土地財(cái)政:本質(zhì)、形成機(jī)理與轉(zhuǎn)型之路*

曹 飛

2000年以來，隨著我國土地市場的建立完善和房地產(chǎn)市場的高速發(fā)展，地方政府的土地出讓金、房地產(chǎn)開發(fā)稅費(fèi)等迅速占到了地方財(cái)政預(yù)算收入的相當(dāng)大的部分，地方政府財(cái)政支出對這部分收入有著不同程度的強(qiáng)烈依賴。由于其主要依靠征用并出讓農(nóng)地而又屬于政府的預(yù)算外收入，土地財(cái)政是對其的形象說法。隨著土地財(cái)政規(guī)模的擴(kuò)大反帶來了諸多經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題:如優(yōu)質(zhì)耕地銳減;征地拆遷糾紛不斷;城市建設(shè)用地粗放利用;房價(jià)高企等。這些問題與土地財(cái)政有必然聯(lián)系么?土地財(cái)政又是如何產(chǎn)生的?這些問題需要從相關(guān)制度的變遷和制度供給的視角來分析土地財(cái)政的形成機(jī)理，同時(shí)分析土地財(cái)政的積極效應(yīng)及其核心問題，最后結(jié)合分析提出地方政府可持續(xù)發(fā)展型“以地生財(cái)”模式的政策安排。

一、土地財(cái)政本質(zhì)、演進(jìn)過程與規(guī)模結(jié)構(gòu)分析

(一)土地財(cái)政構(gòu)成與本質(zhì)

土地財(cái)政指地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中通過各種政策手段“以地生財(cái)”獲得包括預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外的各種收入。主要方式有:通過縣級以上人民政府或同級國土部門將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，并由土地使用權(quán)人向地方政府支付地價(jià)款的行為，即土地出讓金，土地出讓金的本質(zhì)是地租，它體現(xiàn)的是土地所有者與土地使用者之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系;通過優(yōu)惠政策低價(jià)出讓工業(yè)用地進(jìn)行招商引資而后分享投資增加帶來的稅收增長①楊圓圓:《“土地財(cái)政”規(guī)模估算及影響因素研究》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2010年第10期。，還包括直接以房地產(chǎn)為課稅對象 (國有土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、房產(chǎn)稅、契稅)的5種稅和房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營過程中的6種間接稅，稅收本質(zhì)是國家為滿足公共需求，按照法定標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制無償性參與國民收入分配的一種形式。通過我國房地產(chǎn)收費(fèi)項(xiàng)目獲得財(cái)政收入，收費(fèi)項(xiàng)目總體來講分為三類:項(xiàng)目性收費(fèi)、管理費(fèi)及手續(xù)費(fèi)、各種工本費(fèi)等，我國房地產(chǎn)相關(guān)收費(fèi)100多種，收費(fèi)的本質(zhì)是市場經(jīng)濟(jì)中對提供勞動(dòng)或者服務(wù)的一種有償性對等性補(bǔ)償;此外，通過土地儲(chǔ)備中心、政府融資平臺(tái)和土地開發(fā)區(qū)為載體獲得的土地抵押融資的收入也成為地方政府財(cái)政支出的重要來源①婁成武:《地方政府土地財(cái)政公共治理變革研究》，《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》2011年第10期;唐在富:《土地財(cái)政基本理論研究》，《經(jīng)濟(jì)經(jīng)緯》2012年第2期。，但土地抵押貸款本質(zhì)上是一種政府負(fù)債，與土地出讓金、稅收和房地產(chǎn)收費(fèi)有本質(zhì)的不同，是廣義上的土地財(cái)政。

