地方政府債務(wù)擴(kuò)張機(jī)理——基于灰色關(guān)聯(lián)度的實(shí)證分析

張文君

(1.江西行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所，江西南昌330003;2.江西財(cái)經(jīng)大學(xué)，江西南昌330013)

一、引言

國際金融危機(jī)爆發(fā)后，我國實(shí)行的金融救市政策在帶領(lǐng)我國宏觀經(jīng)濟(jì)迅速走出經(jīng)濟(jì)低谷的過程中發(fā)揮了重要作用，但也催生了副產(chǎn)品——地方政府債務(wù)的迅速擴(kuò)張，并由此引發(fā)了社會(huì)各界對于地方債務(wù)安全的高度重視。胡援成和張文君［1］通過實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，地方政府債務(wù)的迅速擴(kuò)張加劇了銀行的信貸風(fēng)險(xiǎn)，為金融體系的不穩(wěn)定性埋下了隱患。

由此人們不禁追問事情的起因:什么導(dǎo)致了地方政府債務(wù)的擴(kuò)張?對此，學(xué)者大致分為兩派:一是“外因”派［2］。該派學(xué)者認(rèn)為，量化寬松的貨幣政策等外部因素，通過我國商業(yè)銀行的信貸渠道，刺激了地方政府債務(wù)擴(kuò)張。二是“內(nèi)因”派［3］。該派學(xué)者認(rèn)為，官員政績考核等內(nèi)部因素，在當(dāng)前的地方競爭制度框架下，使得地方官員具有債務(wù)擴(kuò)張的天然動(dòng)力。

綜上所述，地方政府債務(wù)擴(kuò)張的原因是多方面的。然而目前的大多數(shù)研究只集中于某一個(gè)方面來分析我國地方政府債務(wù)擴(kuò)張的深層次原因，缺少把所有因素放到一起比較各自影響的差異。在地方政府債務(wù)擴(kuò)張的過程中，“內(nèi)因”與“外因”的作用機(jī)理到底如何?影響程度孰強(qiáng)孰弱?對此，筆者力求回答這一問題。本文可能的貢獻(xiàn)在于:第一，量化分析地方政府債務(wù)擴(kuò)張的原因。由于地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)的不透明，所以這方面的研究以定性分析為主。本文轉(zhuǎn)變視角，通過金融機(jī)構(gòu)公布的銀行“對政府債權(quán)”反推出地方政府債務(wù)的規(guī)模，使得結(jié)論更科學(xué)。第二，突破僅從一個(gè)視角分析地方政府債務(wù)擴(kuò)張的局限性。通過綜合比較各宏觀經(jīng)濟(jì)因素的關(guān)聯(lián)度，分析我國地方政府債務(wù)擴(kuò)張的形成機(jī)理。第三，在計(jì)量中使用灰色關(guān)聯(lián)度方法，有效地解決了該問題數(shù)據(jù)“貧信息”的問題。

二、研究設(shè)計(jì)

灰色關(guān)聯(lián)度是基于灰色系統(tǒng)理論(Grey System Theory)研究部分信息已知、部分信息未知的貧信息不確定系統(tǒng)。它將整個(gè)系統(tǒng)當(dāng)作“灰匣子”，通過對部分已知信息的生成、開發(fā)實(shí)現(xiàn)對現(xiàn)實(shí)世界的確切描述和認(rèn)識，大大簡化了分析過程?；疑P(guān)聯(lián)度的假設(shè)是:在系統(tǒng)發(fā)展過程中，若兩個(gè)因素變化的趨勢具有一致性，并且同步變化程度較高，就可以認(rèn)為二者關(guān)聯(lián)程度較高;反之，則較低。因此，灰色關(guān)聯(lián)度分析方法是根據(jù)因素之間發(fā)展趨勢的相似或相異程度，即灰色關(guān)聯(lián)度，作為衡量因素間關(guān)聯(lián)程度的一種方法。鑒于地方政府債務(wù)問題近年才集中爆發(fā)，數(shù)據(jù)相對貧乏的原因，筆者使用灰色關(guān)聯(lián)度方法比較各宏觀經(jīng)濟(jì)因素的影響程度。

(一)實(shí)證原理

根據(jù)灰色關(guān)聯(lián)度的計(jì)算原理，計(jì)算各宏觀經(jīng)濟(jì)因素的灰色關(guān)聯(lián)度主要有以下幾個(gè)步驟:

1.選擇參考序列和比較序列，收集相關(guān)數(shù)據(jù)

按年份收集將要進(jìn)行分析的數(shù)據(jù)作為分析序列。此處為了得出地方債務(wù)規(guī)模與宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的關(guān)聯(lián)度，將地方債務(wù)規(guī)模作為母序列進(jìn)行分析，各宏觀經(jīng)濟(jì)因素為子序列，計(jì)算出關(guān)聯(lián)矩陣后對因子進(jìn)行排序。

2.無量綱化處理

由于收集的數(shù)據(jù)數(shù)量大小差異比較大，為便于處理，首先對各數(shù)列進(jìn)行初值化處理，每個(gè)數(shù)列均除以該數(shù)列第1個(gè)數(shù)，得到新數(shù)列。

3.計(jì)算關(guān)聯(lián)度

具體計(jì)算方法:若記初值化后的參考數(shù)列為X0，記比較數(shù)列為Xi，i=1，2，3，…N，且為X0與Xi在第k點(diǎn)的關(guān)聯(lián)系數(shù)。

4.排列關(guān)聯(lián)序與結(jié)果分析

通過關(guān)聯(lián)度的大小排序可以看出母序列與子序列的關(guān)聯(lián)緊密程度以及影響大小，從而對影響參考數(shù)列變化的主要因素作出預(yù)測判斷。

(二)實(shí)證分析

灰色關(guān)聯(lián)度分析主要是對系統(tǒng)動(dòng)態(tài)發(fā)展趨勢作量化分析。與數(shù)理統(tǒng)計(jì)方法不同，灰色關(guān)聯(lián)度的分析并非原始數(shù)據(jù)越多計(jì)算的結(jié)果就越可靠，而是與現(xiàn)在時(shí)期更接近的信息更具價(jià)值。新信息往往能反映系統(tǒng)的最新發(fā)展變化。根據(jù)本文的研究目的，選擇“對政府債權(quán)”作為母序列，固定資產(chǎn)投資、貨幣供給、銀行貸款利率、國民生產(chǎn)總值、出口總額作為子序列，考察地方政府債務(wù)與宏觀經(jīng)濟(jì)因素的關(guān)聯(lián)度。

母序列(X0):對政府債權(quán)。由于地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)的不透明，已有的這方面的研究以定性分析為主，所以筆者轉(zhuǎn)變視角，通過金融機(jī)構(gòu)公布的銀行“對政府債權(quán)”反推出地方政府債務(wù)的規(guī)模?！皩φ畟鶛?quán)”指的是銀行對政府性及關(guān)聯(lián)企業(yè)的貸款。所謂政府性及關(guān)聯(lián)企業(yè)貸款，是指銀行向政府發(fā)放的或者向與政府有關(guān)聯(lián)的企業(yè)發(fā)放的貸款。這些企業(yè)較多地經(jīng)營著政府壟斷的項(xiàng)目，如道路建設(shè)、城市改造、供水、供氣等，向銀行貸款也往往由地方政府財(cái)政作擔(dān)保，或者以國有劃撥土地作抵押，或者是相類似公司相互擔(dān)保，貸款真正的使用者和債務(wù)的承擔(dān)者都是地方政府。

子序列:固定資產(chǎn)投資額(X1)，用來衡量地方政府基于政績考核體制下的投資動(dòng)機(jī);M2(X2)，通過廣義貨幣供給指標(biāo)來衡量貨幣政策;GDP(X3)，用來衡量國內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)的影響;出口總額(X4)，用于衡量國外經(jīng)濟(jì)對國內(nèi)的影響;一年期銀行貸款利率(X5)，用于衡量地方政府融資的成本的影響。本文所有數(shù)據(jù)均來自國泰安經(jīng)濟(jì)金融研究數(shù)據(jù)庫(CSMAR)，樣本為2004—2011年的年度數(shù)據(jù)。

依據(jù)前文灰色關(guān)聯(lián)度的計(jì)算公式，令參數(shù)分辨系數(shù)ξ=0.5，可得灰色關(guān)聯(lián)度。關(guān)聯(lián)度的初始化結(jié)果及其與各因素影響效果的排序見表1和表2。

