1954年市縣級(jí)人大選舉述評(píng)——以江蘇省為例

金子求

(銅仁學(xué)院 社科部，貴州 銅仁554300)

一、中央普選決策的出臺(tái)

新中國(guó)建立后，經(jīng)過(guò)三年的國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)工作，實(shí)行普選以召開(kāi)全國(guó)人民代表大會(huì)的條件已經(jīng)基本成熟。1953年1月13日，中央人民政府委員會(huì)第20 次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于召開(kāi)全國(guó)人民代表大會(huì)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)的決議》，以此為標(biāo)志，開(kāi)始了全國(guó)范圍的基層普選運(yùn)動(dòng)。

1954年間，根據(jù)全國(guó)規(guī)模的基層選舉運(yùn)動(dòng)的進(jìn)展形勢(shì)，中央選舉委員會(huì)和中央人民政府政務(wù)院及時(shí)對(duì)普選運(yùn)動(dòng)進(jìn)行了指導(dǎo)，并于該年4月15日發(fā)布了《對(duì)于召開(kāi)省、市、縣人民代表大會(huì)的幾個(gè)問(wèn)題的決定》。江蘇省各市、縣人民代表大會(huì)代表的選舉工作于1954年6月中旬全面展開(kāi)，到7月26日結(jié)束。在此期間各市、縣均召開(kāi)了第一屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議。

在完成全省范圍內(nèi)的基層人口普查之后，召開(kāi)市縣人大涉及的第一環(huán)節(jié)主要是參加市縣人大代表的選舉問(wèn)題。出席市、縣人大的代表是以一縣所轄的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)或區(qū)為選舉單位，分配代表名額，并通過(guò)召開(kāi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。

二、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)產(chǎn)生市、縣人大代表

在勝利完成基層選舉的基礎(chǔ)上，各市、縣都結(jié)合中心工作召開(kāi)了基層人民代表大會(huì)，選舉了出席市、縣人民代表大會(huì)的代表。出席市、縣人民代表大會(huì)的代表名額分配和候選人提出均依據(jù)保證工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和加強(qiáng)工農(nóng)聯(lián)盟的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線，照顧到代表的廣泛性和地區(qū)的不同情況的原則進(jìn)行。

區(qū)、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)應(yīng)選市、縣人民代表大會(huì)代表名額由各市、縣按《選舉法》和《實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，并結(jié)合各地工商、文教發(fā)展的情況統(tǒng)一分配，經(jīng)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。人口和所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位特別多的縣，按選舉法規(guī)定每一基層單位應(yīng)產(chǎn)生代表數(shù)目超過(guò)選舉法規(guī)定的450 人時(shí)，都是按照江蘇省關(guān)于貫徹《全國(guó)人民代表大會(huì)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》實(shí)施細(xì)則規(guī)定適當(dāng)增加，但是各縣最多都沒(méi)有超過(guò)500 名代表。在確定市縣人大代表名額時(shí)，重點(diǎn)考慮到了民主人士、黨員與非黨員、婦女、工人和機(jī)關(guān)干部以及農(nóng)民等不同身份和階層所占的代表比例。

代表候選人提名均依據(jù)選舉法第47 條規(guī)定，由中國(guó)共產(chǎn)黨、各民主黨派、各人民團(tuán)體(如工會(huì)、農(nóng)民協(xié)會(huì)、婦女聯(lián)合會(huì)、青年聯(lián)合會(huì)、學(xué)生聯(lián)合會(huì)、工商業(yè)聯(lián)合會(huì)、合作社等)聯(lián)合或單獨(dú)提名，并實(shí)行代表候選人名額與當(dāng)選人數(shù)相等的等額提名制。各市縣選舉中，協(xié)商委員會(huì)健全的由協(xié)商委員會(huì)協(xié)商，不健全的則由中共市、縣委員會(huì)召集各民主黨派、各人民團(tuán)體進(jìn)行協(xié)商。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉委員會(huì)已經(jīng)撤銷(xiāo)的，由中共支部邀請(qǐng)各人民團(tuán)體協(xié)商提出?？h一級(jí)民主人士由縣先行排隊(duì)協(xié)商，再交鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位一并協(xié)商提出。市的代表候選人由市統(tǒng)一協(xié)商提名交各區(qū)協(xié)商選舉。各市縣民主人士報(bào)批手續(xù)由各地市委審查后報(bào)省審批，實(shí)行嚴(yán)格的“黨委審批”制度。