(二)土地財(cái)政產(chǎn)生演進(jìn)過程

1988年憲法修改是土地市場化利用的起點(diǎn)，1998年《土地管理法》修訂是土地市場充分發(fā)展的開始，也是土地出讓金規(guī)模形成增長的開始。房地產(chǎn)稅收則始終是地方財(cái)政的一個(gè)組成部分，房產(chǎn)稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、國有土地增值稅、契稅分別于1951年、1987年、1988年、1994年、1997年開征，可以看到土地出讓金的產(chǎn)生時(shí)間要晚于房地產(chǎn)稅收，土地出讓金伴隨著土地市場的出現(xiàn)發(fā)展而產(chǎn)生。房地產(chǎn)收費(fèi)則產(chǎn)生于1978年改革開放后為了解決地方財(cái)政困難而產(chǎn)生的一種特殊財(cái)政制度供給。土地融資平臺(tái)貸款主要是為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，最早產(chǎn)生于1994年的分稅制改革，1997年亞洲金融危機(jī)后，融資平臺(tái)迅速推廣，伴隨著2008年“四萬億計(jì)劃”，土地融資平臺(tái)呈現(xiàn)井噴式發(fā)展。

(三)土地財(cái)政收入規(guī)模與結(jié)構(gòu)分析

1.土地出讓金規(guī)模大且增長速度高。除去土地財(cái)政中的土地抵押貸款，土地出讓收入是我國土地財(cái)政收入的最重要的部分。隨著我國土地市場的建立完善以及房地產(chǎn)市場的快速發(fā)展，我國土地出讓金收入大幅增長。統(tǒng)計(jì)顯示，2001年至2003年，全國土地出讓金總共為9100多億元，約相當(dāng)于同期全國地方財(cái)政收入的35%;2004年已接近6000億元。2009年高達(dá)1.5萬億元，相當(dāng)于同期全國地方財(cái)政總收入的46%左右。在有些縣市土地出讓金占預(yù)算外財(cái)政收入比重已超過50%，甚至占80%以上，均顯示出過高的依賴度。2010年全國土地出讓成交總價(jià)款2.7萬億元，而2011年全國出讓國有建設(shè)用地面積33.39萬公頃，出讓合同價(jià)款3.15萬億元②《2011中國國土資源公報(bào)》。。同期全國房地產(chǎn)企業(yè)的營業(yè)利潤遠(yuǎn)小于地方政府土地出讓凈收入，相對來說，地方政府從高速發(fā)展的房地產(chǎn)市場中獲得了更多的收入，尤其是房地產(chǎn)市場發(fā)展時(shí)間最長的東部地區(qū)。

2.土地出讓金與土地抵押貸款的不均衡。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求量巨大，地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上高度依賴土地財(cái)政。據(jù)審計(jì)署的報(bào)告，2010年全國融資平臺(tái)貸款余額為10.7萬億，占當(dāng)年全國GDP總量的1/4，大部分屬于土地抵押貸款。東部城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金30%來源于土地出讓金，60%來源于土地抵押貸款，而在中西部城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金20%來源于土地出讓金，70%來源于土地抵押貸款③黃小虎:《我國土地制度與土地政策的走向》，《中州學(xué)刊》2012年第2期。。可以看到，地方政府經(jīng)營城市的負(fù)債規(guī)模比土地出讓金數(shù)額大的多，同時(shí)在相當(dāng)一部分的地方政府，土地出讓金收入是這部分抵押貸款的還款來源，而土地市場和房地產(chǎn)市場行情則是影響土地出讓金和土地抵押貸款數(shù)量的最大因素。

3.土地出讓金與土地稅收的不均衡。相對于以房地產(chǎn)為課稅對象的5個(gè)稅種的稅收規(guī)模，土地出讓金遠(yuǎn)超出房地產(chǎn)稅收。2010年全國土地增值稅、契稅和耕地占用稅僅占當(dāng)年土地出讓金15%④賈康:《土地財(cái)政分析及出路》，《財(cái)政研究》2012年第1期。。國有土地增值稅實(shí)行四級超率累進(jìn)稅率，核算成本高，征收難度大，房地產(chǎn)企業(yè)往往通過調(diào)整成本避稅，因此現(xiàn)實(shí)中征收時(shí)往往按照預(yù)征稅率進(jìn)行征收，稅收規(guī)模有限，沒有起到國有土地增值稅抑制房地產(chǎn)投機(jī)的調(diào)控作用，對地方政府財(cái)政增收也微不足道，土地增值稅成了政策意義和財(cái)政意義都不大的稅種。房地產(chǎn)稅是保有環(huán)節(jié)征稅，原有房產(chǎn)稅只對經(jīng)營性商業(yè)物業(yè)征稅，對于住宅物業(yè)還沒有在全國推廣，稅收規(guī)模有限。