(三)實(shí)證結(jié)論

通過以上實(shí)證結(jié)果可以看出，影響我國地方政府債務(wù)的因素是多方面的。從各關(guān)聯(lián)度的絕對值來看，可以把宏觀經(jīng)濟(jì)因素分成三類。關(guān)聯(lián)度大于等于0.75為高影響型因素，包括固定資產(chǎn)投資額;在0.70至0.75之間的為中影響型因素，包括GDP和M2，屬于影響相對顯著的因素;小于0.70的為低影響型因素，包括出口總額和銀行貸款利率，屬于影響相對較小的因素。從各關(guān)聯(lián)度的相對值來看，影響我國地方政府債務(wù)的因素主要是國內(nèi)環(huán)境，出口總額的影響較弱，最主要的因素是固定資產(chǎn)投資。這說明地方政府強(qiáng)烈的投資沖動(dòng)是導(dǎo)致地方政府債務(wù)擴(kuò)張的根本動(dòng)因。

三、影響地方政府債務(wù)規(guī)模的因素

上述的計(jì)量分析結(jié)果有利于我們更全面地認(rèn)識地方政府債務(wù)擴(kuò)張機(jī)理。目前，大量已有研究都指出，過度寬松的貨幣政策等外部因素是地方政府債務(wù)擴(kuò)張的“主要推手”(本文對此觀點(diǎn)命名為“外因”派)。如潘敏等［2］認(rèn)為，在寬松的貨幣政策條件下，天量的信貸資金投放帶來了地方政府的債務(wù)擴(kuò)張，從而導(dǎo)致銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)上升。彭興韻、施華強(qiáng)［4］認(rèn)為，在寬松的貨幣政策刺激下，中國銀行信貸膨脹導(dǎo)致了地方政府投融資平臺的盲目擴(kuò)張。筆者則認(rèn)為，貨幣政策只是影響地方政府債務(wù)擴(kuò)張的原因之一，并不是首要原因。對此，需要從地方政府的債務(wù)形成機(jī)制作更進(jìn)一步的分析。

表1 灰色關(guān)聯(lián)度的初始化結(jié)果

表2 灰色關(guān)聯(lián)度計(jì)算結(jié)果

(一)強(qiáng)烈的投資動(dòng)機(jī)是債務(wù)擴(kuò)張的主要內(nèi)因

1.投資動(dòng)機(jī)是債務(wù)擴(kuò)張的首要因素

從實(shí)踐來看，我國地方政府的債務(wù)擴(kuò)張要早于2008年的國際金融危機(jī)。回顧我國地方政府投融資平臺的發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)后，國家實(shí)施積極的財(cái)政政策來刺激經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致地方融資平臺模式迅速推廣。地方政府已經(jīng)開始更多地依賴融資平臺進(jìn)行融資。對此，張文君［5］利用結(jié)構(gòu)突變模型研究發(fā)現(xiàn)，我國地方政府債務(wù)擴(kuò)張的結(jié)構(gòu)突變點(diǎn)在2007年第4季度，早于國際金融危機(jī)的爆發(fā)點(diǎn)(2008年第3季度)。對此，本文表1的數(shù)據(jù)也支持該觀點(diǎn):2007年之前“對政府債權(quán)”都在2%以下，2007年當(dāng)年的“對政府債權(quán)”卻增長了83.76%。

如果“金融救市”不是首要因素，那么是什么從根本上導(dǎo)致了地方政府的債務(wù)擴(kuò)張呢?內(nèi)因是事物發(fā)展的根本原因。筆者認(rèn)為，基于投資動(dòng)機(jī)的內(nèi)因才是地方政府債務(wù)擴(kuò)張的首要因素。本文的實(shí)證結(jié)果也表明，固定資產(chǎn)投資額是僅有的一個(gè)高影響因素。該指標(biāo)直觀反映了地方政府強(qiáng)烈的投資動(dòng)機(jī)。再結(jié)合近十年的經(jīng)濟(jì)背景可以發(fā)現(xiàn)，2007年我國的股票市場和房地產(chǎn)市場都是高度繁榮。由于對房地產(chǎn)市場的堅(jiān)定看好，地方政府用土地作為抵押向銀行進(jìn)行融資的動(dòng)機(jī)增強(qiáng)，銀行也非常樂于向擁有“優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)”的地方政府提供中長期貸款，從而實(shí)現(xiàn)了地方債務(wù)的迅速擴(kuò)張。