提名為市縣人大代表候選人的具體條件，包括一般代表候選人和民主人士充當(dāng)代表的條件。一般代表候選人必須是“擁護(hù)國(guó)家在過(guò)渡時(shí)期的總路線，并在實(shí)際行動(dòng)中有積極參加表現(xiàn)者”，并且“歷史清楚，辦事公道，聯(lián)系群眾”。根據(jù)中央統(tǒng)戰(zhàn)部的規(guī)定，對(duì)民主人士另作了規(guī)定，首先必須是“在各民族、各民主黨派，各人民團(tuán)體中或在社會(huì)上有相當(dāng)代表性”。其次，必須“歷史基本清楚，政治上沒(méi)有問(wèn)題”。再次，要求能夠“擁護(hù)共同綱領(lǐng)，接受中共領(lǐng)導(dǎo)(華東普選辦公室里人民代表大會(huì)座談會(huì)討論意見(jiàn)并加上了擁護(hù)總路線一條)”。［1］①參考文獻(xiàn)［1］［2］［3］文中的史料都是在江蘇省檔案局查閱的，而不是出版的書(shū)籍，所以只有全宗和卷宗名，沒(méi)有標(biāo)注頁(yè)碼。市縣人大代表的選舉統(tǒng)一由基層鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市轄區(qū)人民代表大會(huì)選出。市、縣人大代表候選人名單提出后，在選舉前都必須與下一級(jí)代表見(jiàn)面，并寫(xiě)出書(shū)面介紹，主要介紹候選人的經(jīng)歷、這一時(shí)期工作中與當(dāng)?shù)厝嗣裼嘘P(guān)的缺點(diǎn)和今后的努力方向。［1］做好充分介紹，候選人與選民之間有一定程度了解后即召開(kāi)基層人大選舉市縣人大代表。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)選舉縣人民代表大會(huì)代表，采用舉手代投票辦法，市轄區(qū)選舉市代表時(shí)，有條件的地區(qū)采用了票選。市縣人大代表選出后，由原選舉單位造具了名單報(bào)市縣人民政府頒發(fā)當(dāng)選證書(shū)。

各市縣根據(jù)“從整體出發(fā)，照顧地區(qū)特點(diǎn)，根據(jù)總路線、總?cè)蝿?wù)，充分發(fā)揚(yáng)民主”等四個(gè)原則，根據(jù)人民民主專(zhuān)政的政權(quán)性質(zhì)，適當(dāng)安排工人、農(nóng)民、民主黨派、工商界、少數(shù)民族、婦女等六個(gè)方面代表的比例，采用“兩級(jí)協(xié)商、聯(lián)合提名”的辦法，選出了出席市縣人大的代表。據(jù)統(tǒng)計(jì)江蘇全省81 個(gè)市縣共產(chǎn)生代表24266 名，其中，工人2179 人，占代表總數(shù)8.98%;農(nóng)民15772 人，占代表總數(shù)的64.99%;人民武裝部隊(duì)276 人，占代表總數(shù)的1.13%;機(jī)關(guān)工作人員3295 人，占代表總數(shù)的13.57%;獨(dú)立勞動(dòng)者201 人，占代表總數(shù)的0.82%;城市居民349 人，占代表總數(shù)的1.44%;文教、科學(xué)、技術(shù)人員1398 人，占代表總數(shù)的5.76%;民主人士232 人，占代表總數(shù)的0.95%;工商業(yè)資本家439 人，占代表總數(shù)的1.81%;宗教界、歸國(guó)華僑、青年學(xué)生共有125 人，占代表總數(shù)的0.52%。在上述代表中，共有婦女代表4227 人，占代表總數(shù)17.42%;少數(shù)民族79 人，占代表總數(shù)0.32%。從城市與農(nóng)村代表的階層成份來(lái)看，工人、農(nóng)民代表占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，如12 個(gè)市的工人代表占代表總數(shù)28.27%;69 個(gè)縣的農(nóng)民代表占代表總數(shù)的71.25%。［1］體現(xiàn)了人民代表的“廣泛性”和“先進(jìn)性”，也反映了鮮明的時(shí)代特色。各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市轄區(qū)經(jīng)過(guò)反復(fù)協(xié)商，慎重選舉，選出了包括各民主階級(jí)、各階層、各民族的“為群眾所滿意和認(rèn)為必要的人物”。據(jù)興化、松江(今上海松江區(qū))、鹽城、常熟、新海連(今連云港)等四十八個(gè)縣、市的統(tǒng)計(jì)，在14093 名代表中有工人3411 人，農(nóng)民9146 人，獨(dú)立勞動(dòng)者107 人，城市居民192 人，文教、衛(wèi)生、科學(xué)技術(shù)界800 人，民主人士、工商業(yè)資本家、宗教界等437 人。代表中有婦女2425 人，少數(shù)民族40 人。［1］代表中有不少優(yōu)秀的共產(chǎn)黨員、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)戰(zhàn)線上的模范、帶頭走社會(huì)主義道路的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社社長(zhǎng)及互助組長(zhǎng)、在經(jīng)濟(jì)、科學(xué)文化建設(shè)上有貢獻(xiàn)的人士和積極擁護(hù)社會(huì)主義改造的工商界人士。因此市縣人大基本上是能夠代表民意的權(quán)力機(jī)構(gòu)。選舉的結(jié)果進(jìn)一步表明，政權(quán)初建時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨和工人階級(jí)在廣大人民群眾中受到了崇高的信任和熱烈的擁護(hù)，人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線得到了鞏固和發(fā)展。