4.土地稅收內(nèi)部:交易環(huán)節(jié)與保有環(huán)節(jié)的不均衡。開發(fā)與流通環(huán)節(jié)稅負(fù)過重，而保有環(huán)節(jié)稅負(fù)輕。土地和房地產(chǎn)開發(fā)交易環(huán)節(jié)的稅種有:所得稅、耕地占用稅、營業(yè)稅、土地增值稅、契稅、印花稅等，保有環(huán)節(jié)僅有房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅兩種。房產(chǎn)稅的稅基窄，僅對經(jīng)營性物業(yè)征稅，同時(shí)稅率低，對組織財(cái)政收入增值效應(yīng)有限。城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅稅率偏低，稅收規(guī)模小，也難以起到保護(hù)耕地的作用。這兩種稅有一個(gè)共同點(diǎn):不能反映土地和房地產(chǎn)的時(shí)間價(jià)值。2010年房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅收總額約為交易環(huán)節(jié)和土地出讓金總額的0.05%。而典型發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的土地財(cái)政則主要依賴于保有環(huán)節(jié)的財(cái)產(chǎn) (地產(chǎn)、物業(yè))稅，高的約占到地方財(cái)政收入的60%-70%①黃小虎:《我國土地制度與土地政策的走向》，《中州學(xué)刊》2012年第2期。。

5.土地收入量區(qū)域間不均衡。由于我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性，東部城市化、工業(yè)化推進(jìn)的早，土地市場成熟活躍，用地需求量大，因而土地財(cái)政收入的規(guī)模也大。而中西部地區(qū)城市尤其是中西部縣級城市則由于土地市場的初步形成及工業(yè)化、城市化水平落后，用地需求小，土地財(cái)政現(xiàn)象沒有那么顯著?？梢灶A(yù)見，隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和城市化的推進(jìn)，中西部城市也必將迎來大規(guī)模的土地財(cái)政。土地財(cái)政對不同區(qū)域的地方財(cái)政差別很大，對此不能一概而論。

二、土地財(cái)政形成機(jī)理的制度分析

(一)土地財(cái)政形成的內(nèi)部條件:土地制度

1.土地有償使用制度變遷。1949-1978年我國實(shí)行國有土地行政劃撥供地制度，特點(diǎn)是:行政劃撥、無限期使用、無償性、流動(dòng)性低，這與高度的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相一致。但這種資源配置方式的弊端很明顯:土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，土地所有權(quán)價(jià)值得不到體現(xiàn)。隨著改革開放和市場經(jīng)濟(jì)的初步建立，20世紀(jì)80年代初，開始國有土地有償使用實(shí)踐。1988年，《憲法》第十條第四款修改為:“任何組織或個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”這是國有建設(shè)用地市場形成的起點(diǎn)。1978-1998年土地經(jīng)營制度的主要特點(diǎn)為:由無償、無限期、無流動(dòng)的劃撥供地方式向有償、有限期、有流動(dòng)的有償出讓供地方式轉(zhuǎn)變。在土地有償使用方式中，主要采取協(xié)議方式供地，較少采取“招拍掛”等公開競價(jià)形式，行劃撥制度與有償使用制度并存，以劃撥協(xié)議出讓制度為主。由于土地使用制度的重大變革，土地資源由計(jì)劃配置向市場配置演進(jìn)。

1998年修訂的《土地管理法》進(jìn)一步規(guī)定:土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，國家依法實(shí)行國有土地有償使用制度，建設(shè)單位使用國有土地應(yīng)當(dāng)以出讓等有償方式取得。2001年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》提出“為體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)原則，確保土地使用權(quán)交易的公開、公平和公正，各地要大力推行土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣。國有建設(shè)用地供應(yīng)，除涉及國家安全和保密要求外，都必須向社會(huì)公開”。這是經(jīng)營性土地主要由半市場配置向市場配置的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