2.政績考核機(jī)制刺激了投資動(dòng)機(jī)

強(qiáng)烈的投資動(dòng)機(jī)是導(dǎo)致我國地方政府債務(wù)擴(kuò)張的根本原因。更進(jìn)一步講，地方政府之所以有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)進(jìn)行投資，根本的原因就在于官員的政績考核機(jī)制。在當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)體制下，中央和地方政府之間財(cái)權(quán)和事權(quán)的關(guān)系已經(jīng)由單純的上下級行政命令關(guān)系逐步轉(zhuǎn)變成委托代理關(guān)系。根據(jù)委托代理理論，地方政府作為代理人的行為取向常常存在逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)。按照公共選擇理論，作為“理性人”的官員追求的是政治集團(tuán)和個(gè)人利益的最大化。因此，在利益最大化目標(biāo)下，作為代理人的地方官員，往往熱衷于進(jìn)行大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。我國現(xiàn)有的這種政績考核體制導(dǎo)致了三種結(jié)果［6］:第一，激烈的晉升競爭機(jī)制誘使地方官員過多地關(guān)注任期內(nèi)的“政績工程”;第二，上下級之間的信息不對稱導(dǎo)致地方官員以“資源密集型”工程發(fā)出有關(guān)自己政績的信號，以求得職務(wù)上的晉升;第三，上述行為又由于同級政府官員之間的職場競賽而被強(qiáng)化和延續(xù)。上述三個(gè)方面的因素交互作用，強(qiáng)化了地方官員進(jìn)行大規(guī)模固定資產(chǎn)投資的動(dòng)機(jī)。

(二)寬松的貨幣政策是債務(wù)擴(kuò)張的主要外因

1.寬松的貨幣政策為地方債務(wù)提供資金來源

雖然說決定事物發(fā)展的首要條件是內(nèi)因，但是外因在關(guān)鍵時(shí)刻也發(fā)揮著重要作用。本文的實(shí)證結(jié)果顯示，貨幣供給、經(jīng)濟(jì)總量與出口總額等宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)都與地方政府債務(wù)規(guī)模密切相關(guān)，但是相關(guān)程度卻存在很大的差異。其中:貨幣供給的作用最明顯，因?yàn)樨泿殴┙o提供了債務(wù)資金的來源;經(jīng)濟(jì)總量次之，說明地方政府債務(wù)與國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境密切相關(guān);出口總額則是低相關(guān)，說明我國地方政府的債務(wù)規(guī)模主要還是受國內(nèi)經(jīng)濟(jì)政策的影響;銀行貸款利率的關(guān)聯(lián)度最低，說明地方政府債務(wù)很少考慮債務(wù)融資成本的因素。地方政府債務(wù)的上述短視行為，為銀行的信貸風(fēng)險(xiǎn)埋下了隱患。

在所有外部因素里面，M2的相關(guān)性最強(qiáng)，說明寬松的貨幣政策為我國地方政府債務(wù)提供了主要的資金來源。實(shí)踐證明，這一輪地方政府債務(wù)擴(kuò)張與國際金融危機(jī)后我國實(shí)施的寬松的貨幣政策息息相關(guān)。從2008年11月我國政府采取金融救市政策到2009年12月這一期間，我國各類銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)新增貸款接近11萬億元。從季度數(shù)據(jù)來看，2008年第四季度后的連續(xù)四個(gè)季度新增貸款都在1萬億元以上，尤其是2009年第一季度更是超過了4萬億元。從貸款的期限結(jié)構(gòu)來看，中長期貸款占新增貸款的比例最高，達(dá)到了56.1%，超過了半數(shù)，［2］體現(xiàn)了銀行業(yè)對政府中長期項(xiàng)目貸款的偏好，即以地方政府為背景的中長期項(xiàng)目貸款是貨幣資金的主要流向。

