糧食安全法體系構(gòu)建原則探析

■穆中杰 副教授（河南工業(yè)大學(xué)糧食政策與法律研究所 鄭州 450001）

糧食安全法體系構(gòu)建原則探析

■穆中杰 副教授（河南工業(yè)大學(xué)糧食政策與法律研究所 鄭州 450001）

糧食安全主旨化原則系由糧食是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的特殊商品和重要戰(zhàn)略物資所決定。糧食政策法律化原則系市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、依法治國(guó)基本方略實(shí)施的必然結(jié)果。央地立法協(xié)調(diào)化原則是指堅(jiān)持中央立法與地方立法相協(xié)調(diào)，要堅(jiān)持下位法與上位法以及同位法之間相協(xié)調(diào)。系統(tǒng)架構(gòu)均衡化原則是從縱向和橫向兩個(gè)角度提出糧食安全法體系各組成部分之間相互協(xié)調(diào)，互為促進(jìn)，是一個(gè)門(mén)類齊全、結(jié)構(gòu)嚴(yán)密的法體系。域外經(jīng)驗(yàn)本土化原則是指要在汲取他國(guó)有益經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，堅(jiān)持實(shí)事求是，結(jié)合我國(guó)人多地少缺水的基本國(guó)情，移植域外糧食安全法體系，構(gòu)建具有中國(guó)特色的糧食安全法體系。

糧食安全法體系 立法原則糧食安全

除以人為本、立法為民、程序民主、內(nèi)容科學(xué)等一般原則外，構(gòu)建糧食安全法體系還涉及一些特殊原則。

糧食安全主旨化原則

《關(guān)于〈糧食法（征求意見(jiàn)稿）〉的說(shuō)明》將糧食定位為特殊商品：“糧食是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的特殊商品和重要戰(zhàn)略物資”。這是就其作為人類其他一切活動(dòng)前提和基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)屬性而言的。無(wú)論社會(huì)文明發(fā)展程度如何，糧食都是該社會(huì)發(fā)展和人們生活生產(chǎn)的第一需要。只有充分認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，才能夠正確理解和解釋人類其他的活動(dòng)。恩格斯指出：“正像達(dá)爾文發(fā)現(xiàn)有機(jī)界的發(fā)展規(guī)律一樣，馬克思發(fā)現(xiàn)了人類歷史的發(fā)展規(guī)律，即歷來(lái)為繁蕪叢雜的意識(shí)形態(tài)所掩蓋著的一個(gè)簡(jiǎn)單事實(shí)：人們首先必須吃、喝、住、穿，然后才能從事政治、科學(xué)、藝術(shù)、宗教等等；所以，直接的物質(zhì)的生活資料的生產(chǎn)，一個(gè)民族或一個(gè)時(shí)代的一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，便構(gòu)成基礎(chǔ)，人們的國(guó)家設(shè)施、法的觀點(diǎn)、藝術(shù)以至宗教觀念，就是從這個(gè)基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，因而，也必須由這個(gè)基礎(chǔ)來(lái)解釋，而不是像過(guò)去那樣做得相反”。正因糧食無(wú)可替代的特殊性，本國(guó)、本民族政權(quán)體制下的糧食問(wèn)題一旦為其他政權(quán)或勢(shì)力所掌控，其生存狀態(tài)和生存空間也將為其他政權(quán)或勢(shì)力所控制，不但本國(guó)、本民族政權(quán)的執(zhí)政指向?yàn)槠渌?quán)或勢(shì)力所操控，而且最終將使本國(guó)、本民族淪為任人宰割的“羔羊”。因此，糧食又具有政治屬性，它是關(guān)系國(guó)家、民族安危興衰的重要戰(zhàn)略物資，糧食安全法體系理應(yīng)把糧食安全作為該體系構(gòu)建的唯一主旨。

從確保糧食安全這一主旨出發(fā)，糧食安全法體系的建構(gòu)理論就是義務(wù)本位論。這是因?yàn)楸疚恢苯記Q定著權(quán)利義務(wù)的出發(fā)點(diǎn)，在二者關(guān)系上表現(xiàn)為權(quán)利決定義務(wù)還是義務(wù)決定權(quán)利。如以前者為本位，即意味著立法者將以權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)，首先考慮的是人們?cè)诒Ｕ霞Z食安全方面享有的權(quán)利范疇，然后設(shè)計(jì)具體法律制度來(lái)保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)；如以后者為本位，即意味著立法者將以義務(wù)為出發(fā)點(diǎn)，首先考慮的是人們?cè)诒Ｕ霞Z食安全方面負(fù)有的義務(wù)范疇，然后設(shè)計(jì)具體法律制度來(lái)保障義務(wù)的落實(shí)?！都Z食法（征求意見(jiàn)稿）》公布以后，之所以引起較大爭(zhēng)議，就在于起草者沒(méi)有將義務(wù)本位貫穿該稿始終，沒(méi)有準(zhǔn)確把握糧食安全以保證全體民眾尤其是低收入群體、弱勢(shì)群體的糧食供應(yīng)和安全保障為重點(diǎn)的立法宗旨，而是過(guò)分關(guān)注部門(mén)利益，將部門(mén)權(quán)利與部門(mén)義務(wù)的“雙軌制”貫穿到該稿的起草始終。因此，糧食安全法體系構(gòu)建要以禁止性規(guī)定和義務(wù)性規(guī)定為主，明確政府、各類市場(chǎng)主體及其他主體在糧食安全方面負(fù)有的義務(wù)和責(zé)任。

