論行政訴訟禁止判決之建構(gòu)

劉玉龍

（海南大學(xué)，海南 ?？?570228）

論行政訴訟禁止判決之建構(gòu)

劉玉龍

（海南大學(xué)，海南 ?？?570228）

行政訴訟判決是人民法院判斷被訴行政行為的合法性、制約行政權(quán)不當(dāng)擴(kuò)張和解決行政爭(zhēng)議的最終結(jié)果，對(duì)保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益起著至關(guān)重要的作用，決定了原告的訴求能否實(shí)現(xiàn)。我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟判決是一種事后救濟(jì)機(jī)制，與域外法治國(guó)家行政訴訟中的全方位的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制相比，我國(guó)的權(quán)利救濟(jì)體系還不健全，尤其是禁止判決的缺失往往使得對(duì)相對(duì)人的救濟(jì)處于“緩不濟(jì)急”的狀態(tài)，對(duì)那些通過事后救濟(jì)難以獲得彌補(bǔ)的被損害權(quán)利的保護(hù)顯得蒼白無力。因而，在立足國(guó)情并參照國(guó)外成功制度的基礎(chǔ)上，在我國(guó)引入行政訴訟禁止判決非常必要。

行政訴訟；禁令；禁止之訴；禁止判決

一、問題的緣起——我國(guó)行政訴訟禁止判決的缺失

事件一：?jiǎn)|事件

2012年7月28日在江蘇省啟東市發(fā)生了一起大規(guī)模群體事件—當(dāng)?shù)匕傩照碱I(lǐng)市政府大樓。這起事件是因市政府批準(zhǔn)日本王子制紙集團(tuán)排海工程項(xiàng)目而觸發(fā)的。因?yàn)閾?dān)心在當(dāng)?shù)匦藿ㄅ盼墼O(shè)施會(huì)對(duì)生活產(chǎn)生不利影響，數(shù)萬名啟東市民在市政府附近的道路集結(jié)示威，散發(fā)《告全市人民書》，并沖進(jìn)市政府大樓，扒光了啟東市委書記孫建華的上衣，強(qiáng)行為市長(zhǎng)徐峰套上抵制該項(xiàng)目的宣傳衣。要求政府取消王子制紙排海工程項(xiàng)目。直到當(dāng)天中午官方宣布“永遠(yuǎn)取消有關(guān)王子制紙排海工程項(xiàng)目”后，該群體性事件才得已平息。據(jù)媒體估計(jì)，有超過30，000人參加，游行示威人群加上集會(huì)人群將近10萬人。

事件二：農(nóng)夫山泉砒霜門事件

2009年10月中旬，?？谑泄ど叹珠_始對(duì)?？谑袃?nèi)超市、商場(chǎng)等流通領(lǐng)域的飲料進(jìn)行專項(xiàng)抽查，并委托海南省出入境檢驗(yàn)檢疫局檢驗(yàn)檢測(cè)技術(shù)中心對(duì)抽檢產(chǎn)品進(jìn)行檢測(cè)。11月23日的檢驗(yàn)報(bào)告結(jié)果顯示：農(nóng)夫山泉有限公司生產(chǎn)的混合果蔬、水溶C100西柚汁飲料總砷（砒霜）含量超標(biāo)。海口市工商局遂向消費(fèi)者發(fā)布消費(fèi)警示，并要求銷售商對(duì)問題產(chǎn)品進(jìn)行下架，等候處理。農(nóng)夫山泉公司認(rèn)為檢測(cè)有誤并請(qǐng)河源市質(zhì)量計(jì)量檢測(cè)所進(jìn)行檢測(cè)，該所出具的檢驗(yàn)報(bào)告卻顯示上述產(chǎn)品合格。為了查清真相，海口市工商局將抽檢產(chǎn)品備份送往中國(guó)檢驗(yàn)檢疫科學(xué)研究院綜合檢測(cè)中心復(fù)檢。復(fù)檢結(jié)果證明上述的飲料全部合格。后經(jīng)海南省工商局調(diào)查表明，?？谑泄ど叹衷诠ぷ鬟^程中存在程序錯(cuò)誤，初檢結(jié)果有誤，從而使農(nóng)夫山泉蒙冤。農(nóng)夫山泉稱該事件對(duì)企業(yè)的影響極大，目前仍有近60%的消費(fèi)者不愿購(gòu)買上述飲料，預(yù)計(jì)損失近10億元。