在土地有償使用制度重大改革的同時(shí)，國有土地經(jīng)營主體也在轉(zhuǎn)換。為了改變城市存量劃撥土地由企事業(yè)單位控制而多頭供地的局面，地方政府成立了“統(tǒng)一征用、統(tǒng)一收購、統(tǒng)一儲(chǔ)備、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一供應(yīng)”的土地儲(chǔ)備中心來經(jīng)營存量土地和新增農(nóng)地。1998年上海首家土地儲(chǔ)備中心成立，之后2001年國家政策鼓勵(lì)各地建立土地儲(chǔ)備中心，2007年11月，三部委聯(lián)合下發(fā)了《土地儲(chǔ)備管理辦法》，辦法指出土地儲(chǔ)備制度的目標(biāo)為:加強(qiáng)土地調(diào)控，規(guī)范土地市場運(yùn)行;促進(jìn)城市土地集約利用與提高城市建設(shè)用地保障能力，保障城市健康發(fā)展;促進(jìn)土地資源合理利用。國有土地資產(chǎn)增值要求對土地進(jìn)行市場化經(jīng)營，而土地儲(chǔ)備制度的制度目標(biāo)要求進(jìn)行土地市場宏觀調(diào)控，同時(shí)地方政府也是土地規(guī)劃的制定者和實(shí)施者，這樣相關(guān)的土地制度目標(biāo)之間有直接沖突:土地市場監(jiān)管與調(diào)控要求政府充當(dāng)“守夜人”角色，而土地資產(chǎn)增值則要求地方政府“企業(yè)化”經(jīng)營土地資產(chǎn)。

2.征地制度的形成與演進(jìn)。現(xiàn)行的土地征用制度來源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代。在1953年國家提出過渡時(shí)期總路線之前，國家建設(shè)用地需要利用農(nóng)地的須向農(nóng)地所有者購買。1953年出臺(tái)《國家建設(shè)征用土地辦法》，廢除了以市場交易取得農(nóng)地的形式，規(guī)定以“最近3年至5年產(chǎn)量的總值”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)取得建設(shè)土地。

1956年完成農(nóng)業(yè)合作化以后，構(gòu)建了集體土地所有制。禁止土地交易市場，國家與集體土地所有者之間的土地流轉(zhuǎn)只能通過土地征收。征地補(bǔ)償價(jià)是政府給農(nóng)民集體的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。為保證被征地農(nóng)民的生產(chǎn)生活，1982年修改《辦法》，首次確定了補(bǔ)償費(fèi)的具體構(gòu)成，并提高了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。1985年為推進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)，再次修改《辦法》，降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為:土地征用前平均年產(chǎn)值的2-4倍。1956-1988年的征地制度特點(diǎn)為:征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，但國家對被征地農(nóng)民予以安置。主要途徑是農(nóng)業(yè)戶籍轉(zhuǎn)為城市戶籍并同時(shí)計(jì)劃安置勞動(dòng)就業(yè)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，被征地農(nóng)民實(shí)際上分享了農(nóng)地轉(zhuǎn)用的增值收益。

1988年修改憲法允許土地使用權(quán)有償出讓，耕地資源流失加速。1998年為了保護(hù)耕地，國家修訂了新《土地管理法》。新法以計(jì)劃配置土地資源為主:禁止集體土地進(jìn)入建設(shè)用地市場;征收土地為新增建設(shè)用地的唯一途徑;由政府壟斷建設(shè)用地的供給;然后按國家計(jì)劃配置土地資源，用審批制度保證國家規(guī)劃計(jì)劃的實(shí)施。20世紀(jì)90年代以后由于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的建立，國家對失地農(nóng)民采取了貨幣補(bǔ)償，并將土地補(bǔ)償費(fèi)提高為土地征用前平均年產(chǎn)值的6-10倍，安置補(bǔ)助費(fèi)提高土地征用前平均年產(chǎn)值的4-6倍，最高不超過15倍，但相對于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的勞動(dòng)就業(yè)安置，貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，這正是近年來征地引發(fā)眾多經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾的最主要原因。