三、市、縣人大的召開(kāi)

出席市、縣人大的代表選出后，即召開(kāi)了市縣人民代表大會(huì)，并選舉了省人民代表大會(huì)的代表。出席省人大的代表名額分配和代表候選人提名都是由省事先做好分配和安排工作。其名額分配主要依據(jù)選舉法的規(guī)定并參照各市縣人口數(shù)目、各階層分布等情況而下達(dá)具體數(shù)目，并照顧到了江蘇在各個(gè)歷史時(shí)期的斗爭(zhēng)情況，把各個(gè)歷史時(shí)期英勇斗爭(zhēng)有功的人(如在辛亥革命、大革命、抗日、自衛(wèi)戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期及堅(jiān)持白區(qū)斗爭(zhēng)的人)選為省人大代表。通過(guò)史料發(fā)現(xiàn)，十二個(gè)市按人口每二萬(wàn)人選代表一人，其人口不足二萬(wàn)人但滿一萬(wàn)人的亦選一人。省境內(nèi)人民解放軍駐軍較多按最高名額選代表15 人。各縣應(yīng)選省人大代表名額在選舉法規(guī)定人口比例范圍內(nèi)做了細(xì)致劃分:20萬(wàn)人口一下的縣一般分配代表二人，有工業(yè)的分配3 人。20萬(wàn)～40萬(wàn)的分配3 人，有工業(yè)的4 人。40萬(wàn)～60萬(wàn)的縣一般分配4 人。60萬(wàn)人口以上的縣一律分配5人。［2］

需要特別說(shuō)明的是，普選中，對(duì)民主人士做了重點(diǎn)安排。當(dāng)時(shí)江蘇省民主人士分布情況較為復(fù)雜，共大約555 人，包括工商業(yè)資本家184 人，占33.15%;各種高級(jí)知識(shí)分子代表人物236 人，占42.52%;地主階級(jí)分化出來(lái)的民主人士56 人，占10.09%;少數(shù)民族上層代表人物13 人，占2.34%;宗教界上層代表人物19 人，占3.42%;其他愛(ài)國(guó)民主人士29 人，占5.23%。由于社會(huì)歷史條件復(fù)雜，蘇南以工商業(yè)資本家為主，蘇北以地主階級(jí)分化出來(lái)的民主人士為主，南京市則以高等教育、科學(xué)技術(shù)專(zhuān)家為主。普選時(shí)，均把各方面代表性人物安排在各級(jí)人民代表大會(huì)，如當(dāng)時(shí)省委將著名古典文學(xué)家南京大學(xué)老教授胡小石增補(bǔ)為全國(guó)人大代表。(江蘇省委:《關(guān)于江蘇產(chǎn)生全國(guó)人民代表名單草案》)［1］依據(jù)江蘇省的具體省情，一大批“與社會(huì)主義工業(yè)化有密切關(guān)系的高級(jí)知識(shí)分子、科技專(zhuān)家以及為利于對(duì)資本主義工商業(yè)進(jìn)行社會(huì)主義改造的工商業(yè)資本家”被重點(diǎn)安排在省人大中。①后來(lái)實(shí)際選出民主人士151 人，占代表總數(shù)31.4%。［3］

各市縣第一屆人大第一次會(huì)議的內(nèi)容，主要是討論中華人民共和國(guó)憲法草案，審查和討論當(dāng)年的政府工作并選舉了省人民代表大會(huì)的代表。會(huì)議時(shí)間一般是5 ～7 天，個(gè)別市、縣是3 天。對(duì)省人民代表大會(huì)代表的選舉是在反復(fù)協(xié)商、充分醞釀?dòng)懻撝笠詿o(wú)記名投票方式進(jìn)行的。經(jīng)省級(jí)協(xié)商建議各市縣產(chǎn)生的候選人名單和各地以中共為首的各民主黨派、人民團(tuán)體聯(lián)合提出的候選人名單均得到了絕大多數(shù)代表的同意，并都以絕對(duì)多數(shù)的票數(shù)當(dāng)選。全省各市縣及人民武裝部隊(duì)共選出了出席省人民代表大會(huì)的代表481人。其中，工人階級(jí)153 人，占代表總數(shù)31.8%;農(nóng)民階級(jí)135 人，占代表總數(shù)28.6%;文教科技42 人，占代表總數(shù)8.73%;民主人士151 人，占代表總數(shù)31.4%;當(dāng)選代表中有婦女代表75 人，占代表總數(shù)15.6%;少數(shù)民族代表6 人，占代表總數(shù)1.25%。［4］