上述兩個(gè)事件均反映出我國(guó)現(xiàn)階段的行政訴訟制度在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法合理行使職權(quán)，保障行政相對(duì)人合法權(quán)益方面存在的漏洞。作為維護(hù)社會(huì)正義的最后一道防線，司法救濟(jì)是人們?cè)诤戏?quán)益受侵害或有侵害之虞時(shí)最有力的保障。對(duì)于不合法的行政行為，通過行政程序無法獲得救濟(jì)時(shí)，通過行政訴訟程序加以救濟(jì)，解決行政糾紛，是對(duì)現(xiàn)代法治國(guó)家的起碼要求。遺憾的是，我國(guó)行政訴訟倫理界和實(shí)務(wù)界大多認(rèn)為行政訴訟只有在行政相對(duì)人的權(quán)益已然受到實(shí)際侵害時(shí)才具備提起的合法性。這也決定了我國(guó)當(dāng)前的行政訴訟所提供的是一種“亡羊補(bǔ)牢”式的事后救濟(jì)渠道。法院只能在損害已經(jīng)發(fā)生之后才能審查行政行為的合法性。這種救濟(jì)模式往往因?yàn)榫彶粷?jì)急而難以達(dá)到行政相對(duì)人所期待的救濟(jì)效果，僅僅能起到事后糾偏的作用，對(duì)于正在造成或者即將造成的侵害無法起到事前預(yù)防性的的救濟(jì)作用。綜上，筆者認(rèn)為，應(yīng)借此次修改行政訴訟法的東風(fēng)，增加一種能夠?qū)深A(yù)料到的必將發(fā)生的或者正在發(fā)生的行政機(jī)關(guān)的侵權(quán)行為加以制止，事前預(yù)防性地保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的行政判決——禁止判決。

二、行政訴訟禁止判決的理論概述

（一）行政訴訟禁止判決的界定

學(xué)術(shù)界對(duì)行政訴訟禁止判決的論述很少，對(duì)其尚缺乏明確的界定，本文在結(jié)合國(guó)外相關(guān)的概念的基礎(chǔ)上，把行政訴訟禁止判決界定為：人民法院經(jīng)過審理認(rèn)為被告行政機(jī)關(guān)即將作出的或正在作出的行為具有明顯的違法嫌疑，將造成重大損失而禁止其自始不得作出該行政行為，或者法院認(rèn)為已作出的某一行政行為違法，在否定其效力后，禁止作出該行為的被告將來再次作出相同的行政行為的判決方式。包括預(yù)防性禁止判決和禁止重作判決兩種。

（二）行政訴訟禁止判決之理論基礎(chǔ)

