fā)包、招投標(biāo)工作變得繁瑣、復(fù)雜，影響工作效率。我們認(rèn)為盡管設(shè)“中心”可能使部門(mén)限額以下項(xiàng)目招投標(biāo)工作的內(nèi)容更詳細(xì)、程序更復(fù)雜、工作量更大，工作效率會(huì)受到一定程度的影響，但這與提高財(cái)政資金、公共資源的使用效益，有效避免腐敗行為，推進(jìn)廉政建設(shè)的作用相比，仍具有重要價(jià)值。

我們建議在限額以下項(xiàng)目量較多的部門(mén)，設(shè)立“部門(mén)招投標(biāo)中心”示范點(diǎn)，通過(guò)其規(guī)范化運(yùn)行示范帶動(dòng)全市限額以下項(xiàng)目招投標(biāo)制度建設(shè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，湖州市大部分限額以下工程建設(shè)項(xiàng)目集中在少數(shù)幾個(gè)部門(mén)單位，即承擔(dān)建設(shè)任務(wù)的單位和有較多下屬事業(yè)單位的城市建設(shè)、交通、教育、衛(wèi)生系統(tǒng)等，前者有市水務(wù)集團(tuán)有限公司、市公路管理處等，經(jīng)統(tǒng)計(jì)約10.3%的部門(mén)單位，集中了55%的投資額，31.2%的工程建設(shè)項(xiàng)目數(shù)。后者教育和衛(wèi)生系統(tǒng)的項(xiàng)目數(shù)和投資額分別占總數(shù)的29.6%和18.5%，兩者相加的投資額占全市總投資額的73.5%，項(xiàng)目數(shù)占全市總項(xiàng)目數(shù)的60.8%。從這一現(xiàn)狀來(lái)看，很有必要先在上述部門(mén)單位設(shè)部門(mén)招投標(biāo)中心，以中心促管理體制的創(chuàng)新完善，取得一定成效經(jīng)驗(yàn)后再推廣開(kāi)來(lái)。

（二）規(guī)范招投標(biāo)運(yùn)行機(jī)制

部門(mén)限額以下項(xiàng)目自主招投標(biāo)的規(guī)范化、制度化還體現(xiàn)在運(yùn)行機(jī)制上，管理體制的規(guī)范化是運(yùn)行機(jī)制規(guī)范化的基礎(chǔ)和前提，運(yùn)行機(jī)制的規(guī)范化是管理體制規(guī)范化的具體實(shí)現(xiàn)形式和過(guò)程。招投標(biāo)運(yùn)行機(jī)制的規(guī)范化是指部門(mén)限額以下項(xiàng)目發(fā)包、招投標(biāo)流程各環(huán)節(jié)的規(guī)范化運(yùn)行。

上述兩種情況都沒(méi)有認(rèn)識(shí)到限額標(biāo)準(zhǔn)的重要性。為此，要加強(qiáng)各部門(mén)“進(jìn)中心”意識(shí)的樹(shù)立和培養(yǎng)，對(duì)于限額以上項(xiàng)目來(lái)說(shuō)其原則是“必須進(jìn)中心”，而不是該進(jìn)不進(jìn)、規(guī)避進(jìn)中心；對(duì)于限額以下項(xiàng)目來(lái)說(shuō)其原則是“盡量進(jìn)、打包進(jìn)也要進(jìn)”，確實(shí)進(jìn)不了的再在部門(mén)內(nèi)自主招投標(biāo)。

其次，要盡可能地規(guī)范項(xiàng)目發(fā)包方式。通過(guò)各種招投標(biāo)方式發(fā)包的，如沒(méi)有特殊要求制約，應(yīng)以公開(kāi)招標(biāo)為最主要的和首選的發(fā)包方式。采用其它招標(biāo)方式如邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢(xún)價(jià)等發(fā)包的，各部門(mén)在作選擇時(shí)要盡量避免出現(xiàn)諸如排斥潛在投標(biāo)人的情況出現(xiàn)。采用直接發(fā)包、輕包直接發(fā)包等項(xiàng)目發(fā)包方式的，單項(xiàng)項(xiàng)目額度不應(yīng)過(guò)大（比如控制在5萬(wàn)元以下）。當(dāng)前，為規(guī)范湖州市部門(mén)限額以下小額工程施工項(xiàng)目發(fā)包行為，湖州市招管辦、監(jiān)察局等單位正在探索制定“湖州市市級(jí)部門(mén)小額工程發(fā)包辦法（試行）”，將小額工程發(fā)包方式分為：公開(kāi)發(fā)包、預(yù)招標(biāo)發(fā)包、直接發(fā)包三種方式，并對(duì)每種發(fā)包方式的操作程序作了詳細(xì)規(guī)定。此辦法對(duì)于湖州市規(guī)范、完善限額以下項(xiàng)目發(fā)包行為具有重要意義和作用。