糧食政策法律化原則

政策和法律是我國(guó)當(dāng)前兩種最重要的社會(huì)調(diào)整機(jī)制。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，由于我國(guó)已確立了依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的建設(shè)目標(biāo)，受經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的規(guī)律制約，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立和健全的需要，國(guó)家政策的法律化將是今后的發(fā)展趨勢(shì)。與政策相比，國(guó)家法律在規(guī)范內(nèi)容、調(diào)整范圍、實(shí)施方式、穩(wěn)定程度等方面具有更多比較性優(yōu)勢(shì)，在解決糧食等具體問(wèn)題時(shí)將會(huì)有更好地調(diào)整效果。糧食安全涉及糧食生產(chǎn)、流通、儲(chǔ)備、消費(fèi)等環(huán)節(jié)，囿于國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制和糧食安全法體系的構(gòu)建缺位，我國(guó)的糧食政策在執(zhí)法和司法活動(dòng)中發(fā)揮著真正的法律功能，而這種現(xiàn)實(shí)是與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求相悖的，是與依法治國(guó)的基本方略相悖的，糧食政策將最終讓位于糧食立法。

糧食安全法體系的內(nèi)在要求是門(mén)類齊全、結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、內(nèi)在協(xié)調(diào)。從目前來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)行糧食安全方面的立法主要集中在《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《糧食流通管理?xiàng)l例》、《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)中?！掇r(nóng)業(yè)法》除對(duì)“截留、挪用糧食收購(gòu)資金的”違法行為規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任，沒(méi)有再規(guī)定其他法律責(zé)任，因此該法的威懾力并不是很強(qiáng)?！掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》因未將糧食與其他農(nóng)產(chǎn)品區(qū)別對(duì)待，因此對(duì)糧食質(zhì)量安全針對(duì)性不強(qiáng)?！都Z食流通管理?xiàng)l例》和《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》不但法的效力位階較低，而且適用范圍互不涵蓋，在實(shí)施中存在的沖突難以協(xié)調(diào)。因此，在構(gòu)建糧食安全法體系時(shí)，要逐漸將政策轉(zhuǎn)化為法律，把堅(jiān)持立足國(guó)內(nèi)保障糧食基本自給、進(jìn)出口調(diào)劑余缺，國(guó)家宏觀調(diào)控下實(shí)行“糧食市場(chǎng)負(fù)責(zé)制”和充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制基礎(chǔ)性作用，保護(hù)糧食生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者合法權(quán)益，符合國(guó)際慣例與大力扶持國(guó)內(nèi)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合等符合公共利益、行之有效、需要較長(zhǎng)時(shí)間貫徹執(zhí)行的政策，通過(guò)法律的形式固定下來(lái)，使之定型化、條文化、規(guī)范化。

央地立法協(xié)調(diào)化原則

構(gòu)建糧食安全法體系要堅(jiān)持中央立法與地方立法相協(xié)調(diào)，要堅(jiān)持下位法與上位法以及同位法之間相協(xié)調(diào)。一般來(lái)講，把握法的效力位階需注意三個(gè)方面：一是上位法的效力高于下位法，即規(guī)范性法律文件的效力位階決定于其制定主體的法律地位；二是特別法優(yōu)于一般法，即同一位階的兩種法律關(guān)于某事項(xiàng)都有規(guī)定的，特別法比一般法優(yōu)先適用；三是新法優(yōu)于舊法。在我國(guó)，作為根本大法的憲法，系由全國(guó)人民代表大會(huì)依據(jù)最嚴(yán)格的立法程序制定、修改，它是制定其他法律的依據(jù)，其效力位階在我國(guó)法律體系中是最高的；其次是全國(guó)人大及其常委會(huì)根據(jù)憲法制定的法律，它的效力位階僅次于憲法；再次就是行政法規(guī)，它由國(guó)務(wù)院制定，其效力位階又比法律低，屬于我國(guó)法律體系中第三層次效力的法；而地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、政府規(guī)章的效力位階又低于行政法規(guī)，它們以下的規(guī)范性文件效力位階最低，不能與上位任一法律法規(guī)相沖突。