1.有權(quán)利必有救濟(jì)原則

現(xiàn)代法治行政原則不僅要求所有的行政活動(dòng)置于法律的監(jiān)督之下，而且更要求對(duì)公民的權(quán)利保護(hù)置于對(duì)行政秩序的保護(hù)之上。有權(quán)利必有救濟(jì)原則要求法院向權(quán)利人提供全面、具有實(shí)效性的救濟(jì)。該原則在域外的很多法治國(guó)家都有充分的體現(xiàn)，比如在德國(guó)，德國(guó)行政法院為公民提供了三種緊密銜接的權(quán)利救濟(jì)途徑，即預(yù)防性權(quán)利救濟(jì)、暫時(shí)性權(quán)利救濟(jì)和事后的權(quán)利救濟(jì)[1]6。事后救濟(jì)是法院通過撤銷訴訟、確認(rèn)訴訟等途徑糾正已經(jīng)發(fā)生的行政機(jī)關(guān)的違法行為，救濟(jì)遭受該行為侵害的權(quán)益。暫時(shí)性權(quán)利救濟(jì)是為了避免正在實(shí)施的行政行為給原告造成不可修復(fù)的損害或損失，法院在審理該案前所作的中間的、暫時(shí)的、緊急的規(guī)制，如起訴停止執(zhí)行制度。預(yù)防性權(quán)利救濟(jì)，是指法院對(duì)行政機(jī)關(guān)即將作出的會(huì)給原告的合法權(quán)益帶來不可彌補(bǔ)的的損害的行為予以確認(rèn)或禁止，如禁止判決制度。上述三種權(quán)利救濟(jì)類型相互補(bǔ)充，組成一個(gè)全面且有實(shí)效的權(quán)利保護(hù)體系[2]。而我國(guó)行政訴訟提供的是以事后救濟(jì)為主，臨時(shí)救濟(jì)為輔的保護(hù)模式。行政訴訟法規(guī)定的七種判決都只能審查“成熟”的行政行為?！捌鹪V停止執(zhí)行”也只是作為例外而應(yīng)用。缺乏預(yù)防性的權(quán)利救濟(jì)途徑。顯然，遠(yuǎn)未達(dá)到有權(quán)利必有救濟(jì)原則所要求的“全面且有實(shí)效救濟(jì)”的理想目標(biāo)，無法滿足權(quán)利主體的權(quán)利救濟(jì)需求，例如對(duì)上述事件中侵犯相對(duì)人合法權(quán)益的行政審批、不適當(dāng)?shù)男畔⑴抖斐傻膿p害，現(xiàn)有的行政訴訟救濟(jì)顯得軟弱無力。就暫時(shí)性權(quán)利保護(hù)來說，雖然能暫緩執(zhí)行部分的違法行政行為，但對(duì)于及時(shí)性完結(jié)的行政行為卻無法及時(shí)提供有效的救濟(jì)。

為此，應(yīng)完善現(xiàn)行行政訴訟制度，增設(shè)行政訴訟禁止判決，填補(bǔ)事前救濟(jì)行為缺失的漏洞，形成無漏洞的權(quán)利救濟(jì)體系。以期達(dá)到在公民權(quán)利將要遭受侵害以前，盡量能通過禁止判決預(yù)防性地避免遭受不法行政行為的侵害；為公民的合法權(quán)益提供及時(shí)有效的保護(hù)，彌補(bǔ)了事中或者說是事后行政訴訟的不足，順應(yīng)法治發(fā)展和公民權(quán)利保護(hù)的需求。

2.當(dāng)代司法能動(dòng)主義理論

司法能動(dòng)主義起源于美國(guó)，是對(duì)審判行為的一種見解?！恫既R克法律詞典》把它界定為：“在法院在審理案件的過程中，不僵化地遵循先例和不局限于成文法的字面意思而進(jìn)行司法解釋的一種法治理念和在該理念指導(dǎo)下的行動(dòng)。司法機(jī)構(gòu)往往是根據(jù)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需求及社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)而發(fā)揮其司法能動(dòng)性，對(duì)法律作出更貼切的解釋，以回應(yīng)當(dāng)下的社會(huì)現(xiàn)實(shí)?！?/p>

從上面關(guān)于司法能動(dòng)主義的界定中可以得出，司法能動(dòng)主義要求法官在行使司法權(quán)的過程中不能只是在消極地認(rèn)定事實(shí)的基礎(chǔ)上機(jī)械地根據(jù)法條作出判決，而要積極地對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)加以回應(yīng)，在遵循法治原則的前提下，能動(dòng)地解釋和引用法律，滿足司法實(shí)踐的需求；運(yùn)用多元化的糾紛解決手段，快速定紛止?fàn)?、促進(jìn)社會(huì)和諧。