再次，要嚴(yán)把招投標(biāo)流程各環(huán)節(jié)，注重細(xì)節(jié)的規(guī)范化。各部門(mén)應(yīng)設(shè)計(jì)嚴(yán)格細(xì)致的限額以下項(xiàng)目招投標(biāo)流程，健全各環(huán)節(jié)，從細(xì)節(jié)上加強(qiáng)規(guī)范化建設(shè)，完善運(yùn)行機(jī)制。包括以下幾個(gè)方面：嚴(yán)把招標(biāo)前的項(xiàng)目申請(qǐng)審核環(huán)節(jié)，部門(mén)內(nèi)限額以下項(xiàng)目招標(biāo)要有申請(qǐng)環(huán)節(jié)，招標(biāo)申請(qǐng)需經(jīng)招投標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組2／3以上成員的會(huì)簽和招投標(biāo)監(jiān)督小組負(fù)責(zé)人簽字，由招投標(biāo)中心召集招投標(biāo)工作小組會(huì)議，對(duì)招標(biāo)文件、招標(biāo)公告進(jìn)行審核，審核通過(guò)的項(xiàng)目才能實(shí)施招投標(biāo)活動(dòng)，這對(duì)于從源頭上防治腐敗，提高投資效益，保證項(xiàng)目質(zhì)量具有重要意義。嚴(yán)把招標(biāo)文件編制環(huán)節(jié)，招投標(biāo)工作小組會(huì)議應(yīng)對(duì)招標(biāo)人編制的招標(biāo)文件中的評(píng)標(biāo)原則，商務(wù)標(biāo)、技術(shù)標(biāo)的比值，評(píng)標(biāo)辦法等進(jìn)行審核，審核通過(guò)的經(jīng)招標(biāo)人修改確定正式招標(biāo)文件后，報(bào)招投標(biāo)中心批準(zhǔn)，如招標(biāo)人與招投標(biāo)工作小組在招標(biāo)文件的內(nèi)容上存在較大異議，應(yīng)提交招投標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組審議。嚴(yán)把招標(biāo)信息發(fā)布環(huán)節(jié)，招標(biāo)部門(mén)要借助本部門(mén)網(wǎng)站或其它媒體平臺(tái)公開(kāi)發(fā)布招標(biāo)信息，為了使投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)更加充分，招標(biāo)人可通知資信業(yè)績(jī)好的潛在投標(biāo)人參與投標(biāo)，盡可能廣泛地公開(kāi)招標(biāo)信息。如果投標(biāo)人未達(dá)到規(guī)定數(shù)量要求，可選擇采用邀請(qǐng)招標(biāo)、詢(xún)價(jià)等其它方式。嚴(yán)把資格審查環(huán)節(jié)，招標(biāo)部門(mén)要召開(kāi)招投標(biāo)工作會(huì)議對(duì)投標(biāo)報(bào)名單位的有關(guān)資料、資格進(jìn)行嚴(yán)格預(yù)審，禁止那些產(chǎn)品質(zhì)量低下、不符合資質(zhì)要求、有嚴(yán)重違法違規(guī)行為的投標(biāo)企業(yè)參加投標(biāo)。嚴(yán)把開(kāi)標(biāo)環(huán)節(jié)，開(kāi)標(biāo)過(guò)程根據(jù)招標(biāo)公告要求的時(shí)間、地點(diǎn)，在部門(mén)招投標(biāo)監(jiān)督小組的監(jiān)督下公開(kāi)進(jìn)行。招標(biāo)人、唱標(biāo)人、記錄人、監(jiān)督人對(duì)開(kāi)標(biāo)名次、投標(biāo)書(shū)密封、投標(biāo)人資格、交納投標(biāo)保證金等情況確認(rèn)后，進(jìn)行公開(kāi)唱標(biāo)活動(dòng)。若到投標(biāo)截止時(shí)間投標(biāo)人不足三家的，不得開(kāi)標(biāo)，需重新組織招標(biāo)。嚴(yán)把評(píng)標(biāo)中標(biāo)環(huán)節(jié)。要成立評(píng)標(biāo)委員會(huì)，按照評(píng)標(biāo)委員不少于三人以上的單數(shù)構(gòu)成，其中1／3為部門(mén)內(nèi)相關(guān)專(zhuān)家，另2／3為部門(mén)外相關(guān)專(zhuān)家，建議限額以下項(xiàng)目招標(biāo)業(yè)務(wù)量大的部門(mén)建立屬于自己部門(mén)的評(píng)標(biāo)專(zhuān)家?guī)欤蛑苯咏柚?、市（縣）相關(guān)行業(yè)的評(píng)標(biāo)專(zhuān)家?guī)欤噪S機(jī)抽取的辦法組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)；擁有本部門(mén)評(píng)標(biāo)專(zhuān)家?guī)斓牟块T(mén)可在開(kāi)標(biāo)時(shí)完成組建工作，借助政府評(píng)標(biāo)專(zhuān)家?guī)斓目稍陂_(kāi)標(biāo)前以距開(kāi)標(biāo)盡可能短的時(shí)間完成組建工作，并嚴(yán)格規(guī)定任何參與的部門(mén)、個(gè)人必須保密，否則將追究法律責(zé)任。評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)，招標(biāo)方應(yīng)向評(píng)標(biāo)專(zhuān)家宣布評(píng)標(biāo)紀(jì)律和評(píng)標(biāo)要求，將所有人員的通訊工具收起統(tǒng)一管理，不得與外部聯(lián)系。評(píng)標(biāo)結(jié)束后，評(píng)審結(jié)果經(jīng)部門(mén)招投標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組復(fù)核、審議、復(fù)查，并向主管領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)后確定中標(biāo)單位。