四、結(jié)語(yǔ)

保障每個(gè)公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，是憲政的基本原則和基本精神。完全意義上的中國(guó)基層人大的選舉始于1953年開(kāi)始的普選運(yùn)動(dòng)，并在不斷變遷的社會(huì)背景下曲折發(fā)展。綜觀1954年全國(guó)基層市縣人大選舉，不難發(fā)現(xiàn)，在政權(quán)初建時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨深入結(jié)合當(dāng)時(shí)中國(guó)國(guó)情的實(shí)際對(duì)人民政權(quán)的建設(shè)做出了艱辛的探索，深得廣大基層民眾的信任，新生的人民政權(quán)具有較高的民意度和合法性。此次市縣人大選舉至少體現(xiàn)出兩個(gè)方面的亮點(diǎn):一方面，人大代表名額的分配充分體現(xiàn)選舉權(quán)利的廣泛性。當(dāng)選代表中均包括了中國(guó)共產(chǎn)黨、各民主黨派、各人民團(tuán)體地方組織的負(fù)責(zé)人，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模范，以及科學(xué)技術(shù)、宗教等方面的人物。另一方面，最為顯著的特點(diǎn)即是，在政權(quán)初建時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)于各民主黨派和社會(huì)賢達(dá)參加人民代表大會(huì)的權(quán)利給予了充分的照顧和安排。在各民族、各民主黨派、各人民團(tuán)體中，或在社會(huì)上代表性相當(dāng)大，歷史基本清楚，政治上無(wú)問(wèn)題的民主人士均得到了妥善的安排，從而加強(qiáng)了人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線，為國(guó)家過(guò)渡時(shí)期各項(xiàng)建設(shè)提供了更好的保障。包括江蘇省在內(nèi)的新中國(guó)第一次市縣級(jí)人大代表選舉使得人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的政權(quán)更加鞏固。

選舉民主化的進(jìn)程隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變遷必然會(huì)面臨不斷出現(xiàn)的新問(wèn)題。與建國(guó)初期普選相比，選舉發(fā)展到今天，選舉實(shí)踐中的“陪襯”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，如:“天津市河西區(qū)人大換屆選舉，全區(qū)推薦代表候選人2104 人，選民聯(lián)合推薦2065 名，占98.15%，政黨團(tuán)體推薦39 名，占1.85%，經(jīng)過(guò)醞釀、討論和協(xié)商，政黨團(tuán)體推薦的39 名候選人均被確定為正式候選人，淘汰的都是選民提名的候選人”。［5］也就是說(shuō)，在醞釀、討論和協(xié)商的過(guò)程中，選民聯(lián)合提名的候選人的被排除率遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于政黨團(tuán)體提名的候選人?？梢哉f(shuō)，中國(guó)選舉民主化改革任重而道遠(yuǎn)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程，以更加開(kāi)放的姿態(tài)追趕民主化的潮流，在中國(guó)走向開(kāi)放社會(huì)的征途中，人大代表更應(yīng)該在一個(gè)開(kāi)放的環(huán)境中產(chǎn)生并參政議政，傾聽(tīng)民眾的聲音，表達(dá)民眾的意愿。這一點(diǎn)即是包括江蘇省在內(nèi)的新中國(guó)首次普選留下的寶貴經(jīng)驗(yàn)之一。

［1］江蘇省委辦公廳.關(guān)于召開(kāi)市縣人民代表大會(huì)的初步方案(草案)，省委關(guān)于全省人民代表大會(huì)代表名額分配的方案(永久卷):1954 -05 -03［B］.南京:江蘇省檔案局(全宗3011，卷宗33).

［2］江蘇省委辦公廳.江蘇省人民代表大會(huì)名額分配方案(草案)，省委關(guān)于全省人民代表大會(huì)代表名額分配的方案(永久卷):1954 -06 -20［B］.南京:江蘇省檔案局(全宗3011，卷宗33).

［3］江蘇省委辦公廳.江蘇省人民代表大會(huì)中民主人士安排方案，省委關(guān)于全省人民代表大會(huì)代表名額分配的方案(永久卷):1954 -06 -20［B］.南京:江蘇省檔案局(全宗3011，卷宗33).

［4］江蘇省選舉委員會(huì).關(guān)于江蘇省各市縣第一屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議的總結(jié)，江蘇省普選資料匯編:1954 -08 -06［B］.南京:江蘇省檔案局.

［5］史為民，雷克兢.直接選舉:制度與過(guò)程［M］.北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1995:253.