現(xiàn)代社會(huì)，隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，新型的糾紛也不斷涌現(xiàn)，法律滯后、空白、沖突等情況時(shí)有發(fā)生，因而能動(dòng)地理解和適用法律對(duì)法官和法院來說就十分重要。因?yàn)榉ㄔ翰荒芤浴胺o明文規(guī)定”為由拒絕審理已經(jīng)發(fā)生的案件。那么，在法律存在滯后或者不完善的情況下，法官如何積極地發(fā)揮司法能動(dòng)性，高效低廉地解決糾紛，填補(bǔ)法律空白，使法律秩序在穩(wěn)健的過程中得以發(fā)展就成為各國(guó)共同關(guān)心的問題[3]。相應(yīng)地，司法能動(dòng)主義開始勃興。我國(guó)也體現(xiàn)出了這一趨勢(shì)，最高人民法院的王勝俊院長(zhǎng)曾指出：“我國(guó)的司法應(yīng)當(dāng)是主動(dòng)型、服務(wù)型和高效型司法。人民法院應(yīng)當(dāng)使用政策考量、利益權(quán)衡、能動(dòng)司法等方式，合理地行使司法權(quán)，注重大局，服務(wù)人民，奉獻(xiàn)社會(huì)；積極主動(dòng)地進(jìn)行調(diào)查研究，提高問題意識(shí)，善于從工作中發(fā)現(xiàn)社會(huì)前進(jìn)中存在的問題，及時(shí)提出司法建議，完善司法政策?！盵4]由此可以看出，能動(dòng)主義在大力構(gòu)建和諧社會(huì)的今天已經(jīng)成為我國(guó)司法實(shí)踐的主旋律。

現(xiàn)階段我國(guó)應(yīng)充分發(fā)揮司法能動(dòng)主義的推動(dòng)作用，完善行政訴訟救濟(jì)制度。對(duì)現(xiàn)代行政權(quán)擴(kuò)張背景之下的社會(huì)權(quán)利保障的需求作出回應(yīng)。隨著服務(wù)行政的推行，行政權(quán)力的觸角已深入社會(huì)的每一個(gè)角落，行政分工也趨于精細(xì)化和專業(yè)化，行政活動(dòng)過程也愈加強(qiáng)大，嚴(yán)格遵循對(duì)行政權(quán)力行使的事后監(jiān)督已不能有效控制行政權(quán)力的行使，而應(yīng)對(duì)行政行為進(jìn)行縱向監(jiān)督，司法審查應(yīng)對(duì)行政活動(dòng)的過程多加關(guān)注，而不能僅局限于對(duì)其結(jié)果的審查。因而，在必要時(shí)，應(yīng)允許公民尋求預(yù)防性的權(quán)利保護(hù)途徑，以防止某行為的作出造成無法挽回的損失。在行政訴訟中引入禁止判決這種事前救濟(jì)措施，無疑是完善我國(guó)公民權(quán)利救濟(jì)體系不可或缺的一部分。

三、行政訴訟禁止判決的域外借鑒

正如日本比較法學(xué)家大木雅夫教授所言：“現(xiàn)代的比較法已不再滿足于單純以認(rèn)識(shí)為目的的對(duì)本國(guó)法的注釋和對(duì)各種外國(guó)法的羅列，而開始追求以法的改革為行動(dòng)目標(biāo)”。[5]因此，在完善我國(guó)的行政訴訟救濟(jì)制度過程中，應(yīng)自覺地考察西方行政法治發(fā)達(dá)國(guó)家相對(duì)應(yīng)的成功的制度，總結(jié)與提煉他們?cè)诮?gòu)制度時(shí)所積累的共性的經(jīng)驗(yàn)和特點(diǎn)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，將其作為完善我國(guó)行政法治的參照物，為我國(guó)行政訴訟法改革提供借鑒。