（三）強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，完善權(quán)力約束機(jī)制

加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制和權(quán)力約束機(jī)制建設(shè)是部門(mén)限額以下項(xiàng)目招投標(biāo)工作制度化、規(guī)范化的重要保障，是部門(mén)限額以下項(xiàng)目招投標(biāo)管理體制、運(yùn)行機(jī)制得以有效落實(shí)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。各部門(mén)尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)高度重視監(jiān)督體系、廉政建設(shè)的重要性，全面加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制、權(quán)力約束機(jī)制的制度化、規(guī)范化建設(shè)。

內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)全面監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督是指自我監(jiān)督，即在部門(mén)限額以下項(xiàng)目招投標(biāo)管理體制的基礎(chǔ)上，部門(mén)內(nèi)各職能機(jī)構(gòu)之間通過(guò)職能分離進(jìn)行的相互制約、相互監(jiān)督。各部門(mén)紀(jì)委（紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)）作為部門(mén)內(nèi)招投標(biāo)監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)方，要全面組織領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)內(nèi)部監(jiān)督，提高自身業(yè)務(wù)水平和素質(zhì)，從細(xì)節(jié)監(jiān)督、全程監(jiān)督、全面監(jiān)督的統(tǒng)一確保監(jiān)督的有效性。外部監(jiān)督是指來(lái)自部門(mén)外的社會(huì)監(jiān)督，這是限額以下項(xiàng)目招投標(biāo)監(jiān)督的難點(diǎn)，突破這一難點(diǎn)的關(guān)鍵在信息公開(kāi)，包括招標(biāo)信息公開(kāi)、中標(biāo)信息公開(kāi)。目前多數(shù)部門(mén)選擇在本部門(mén)網(wǎng)站或其它媒體上發(fā)布招標(biāo)公告、公示中標(biāo)結(jié)果，接受社會(huì)監(jiān)督；有的部門(mén)則不公開(kāi)相關(guān)信息，不給社會(huì)監(jiān)督機(jī)會(huì)。為增加社會(huì)監(jiān)督的途徑，我們建議湖州市招管辦、招投標(biāo)中心是否可考慮建立“部門(mén)限額以下項(xiàng)目招投標(biāo)信息發(fā)布平臺(tái)”，規(guī)定各部門(mén)所有限額以下項(xiàng)目招投標(biāo)的招標(biāo)公告信息、中標(biāo)結(jié)果公示信息統(tǒng)一上報(bào)接受社會(huì)監(jiān)督，這樣做有利于集中進(jìn)行信息公開(kāi)，方便于社會(huì)監(jiān)督，也方便于沒(méi)有網(wǎng)站的部門(mén)單位進(jìn)行信息公開(kāi)，加大信息公開(kāi)的力度，使社會(huì)監(jiān)督最大化。

全程監(jiān)督與重點(diǎn)監(jiān)督相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)督。部門(mén)紀(jì)委作為招投標(biāo)監(jiān)督工作領(lǐng)導(dǎo)方，對(duì)所有限額以下項(xiàng)目招投標(biāo)活動(dòng)進(jìn)行全程監(jiān)督，包括招標(biāo)申請(qǐng)審核、招標(biāo)文件編制、招標(biāo)公告發(fā)布、投標(biāo)人資格審查、開(kāi)標(biāo)評(píng)標(biāo)中標(biāo)、中標(biāo)結(jié)果公示等全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，使每一個(gè)細(xì)節(jié)都公開(kāi)透明。在全程監(jiān)督的指導(dǎo)下，各部門(mén)要善于探索自己招投標(biāo)監(jiān)督的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)、薄弱環(huán)節(jié)，布置實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)督，比如有的部門(mén)在部門(mén)內(nèi)專(zhuān)門(mén)設(shè)立“招投標(biāo)室”，并在室內(nèi)安裝了攝像頭，對(duì)整個(gè)開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)過(guò)程實(shí)行全程動(dòng)態(tài)監(jiān)控，所拍攝的實(shí)時(shí)監(jiān)控音像資料由紀(jì)委負(fù)責(zé)刻錄成光盤(pán)，密封后存入部門(mén)檔案室，調(diào)用音像資料需征得紀(jì)委同意，這種重點(diǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)督更進(jìn)一步豐富和加強(qiáng)了全程動(dòng)態(tài)監(jiān)督。