由征地制度和土地經(jīng)營制度變遷路徑可以看到，當(dāng)按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式補(bǔ)償被征地農(nóng)民并禁止集體土地直接進(jìn)入國有土地市場之后，土地成為地方政府一項(xiàng)最重要的國有資產(chǎn)，地方政府以代理土地所有者身份完全壟斷經(jīng)營存量和新增國有土地，成為土地經(jīng)營的一級開發(fā)盈利主體，土地經(jīng)營收入成為地方政府非稅收入的主要來源，也成為籌集地方政府建設(shè)資金的主要手段?？梢钥吹剑恋刎?cái)政的產(chǎn)生直接源于土地制度的變遷，更深層次原因在于土地相關(guān)的制度供給與制度目標(biāo)的矛盾。

(二)土地財(cái)政形成的外部條件:財(cái)稅和投融資制度

1994年分稅制改革主要清晰化了中央與地方在財(cái)權(quán)與財(cái)力的分權(quán)，但事權(quán)的界定與支出的責(zé)任尚未與財(cái)權(quán)財(cái)力匹配，不同級別的地方政府之間的事權(quán)和支出責(zé)任不清晰，中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任也不清晰①陳志勇:《財(cái)稅體制變遷、土地財(cái)政與經(jīng)濟(jì)增長》《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2011年第12期;肖全章:《土地財(cái)政與我國財(cái)政體制關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)研究》，《財(cái)經(jīng)問題研究》2012年第1期。。尤其是對地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科教文衛(wèi)事業(yè)發(fā)展、農(nóng)林業(yè)發(fā)展的支出責(zé)任并沒有詳細(xì)的劃分，這些支出往往規(guī)模巨大。從財(cái)政收入方面來看，分稅制下的稅收分享制度延續(xù)到市縣政府，地方財(cái)政收入已經(jīng)非常有限，不利于地方政府尤其是市縣地方政府，這兩級政府正是大規(guī)模政府支出的主體，也是國有土地經(jīng)營的主體。不可忽視的是，地方之間的競爭與晉升激勵(lì)②吳群:《財(cái)政分權(quán)、地方政府競爭與土地財(cái)政》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2010年第7期;張莉:《財(cái)政激勵(lì)、晉升激勵(lì)與地方官員的土地出讓行為》，《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2011年第4期。，對大規(guī)模財(cái)政支出有推波助瀾的作用。同時(shí)，地方政府缺乏基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資途徑，預(yù)算法規(guī)定地方不能發(fā)行地方債。因此在地方政府財(cái)力不足時(shí)，通過土地融資平臺(tái)籌集所需資金，正是土地金融的由來③米璨:《我國地方政府投融資平臺(tái)產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)與動(dòng)因》，《管理世界》2011年第3期。。

三、土地財(cái)政的積極效應(yīng)與核心問題

(一)土地財(cái)政的積極效應(yīng)

土地財(cái)政的積極效應(yīng)主要表現(xiàn)在:增加了地方政府的可支配財(cái)力，對于地方政府緩解財(cái)政支出壓力有重要意義。尤其對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)巨大投入，主要依靠各種形式的土地財(cái)政，同時(shí)它為招商引資促進(jìn)投資增長、吸納就業(yè)及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長有重大的作用，甚至在未來一個(gè)較長時(shí)期內(nèi)，在沒有其他足夠的財(cái)政收入來源時(shí)，為推進(jìn)工業(yè)化和城市化所需要的資金，還需要土地財(cái)政在某種程度上發(fā)揮作用。

(二)土地財(cái)政的核心問題所在

1.耕地資源流失，農(nóng)民征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低。地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和財(cái)力不足需要土地出讓金和土地抵押貸款，而土地融資債務(wù)的償還很大程度上又需要土地出讓金來償還。使得土地財(cái)政陷入了“征地—賣地—收稅收費(fèi)—抵押—再征地”的循環(huán)滾動(dòng)模式。耕地資源流失情況嚴(yán)重，征地補(bǔ)償按照農(nóng)地收入標(biāo)準(zhǔn)而非市場價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低引發(fā)了諸多的征地拆遷經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題。