（一）英美法系國(guó)家的禁令制度

1.英國(guó)的禁令制度

英國(guó)司法審查中的禁令制度，分為禁止令和阻止令兩種。前者是高等法院向行政機(jī)關(guān)和低級(jí)法院發(fā)出的一種特權(quán)命令，禁止其越權(quán)行為。禁止令是一種公法上的救濟(jì)手段，主要用于禁止行政機(jī)關(guān)超越和濫用職權(quán)。尤其在規(guī)制違法發(fā)放許可證方面[6]。例如，對(duì)于地方行政當(dāng)局在沒有征求利害關(guān)系人的意見就決定增加公交車線路的決定，利害關(guān)系人可以向法院申請(qǐng)禁止判決，阻止地方當(dāng)局的許可行為。

阻止令是法院要求一方訴訟當(dāng)事人不為一定的行為、或?yàn)橐欢ǖ男袨榈乃椒ㄉ系拿?。前者為消極性質(zhì)的禁令，阻止違法行為的發(fā)生或繼續(xù)存在；后者為積極性質(zhì)的禁令，阻止消極違法繼續(xù)存在。行政訴訟中使用的阻止令多是法院為阻止當(dāng)事人作出一定行為而發(fā)布的命令。其最初為衡平法所規(guī)定，是禁止私人的違法行為的一種命令。后來隨著普通法與衡平法的融合，擴(kuò)大適用于公法領(lǐng)域，用于阻止公共機(jī)構(gòu)的越權(quán)行為。例如在地方行政當(dāng)局沒有聽取房屋所有者的陳述就決定強(qiáng)制拆除他的房屋時(shí)，法院應(yīng)房屋所有權(quán)人的請(qǐng)求，發(fā)出禁止地方政府強(qiáng)制拆除的命令[7]。此外，阻止令也可以用于阻止私人的違法行為的發(fā)生。

2.美國(guó)的禁令制度

美國(guó)的法律制度承襲于英國(guó)，兩國(guó)的禁令制度也有很大的相似性。美國(guó)的禁令制度可以分為民事訴訟法上的禁令制度和行政法上的禁令制度。

（1）民事訴訟法上的禁令是法院要求被告為一定行為或禁為一定行為的命令。它既可以針對(duì)私人的違法行為而發(fā)出，例如，針對(duì)私人違反環(huán)境法規(guī)的污染環(huán)境行為；也可以針對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行為而發(fā)出，例如，針對(duì)政府的一項(xiàng)侵犯其言論自由的規(guī)定，出版商可以向法院尋求禁令加以救濟(jì)[8]。作為一項(xiàng)行之有效的衡平法救濟(jì)方式，禁令在日益增多的家庭暴力、環(huán)境保護(hù)、商業(yè)秘密等案件中發(fā)揮著不可替代的作用。

(2)行政法上的禁令包括禁止?fàn)詈椭浦範(fàn)顑煞N。禁止?fàn)钍欠ㄔ簯?yīng)當(dāng)事人的請(qǐng)求而發(fā)布的命令行政機(jī)關(guān)及其工作人員、下級(jí)法院停止執(zhí)行或不執(zhí)行不合法決定的一種特權(quán)狀。它適用于作出前及執(zhí)行中的決定[9]574。制止?fàn)钍欠ㄔ好钚姓C(jī)關(guān)或其工作人員停止執(zhí)行特定的不合法行為，或者命令其執(zhí)行特定的行為。前者是一種禁止性質(zhì)的令狀，制止違法行為的實(shí)施；后者稱為命令性質(zhì)的制止?fàn)?，命令?zhí)行必須執(zhí)行的義務(wù)。它是衡平法上的救濟(jì)途徑[9]571。作為一種預(yù)防性的救濟(jì)措施，美國(guó)對(duì)行政法上的禁令規(guī)定了嚴(yán)格的適用條件和審查標(biāo)準(zhǔn)，主要體現(xiàn)為必要性和補(bǔ)充性。即禁令應(yīng)在行政公權(quán)力行為很可能會(huì)給申請(qǐng)人造成“不可彌補(bǔ)的損害”且在沒有其他方式能夠及時(shí)加以救濟(jì)時(shí)才予適用。