權(quán)力約束機(jī)制的完善依托于管理體制、運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制的健全、高效。任何腐敗問(wèn)題的發(fā)生都是以權(quán)力為媒介的，部門(mén)內(nèi)招投標(biāo)需要制約的權(quán)力包括部門(mén)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力、評(píng)標(biāo)專(zhuān)家的權(quán)力、招投標(biāo)工作人員的權(quán)力等，要有效約束權(quán)力就必須提高行賄腐敗成本，可通過(guò)“黨風(fēng)廉政建設(shè)考核”、“廉政建設(shè)一票否決制”等做法加強(qiáng)權(quán)力制約。政府行政監(jiān)管部門(mén)、行業(yè)主管部門(mén)也要加強(qiáng)對(duì)部門(mén)限額以下項(xiàng)目招投標(biāo)工作的監(jiān)管，探索各種方式預(yù)防、限制部門(mén)內(nèi)自主招投標(biāo)權(quán)力被濫用。

（四）突出重點(diǎn)，整體推進(jìn)

依據(jù)近兩年湖州市限額以下項(xiàng)目分布和項(xiàng)目?jī)?nèi)容較為集中的特點(diǎn)，突出限額以下項(xiàng)目招投標(biāo)制度化規(guī)范化建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域。湖州市限額以下項(xiàng)目主要集中于市水務(wù)集團(tuán)有限公司、市公路管理處、市教育衛(wèi)生系統(tǒng)下屬單位，有必要將上述部門(mén)單位作為制度化規(guī)范化建設(shè)的重點(diǎn)。從限額以下項(xiàng)目?jī)?nèi)容來(lái)看，主要集中于水電安裝、改造和綠化工程，最多的是安裝類(lèi)工程，有164項(xiàng)，總投資5 063元，分別占總項(xiàng)目數(shù)和總投資額的21.7%和23%，其次是改造工程，占總項(xiàng)目數(shù)的17%，綠化工程占總投資額的16%，因此，有必要將各部門(mén)所涉上述項(xiàng)目作為部門(mén)內(nèi)自主招投標(biāo)制度化規(guī)范化建設(shè)的重點(diǎn)項(xiàng)目領(lǐng)域。

針對(duì)湖州市部門(mén)間限額以下項(xiàng)目招投標(biāo)規(guī)范化程度參差不齊的現(xiàn)狀，要求規(guī)范化程度較低的部門(mén)，從管理體制、運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)督約束機(jī)制等各方面提升其規(guī)范化建設(shè)水平，改進(jìn)其薄弱之處，學(xué)習(xí)借鑒規(guī)范化程度較高部門(mén)的有益經(jīng)驗(yàn)，提升規(guī)范化建設(shè)的意識(shí)，改進(jìn)工作思路，采取切實(shí)可行的措施，縮小差距，從整體上推進(jìn)此項(xiàng)工作的發(fā)展。

各部門(mén)要高度重視限額以下項(xiàng)目招投標(biāo)制度化規(guī)范化建設(shè)對(duì)于部門(mén)廉政建設(shè)的重要性，克服“畏難情緒”、“畏繁情緒”，理智處理部門(mén)內(nèi)自主招投標(biāo)與廉政建設(shè)的關(guān)系。限額以下項(xiàng)目與限額以上項(xiàng)目相比，合同造價(jià)低、數(shù)量大、即時(shí)性強(qiáng)，要求規(guī)范化必然體現(xiàn)為程序的繁瑣復(fù)雜、工作量的增加，給部門(mén)招投標(biāo)工作帶來(lái)壓力和難度，出現(xiàn)“畏難”、“畏繁”情緒，是可以理解的。然而，如果僅僅考慮招投標(biāo)工作效率，而不顧忌來(lái)自部門(mén)內(nèi)外的廉政質(zhì)疑，這是不理性的。處于廉政風(fēng)險(xiǎn)的考慮，部門(mén)招投標(biāo)工作要始終以廉政建設(shè)為前提，只有在此前提下，招投標(biāo)工作效率的提升才是有意義的。