2.我國銀行對于政府項(xiàng)目的天然偏好

為什么寬松的貨幣政策容易導(dǎo)致地方政府的債務(wù)擴(kuò)張?原因在于我國銀行金融機(jī)構(gòu)對于政府項(xiàng)目的天然偏好。銀行偏好政府重大項(xiàng)目有三個(gè)方面的原因:一是有利于積累豐富的社會(huì)資本。商業(yè)銀行的商業(yè)化改革明確了銀行與政府間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，使得地方政府不再有權(quán)干涉銀行金融機(jī)構(gòu)的人事任免和經(jīng)營決策。然而在我國這樣一種單一制國家里，良好的“政企關(guān)系”一直是各類經(jīng)營主體追求的目標(biāo)。銀行支持地方政府的投資項(xiàng)目，不僅能獲得豐厚的經(jīng)濟(jì)利益，更能夠積累豐富的社會(huì)資本，從長期來看，對其他的經(jīng)營活動(dòng)存在“溢出效應(yīng)”。二是預(yù)算軟約束提供了隱性擔(dān)保。在我國目前的行政管理體制下，地方政府作為中央政府的代理人不存在破產(chǎn)制度，即使下級政府出現(xiàn)了資不抵債的情況，上級政府也會(huì)理所當(dāng)然地承擔(dān)最終償還人責(zé)任，這就是“預(yù)算軟約束”［7］。因此，與企業(yè)融資項(xiàng)目比較，地方政府的投資項(xiàng)目安全性更高，銀行金融機(jī)構(gòu)對之具有天然偏好。三是信貸員終身追究制的負(fù)面效應(yīng)。實(shí)際調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，雖然實(shí)行信貸員終身追究制后減少了銀行的壞賬、呆賬，卻導(dǎo)致信貸員放貸行為的過度審慎。例如同樣一筆壞賬，如果發(fā)放的對象是地方政府或者國有大型企業(yè)，雖然信貸員要接受罰款，但是一般僅被認(rèn)作是工作失誤，如果發(fā)放對象是私營企業(yè)，信貸員就容易被認(rèn)為是利用放貸權(quán)力實(shí)施尋租導(dǎo)致的后果。對此，彭興韻、施華強(qiáng)［4］指出，中國存在貸款的“利率期限結(jié)構(gòu)之謎”，即期限越長，加權(quán)利率反而越低。這一違反金融學(xué)常識的現(xiàn)象正好說明了中國銀行業(yè)對政府中長期項(xiàng)目貸款的偏好。

四、結(jié)論及政策啟示

近年來，地方政府債務(wù)擴(kuò)張導(dǎo)致的后果被社會(huì)各界所詬病。越來越多的學(xué)者從內(nèi)、外因各個(gè)角度對地方政府債務(wù)擴(kuò)張機(jī)理進(jìn)行了分析。由于切入點(diǎn)不同，得出的結(jié)論也不同。對此，筆者首次將各主要宏觀經(jīng)濟(jì)因素的關(guān)聯(lián)性進(jìn)行了排序，實(shí)證發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致地方政府債務(wù)擴(kuò)張的關(guān)鍵因素是內(nèi)因，即基于官員政績考核機(jī)制的強(qiáng)烈投資動(dòng)機(jī)，貨幣供給、經(jīng)濟(jì)總量等作為外因，對地方政府的債務(wù)擴(kuò)張也具有一定的推動(dòng)作用。綜上所述，本文的研究結(jié)論更多地支持了“內(nèi)因”派的觀點(diǎn)。

明確這一點(diǎn)，對于我國相關(guān)政策的制定和實(shí)施具有重要的啟示。一直以來，我們把導(dǎo)致地方政府債務(wù)擴(kuò)張的原因解釋為寬松的貨幣政策、擴(kuò)張的財(cái)政政策等外在因素，甚至部分歸咎于國際金融危機(jī)。實(shí)際上，長期以來我國不合理的官員政績考核機(jī)制等“內(nèi)因”，才是推動(dòng)地方政府債務(wù)擴(kuò)張的根本原因。因此，要遏制地方政府債務(wù)的過度膨脹，最根本的出路還是要科學(xué)建設(shè)地方官員政績考核的長效機(jī)制，杜絕“唯GDP是從”的政績觀。同時(shí)，要進(jìn)一步優(yōu)化我國的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境，降低銀行金融機(jī)構(gòu)向政府項(xiàng)目放貸的天然偏好;引導(dǎo)銀行貸款流向民營經(jīng)濟(jì)，從而保障宏觀經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、健康和穩(wěn)定發(fā)展。

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