（二）大陸法系國(guó)家的禁止之訴制度

1.德國(guó)的禁止之訴制度

作為大陸法系的典型代表國(guó)家，德國(guó)有著完善的法律體系和先進(jìn)的法學(xué)理論。在公法領(lǐng)域，為了防止公權(quán)力的越權(quán)行使侵犯相對(duì)人的合法權(quán)益，德國(guó)《基本法》確立了權(quán)利有效且無漏洞的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。這一標(biāo)準(zhǔn)在理論界和實(shí)務(wù)界都有反映，比如理論界的預(yù)防性行政訴訟的理論和司法實(shí)務(wù)界的禁止之訴制度。正如弗里德赫爾穆·胡芬所說“如果不能苛求原告必須等到某一負(fù)擔(dān)實(shí)際出現(xiàn)才采取行動(dòng)，就應(yīng)當(dāng)考慮采用預(yù)防性法律保護(hù)。”[10]

德國(guó)的禁止之訴包括停止作為之訴和預(yù)防性確認(rèn)之訴。停止作為之訴在德國(guó)系一般給付訴訟的一個(gè)亞類，指人民依公法上不作為之訴的法律救濟(jì)方式，訴請(qǐng)行政機(jī)關(guān)不為特定之行政行為，以防止其因而面臨之干預(yù)[11]122。這類訴訟主要有：防止事實(shí)行為侵權(quán)的停止作為之訴、防止內(nèi)部行政行為侵權(quán)的停止作為之訴、防止行政規(guī)范和行政行為侵權(quán)的預(yù)防性禁止之訴。

預(yù)防性確認(rèn)訴訟是在原告具有特定的確認(rèn)利益時(shí)，申請(qǐng)法院對(duì)將要發(fā)生的法律關(guān)系或者將來不得為特定行政行為進(jìn)行確認(rèn)的訴訟[1]36。一般情況下，行政相對(duì)人只有在特定行政決定作出后才能提起訴訟。只有在相對(duì)人的合法權(quán)益受到了明顯的受損威脅，且無法能通過事后救濟(jì)獲得彌補(bǔ)時(shí)，才有采取預(yù)防性救濟(jì)措施的必要，否則是對(duì)司法資源的浪費(fèi)，也有司法越權(quán)之嫌。因此，預(yù)防性確認(rèn)之訴應(yīng)為停止作為之訴的補(bǔ)充。但預(yù)防性救濟(jì)制度的宗旨就是為了防止某種法律或事實(shí)狀態(tài)發(fā)生不利于原告的改變。在行政決定還未作出時(shí)，預(yù)防性確認(rèn)訴訟往往更適合原告的訴求，也更易被法院采用。在司法實(shí)踐中，停止作為之訴與預(yù)防性確認(rèn)之訴的適用并沒有明顯的先后之別，而且在制止違法行為和阻止消極影響方面，預(yù)防性確認(rèn)之訴往往更具優(yōu)勢(shì)。

2.日本禁止之訴制度

日本的禁止之訴制度是從法定外訴訟種類演變而來的。在2004年以前，《日本行政案件訴訟法》以撤銷訴訟為中心，未明文規(guī)定其他訴訟類型，彼時(shí)的禁止之訴是作為法定外抗告訴訟存在于一些學(xué)說和判例當(dāng)中。修訂之后的《日本行政案件訴訟法》作出了很大的變革，不再以撤銷訴訟為中心，在法條中明確規(guī)定了禁止之訴制度，豐富了行政訴訟的類型。該法中把禁止之訴制度界定為：相對(duì)人在行政機(jī)關(guān)不應(yīng)該作出一定處分卻將要作出處分或裁決的時(shí)，訴請(qǐng)法院命令行政機(jī)關(guān)禁止作出該處分或裁決的一種訴訟。