2.城市化質(zhì)量不高，建設(shè)用地粗放利用。農(nóng)地城鎮(zhèn)化過程中，土地城市化的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于人口城市化速度，造成了農(nóng)民城市化進(jìn)程滯后，造成了大量偽城市化的農(nóng)民。農(nóng)地過度非農(nóng)化現(xiàn)象嚴(yán)重而城市建設(shè)用地利用粗放。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國城市建成區(qū)面積由1981年的7438km2增加到2008年的36295km2，年平均增長速度為6.3%，遠(yuǎn)高于同期城鎮(zhèn)人口的年增長速度4.21%和城鎮(zhèn)化的年增長率3.11%。同時(shí)城鎮(zhèn)化的形態(tài)呈現(xiàn)低密度蔓延的趨勢。據(jù)調(diào)查，2004年我國城市轄區(qū)人均建設(shè)用地面積達(dá)133.68m2，超出國家標(biāo)準(zhǔn)33%，超過經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家城市建設(shè)用地人均82.4m2和發(fā)展中國家人均83.3m2的水平①田莉:《我國城市化進(jìn)程中喜憂參半的土地城市化》，《城市規(guī)劃》2011年第2期。。

3.政府的角色問題。政府的主要經(jīng)濟(jì)職能是:宏觀調(diào)控、提供公共產(chǎn)品與服務(wù)、市場監(jiān)管。而在土地市場上，地方政府直接參與土地市場經(jīng)營，又同時(shí)作為微觀規(guī)劃管制的制定及實(shí)施者，房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控執(zhí)行者。地方政府將面臨三重困境:積極實(shí)施土地市場宏觀調(diào)控政策和微觀管制規(guī)劃則要土地財(cái)政規(guī)模受到影響，經(jīng)營目標(biāo)盈利最大化又使規(guī)劃和宏觀調(diào)控政策失靈。由于中央政府和地方政府信息不對稱、地方財(cái)源的相對不足，事實(shí)的情況往往是后者。

4.阻礙產(chǎn)業(yè)升級、收入高度不穩(wěn)定性及蘊(yùn)含財(cái)政與金融風(fēng)險(xiǎn)。高地價(jià)未必一定導(dǎo)致高房價(jià)。但在城市化尚未完成、國民經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展及不動(dòng)產(chǎn)所具有的特殊投資品性質(zhì)的情況下，我國房地產(chǎn)市場的需求旺盛，土地一級市場的賣方壟斷產(chǎn)生的高額地價(jià)必將傳至下游商品房價(jià)格②周彬:《土地財(cái)政與房地產(chǎn)價(jià)格上漲:理論分析和實(shí)證研究》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2010年第8期。。土地市場和房地產(chǎn)市場相對高的利潤率導(dǎo)致其他產(chǎn)業(yè)資本進(jìn)入不動(dòng)產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致實(shí)體產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)一定的空洞，阻礙產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。同時(shí)，土地財(cái)政受房地產(chǎn)價(jià)格影響很大，地價(jià)、出讓金規(guī)模與平臺(tái)抵押融資規(guī)模高度相關(guān)，因而房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控政策對土地財(cái)政規(guī)模有很大影響③王克強(qiáng):《中國地方土地財(cái)政收入增長影響因素實(shí)證研究》，《財(cái)經(jīng)研究》2012年第4期。，蘊(yùn)含了極大的財(cái)政與金融風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)其收入規(guī)模也表現(xiàn)出高度的不穩(wěn)定性。