堅(jiān)持央地立法協(xié)調(diào)化原則，就是要把法的效力位階理論貫徹到糧食安全法體系的構(gòu)建之中，實(shí)現(xiàn)地方立法服從于國(guó)家立法，下位法服從于上位法。以糧食流通領(lǐng)域的立法為例，效力位階最高的是《糧食流通管理?xiàng)l例》和《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》，其余的都是以部門(mén)規(guī)章、規(guī)范性文件等形式出現(xiàn)。而享有地方立法權(quán)的立法主體制定了相應(yīng)的地方性法規(guī)或者政府規(guī)章。顯而易見(jiàn)，與美國(guó)等國(guó)家相比，我國(guó)有關(guān)糧食流通領(lǐng)域立法的效力位階相對(duì)是比較低的，其最終結(jié)果是全國(guó)各地糧食市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)處于混亂、不統(tǒng)一狀態(tài)。關(guān)于法制不統(tǒng)一的危害，列寧曾經(jīng)指出：“如果我們不堅(jiān)決實(shí)行這個(gè)確立全聯(lián)邦統(tǒng)一法制所必需的最起碼的條件，那就根本談不上什么維護(hù)和創(chuàng)立文明了”，因此“法制只能有一個(gè)。否則既無(wú)文明，又無(wú)政治常識(shí)”。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)是有序、統(tǒng)一、和諧競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)體系，糧食市場(chǎng)主體的地位、準(zhǔn)入條件應(yīng)當(dāng)一致，所以應(yīng)“尊重市場(chǎng)的特點(diǎn)和運(yùn)行規(guī)律，轉(zhuǎn)換行政職能”、“加快制定糧食市場(chǎng)監(jiān)督檢查的配套規(guī)章和制度，為監(jiān)督檢查工作提供完備的法律依據(jù)”。而要做到中央立法和地方立法的相互協(xié)調(diào)，提升法的效力位階，制定糧食安全基本法，按照均衡化原則構(gòu)建適用全國(guó)范圍的糧食安全法體系就成為必然。

系統(tǒng)架構(gòu)均衡化原則

糧食安全法體系是規(guī)范糧食生產(chǎn)、流通、消費(fèi)秩序，確保國(guó)家糧食安全的法體系。2013年中央一號(hào)文件明確指出了我國(guó)糧食安全所面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)：“人多地少水缺的矛盾加劇，農(nóng)產(chǎn)品需求總量剛性增長(zhǎng)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)快速升級(jí)，農(nóng)業(yè)對(duì)外依存度明顯提高，保障國(guó)家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給任務(wù)艱巨”。構(gòu)建糧食安全法體系已是刻不容緩，它要求在進(jìn)行糧食立法時(shí)，能夠使中央立法與地方立法統(tǒng)一布局，同時(shí)加強(qiáng)與糧食等相關(guān)配套法律法規(guī)的制定與完善。在中央層面，制定統(tǒng)籌糧食安全各環(huán)節(jié)的基本法，作為糧食安全下位法制定的總依據(jù)，而我國(guó)各省級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)、較大的市的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)以及其他享有地方立法權(quán)的主體，可以在不與糧食安全基本法、行政法規(guī)相抵觸的情況下，按照地方立法程序，結(jié)合本地的實(shí)際情況，制定頒布地方性規(guī)范性文件，形成一個(gè)以糧食安全基本法為統(tǒng)領(lǐng)、以地方糧食安全立法為有益必要補(bǔ)充的和諧糧食安全法體系。

僅僅在縱向立法時(shí)注意糧食安全法體系的系統(tǒng)架構(gòu)均衡化還不全面，還要注意橫向立法時(shí)糧食安全法體系的系統(tǒng)架構(gòu)均衡化。作為關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的特殊產(chǎn)品，糧食所涉及的各個(gè)環(huán)節(jié)都非常重要，如果任何一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，都有可能會(huì)危及國(guó)家整體糧食安全。所以，我國(guó)在加強(qiáng)糧食縱向立法的同時(shí)，還應(yīng)充分考慮到糧食橫向立法的各個(gè)環(huán)節(jié)，特別是要注重糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)立法的完善。作為確保糧食安全的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，糧食生產(chǎn)如果沒(méi)有完善的立法作為保障，那么糧食生產(chǎn)就會(huì)面臨危險(xiǎn)，使得糧食生產(chǎn)失去應(yīng)有的保障。同時(shí)，還要注重糧食流通、糧食儲(chǔ)備、糧食消費(fèi)等方面的立法，不僅要能夠確保糧食的安全生產(chǎn)，而且還要能夠確保糧食從產(chǎn)地安全地到達(dá)人們的餐桌。否則，任一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，都會(huì)導(dǎo)致糧食供應(yīng)鏈的斷裂，進(jìn)而威脅到整個(gè)國(guó)家的糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定。因此，我國(guó)要注重糧食安全各重要環(huán)節(jié)的立法，使它們之間相互協(xié)調(diào)，互為促進(jìn)，形成一個(gè)門(mén)類齊全、結(jié)構(gòu)嚴(yán)密的法律體系。要做到這一點(diǎn)，移植域外既有相關(guān)法律制度就成為歷史發(fā)展的必然。