該法的第37條規(guī)定了禁止之訴的適用條件，主要包括了適用范圍、原告資格、審理過程、判決形式等。該條中規(guī)定禁止之訴只能適用于將要作出的處分裁決很可能會(huì)造成不可補(bǔ)救的損害時(shí)才能提起，而且，禁止之訴還是作為一種補(bǔ)充型的救濟(jì)機(jī)制，只有在沒有其他合適的救濟(jì)途徑是才能運(yùn)用。而在原告資格方面，該條規(guī)定了只有與行政機(jī)關(guān)將要作出的處分或裁決有法律上的利益的人才能提起禁止之訴。對(duì)于如何認(rèn)定法律上的利益以及不可補(bǔ)救的損害該條都做了規(guī)定，方便法院認(rèn)定。例如在判斷是否會(huì)產(chǎn)生不可修復(fù)的損害時(shí)，可以結(jié)合行政處分和裁決的性質(zhì)和具體內(nèi)容、損害的程度、性質(zhì)、恢復(fù)的成本等。法院在經(jīng)過審查后認(rèn)為符合禁止之訴適用條件的就應(yīng)判令行政機(jī)關(guān)禁止作出特定的處分或裁決[12]。

此外，為提供更加及時(shí)的救濟(jì)，防止在等待作出禁止判決期間行政機(jī)關(guān)作出的處分或裁決產(chǎn)生的難以補(bǔ)償?shù)膿p害，該法還規(guī)定了臨時(shí)禁止制度。相對(duì)人在有緊急處置必要時(shí)，可以向法院提出臨時(shí)禁止申請(qǐng)，請(qǐng)求法院臨時(shí)禁止行政機(jī)關(guān)作出特定的該處分或裁決。

四、我國(guó)行政訴訟禁止判決的制度構(gòu)建

在對(duì)英美兩國(guó)的禁令制度和德日兩國(guó)的禁止之訴制度作比較考察之后，結(jié)合我國(guó)《行政訴訟法》實(shí)施20余年來的情況，提出以下建構(gòu)行政訴訟禁止判決的構(gòu)想。

（一）行政訴訟禁止判決的起訴資格

我國(guó)《行政訴訟法》第二條規(guī)定了合法權(quán)益受到具體行政行為侵犯的行政相對(duì)人有權(quán)提起行政訴訟。在《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問題的解釋的第一條又將具體行政行為擴(kuò)展為具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為，并在該解釋的十二中對(duì)合法權(quán)益的認(rèn)定做了界定，即有法律上的利害關(guān)系即可。從上述規(guī)定中可以得出行政訴訟原告資格的判斷標(biāo)準(zhǔn)就是與行政行為有法律上的利害關(guān)系。但是對(duì)于禁止判決來說，因其針對(duì)的是還未形成的行為的事先審查，這時(shí)是否有利害關(guān)系相對(duì)于事后救濟(jì)型判決來說應(yīng)作更加嚴(yán)格的審查。筆者認(rèn)為，應(yīng)對(duì)禁止訴訟的原告資格須滿足以下要求。

1.原告處于特定的法律關(guān)系中。這里講的特定的法律關(guān)系主要包括三類：第一類是由于受法律保護(hù)的基本權(quán)利被侵害而產(chǎn)生的法律關(guān)系。例如前面案例中提到的農(nóng)夫山泉公司的名譽(yù)權(quán)因遭到?？谑泄ど叹值牟缓戏ǖ男袨槎a(chǎn)生的法律關(guān)系。又如長(zhǎng)治水污染事件中，公民的健康權(quán)因未得到及時(shí)的通知而可能遭受侵害。第二類是通過行政規(guī)章、行政允諾、行政合同或其它的具體行政行為而建立產(chǎn)生的法律關(guān)系。例如行政機(jī)關(guān)即將作出的行政許可與之前行政機(jī)關(guān)簽訂的行政合同存在沖突，合同相對(duì)方可以基于合同關(guān)系而提起訴訟。第三類是因行政行為的前期效力而產(chǎn)生的法律關(guān)系。例如因塑化劑事件引發(fā)行政機(jī)關(guān)即將對(duì)酒鬼酒股份有限公司作出的處罰，可能在未作出處罰前已經(jīng)對(duì)其造成了不利影響。