四、土地財(cái)政的未來轉(zhuǎn)型之路

改革現(xiàn)有土地財(cái)政的核心弊端，如果直接控制土地出讓金和土地抵押貸款的規(guī)模，可利用行政措施在短期內(nèi)可以做到，但在制度上對解決土地財(cái)政問題則沒有作用，也有回到用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)手段配置土地資源之嫌，不符合深化社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的方向。同時(shí)要看到土地財(cái)政對地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的巨大經(jīng)濟(jì)意義，對土地財(cái)政規(guī)模的急劇萎縮所帶來的財(cái)政支出困難的情況要給予充分的考慮和評估。因此土地財(cái)政的轉(zhuǎn)型與完全退出將是一個(gè)長期的制度建設(shè)過程，需要從制度供給入手，探索平穩(wěn)、健康、可持續(xù)的“以地生財(cái)”機(jī)制。

(一)土地財(cái)政轉(zhuǎn)型之土地制度轉(zhuǎn)型

首先，逐步剝離地方政府的土地經(jīng)營管理職能，探索由國有土地資產(chǎn)管理公司代表政府經(jīng)營，政府退出土地經(jīng)營而做好土地微觀規(guī)劃管制與土地市場的宏觀調(diào)控。國有土地資產(chǎn)管理公司與現(xiàn)有的土地儲(chǔ)備中心是有區(qū)別的。其次，規(guī)劃區(qū)內(nèi)經(jīng)營性國有土地由國有土地資產(chǎn)管理公司經(jīng)營管理，公益用地由政府按照市場價(jià)格進(jìn)行征購。再次，集體土地在規(guī)劃許可的情況下可以直接入市分享農(nóng)地增值收益，可以考慮在“村改居、鄉(xiāng)鎮(zhèn)改街道”時(shí)，由憲法規(guī)定“城市的土地屬于國家所有”依法將集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)換為國有土地所有權(quán)。

土地制度的轉(zhuǎn)型會(huì)使農(nóng)民及農(nóng)民集體分享到巨大的農(nóng)地入市增值收益，地方政府也可以從國有土地經(jīng)營管理職能脫離出來而做好政府的微觀規(guī)劃控制制定、實(shí)施和土地市場的宏觀調(diào)控，同時(shí)由于打破了地方政府的土地壟斷供給，有助于穩(wěn)定地價(jià)和房價(jià)，使土地和房地產(chǎn)市場回到良性發(fā)展的軌道上來。但可以看到這個(gè)制度轉(zhuǎn)型將是巨大的，在土地市場發(fā)達(dá)的東部地區(qū)的農(nóng)民及農(nóng)民集體會(huì)獲得極大的增值收益分配，加劇了收入分配不公和差距，同時(shí)土地財(cái)政大幅萎縮，直接影響地方政府公共服務(wù)水平和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)①劉志彪:《以城市化推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級》，《學(xué)術(shù)月刊》2010年第10期。，對于土地制度的轉(zhuǎn)型，必須要有相應(yīng)的財(cái)稅和相應(yīng)的投融資制度轉(zhuǎn)型作為匹配。

(二)土地財(cái)政轉(zhuǎn)型之財(cái)稅和投、融資制度轉(zhuǎn)型

第一，開征集體土地增值稅分享集體土地增值收益，目的主要在調(diào)節(jié)收入分配和籌集財(cái)政收入。同時(shí)可以考慮在集體土地入市后探索開征契稅等其他地產(chǎn)類稅種。

第二，改革完善現(xiàn)有國有土地增值稅，加開對國有土地資產(chǎn)管理公司的土地增值稅，使國有土地增值稅具備宏觀調(diào)控政策意義上的稅種，對于增加財(cái)政收入也能起一定輔助作用。

第三，土地和房地產(chǎn)保有階段的稅收。把原有的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅進(jìn)行綜合改革完善，以“簡稅種、寬稅基、低稅率”的原則開征房地產(chǎn)稅，考慮的政策手段:合并原有復(fù)雜的稅種，擴(kuò)大稅基到住宅物業(yè)、低稅率。主要目的:代替原保有階段的稅種房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，以穩(wěn)定廣泛的稅源分享土地自然增值收益。

第四，對于以土地為抵押的融資制度，在上述制度轉(zhuǎn)型后，土地抵押融資規(guī)模也必將大大萎縮，因此探索完善地方政府發(fā)債融資制度，使地方政府有陽光合理的融資途徑，這也是市場經(jīng)濟(jì)的應(yīng)有之義。