域外經(jīng)驗(yàn)本土化原則

不僅我國(guó)重視糧食安全問(wèn)題，始終把確保國(guó)家糧食安全作為農(nóng)業(yè)的首要任務(wù)，發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家及其他發(fā)展中國(guó)家也同樣重視糧食安全問(wèn)題。在糧食安全法體系構(gòu)建方面，發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家及部分發(fā)展中國(guó)家更是比我國(guó)先進(jìn)。美國(guó)早在1916年就通過(guò)了《美國(guó)倉(cāng)儲(chǔ)法》，后來(lái)又專門(mén)制定了《糧食倉(cāng)儲(chǔ)條例》。而日本、加拿大、歐盟、韓國(guó)等也都出臺(tái)了保障國(guó)家糧食安全的相關(guān)法律。雖然這些國(guó)家和地區(qū)的社會(huì)制度、經(jīng)濟(jì)體制、人口狀況、資源環(huán)境等方面與我國(guó)有很大的不同，但糧食立法的目的與我國(guó)糧食法治建設(shè)要求有著諸多共同之處。這些國(guó)家和地區(qū)能夠以法律的形式妥善地解決本國(guó)糧食生產(chǎn)、流通、消費(fèi)、貿(mào)易等方面的問(wèn)題，其糧食法治化實(shí)踐為我國(guó)構(gòu)建糧食安全法體系提供了有益經(jīng)驗(yàn)。因此，要在汲取域外有益經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，堅(jiān)持實(shí)事求是，結(jié)合我國(guó)人多地少缺水的基本國(guó)情，移植域外糧食安全法體系，構(gòu)建具有中國(guó)特色的糧食安全法體系，最終實(shí)現(xiàn)糧食安全的法治化保障。

然而，僅僅移植域外糧食安全法體系還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還要實(shí)現(xiàn)域外糧食安全法體系的本土化。這是因?yàn)榉ǖ囊浦病爸塾诜砂l(fā)展演進(jìn)的過(guò)程和結(jié)果，即法律后進(jìn)的國(guó)家，通過(guò)移植先進(jìn)國(guó)家的立法成果，將其吸收組合進(jìn)自己國(guó)家的法律體系之內(nèi)”，而法的本土化則“著眼于法律發(fā)展的一種趨勢(shì)，表明在法律發(fā)展進(jìn)步之國(guó)際化、趨同化的浪潮之下，各個(gè)民族和國(guó)家都會(huì)自然地保留下本民族、本國(guó)法律的若干內(nèi)容，保存著本民族、本國(guó)法律的特色”。域外糧食安全法體系的本土化，不僅是將域外的先進(jìn)糧食安全法體系移植入我國(guó)，使其與我國(guó)既有法律法規(guī)相融合，從而完成我國(guó)糧食安全法體系的構(gòu)建，而且還必須結(jié)合我國(guó)正處于社會(huì)主義初級(jí)階段、已經(jīng)初步建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)主義民主政治體制等國(guó)情，將具有中國(guó)特色的既有法律法規(guī)以及政策組合進(jìn)新構(gòu)建的糧食安全法體系之中。為此，不僅要反對(duì)過(guò)度批判、抵制對(duì)域外糧食安全法體系的吸收、借鑒和移植的傾向，還要反對(duì)盲目學(xué)習(xí)域外糧食安全法體系、一味否定我國(guó)糧食法治化實(shí)踐的傾向，實(shí)現(xiàn)域外及我國(guó)在糧食安全法體系構(gòu)建經(jīng)驗(yàn)的有機(jī)結(jié)合。

1馬克思恩格斯選集第3卷[M].人民出版社，1995

2馬克思恩格斯全集第4卷[M].人民出版社，1958

3列寧全集第43卷[M].人民出版社，1987

4聶振邦.糧食行政執(zhí)法實(shí)用手冊(cè)[M].中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2005

5何勤華.法的國(guó)際化與本土化：以中國(guó)近代移植外國(guó)法實(shí)踐為中心的思考[J].中國(guó)法學(xué)，2011（4）

教育部人文社科規(guī)劃項(xiàng)目（12YJA820051）；河南省哲社規(guī)劃辦研究項(xiàng)目（2012BFX018）；河南省軟科學(xué)研究項(xiàng)目（編號(hào)：112400430047）

D922.4

A