2.事前救濟(jì)的必要性。即只有在原告不能夠通過臨時(shí)性權(quán)利救濟(jì)或者是撤銷之訴、確認(rèn)之訴等事后救濟(jì)途徑獲得權(quán)利救濟(jì)時(shí)才能尋求禁止判決加以救濟(jì)。

（二）行政訴訟禁止判決的適用范圍

上述的兩大法系國(guó)家都根據(jù)自身的特點(diǎn)對(duì)其事前救濟(jì)的范圍作了不同的規(guī)定。但是它們針對(duì)的訴訟標(biāo)的都是即將發(fā)生，或正在持續(xù)的公權(quán)力行為。因而，對(duì)那些做出即告完成行政行為和已生效的行政行為，例如強(qiáng)制檢查、現(xiàn)場(chǎng)處罰，是不適用禁止判決的，除非這些行為存在重復(fù)作出的可能。結(jié)合上述國(guó)家的做法和我國(guó)的實(shí)際情況，筆者認(rèn)為我國(guó)的行政訴訟禁止判決適用情形如下：

1.可能造成既成事實(shí)的事實(shí)行為。包括：（1）信息披露行為，例如工商、衛(wèi)生、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督等管理機(jī)關(guān)通過媒體發(fā)布不合格商品名單，提示消費(fèi)者不要購(gòu)買某類商品的行為。（2）因公權(quán)力行為或者公共設(shè)施而生的環(huán)境污染行為。例如行政機(jī)關(guān)因通訊需要而架設(shè)的無線電設(shè)備所產(chǎn)生的電磁污染。（3）行使職權(quán)時(shí)侵犯人身權(quán)的行為。例如城管隊(duì)員在執(zhí)法過程中以毆打等暴力方式造成商販身體傷害或死亡的行為。

2.需要緊急救濟(jì)的行政行為。即那些有現(xiàn)實(shí)威脅的行政行為，如果等其做成之后通過撤銷訴訟等事后救濟(jì)方式尋求救濟(jì)的話，將難以對(duì)相對(duì)人權(quán)益進(jìn)行救濟(jì)的案件。主要包括以下情形：

（1）基于已經(jīng)確定的行政行為而必將發(fā)生的行政行為，例如基于行政規(guī)劃而即將實(shí)施拆遷許可、建設(shè)許可。（2）即時(shí)強(qiáng)制中的即時(shí)完結(jié)行為，例如應(yīng)急狀態(tài)下采取的行政征收、征用。(3)將導(dǎo)致不可恢復(fù)、不可彌補(bǔ)的損害危險(xiǎn)的行為，如國(guó)家司法考試和公務(wù)員考試中確認(rèn)不具有報(bào)名資格的行為。（4）具有行政處罰、行政強(qiáng)制制裁威脅的行為，例如行政機(jī)關(guān)針對(duì)某區(qū)域的交通管制命令[11]135。

3.部分內(nèi)部和抽象行政行為。盡管現(xiàn)行《行政訴訟法》將內(nèi)部和抽象行政行為排除在受案范圍外，但理論界將它們納入行政訴訟受案范圍的呼聲很高，而且前面介紹的法治國(guó)家也都將上述兩類案件引入了行政訴訟當(dāng)中，例如德國(guó)就存在針對(duì)抽象行政行為而提起的防止頒發(fā)特定規(guī)范文件的預(yù)防性停止作為之訴。所以，為了對(duì)相對(duì)人提供全面且有效的權(quán)利救濟(jì)，未來修改行政訴訟法時(shí)，應(yīng)將對(duì)公職人員的開除、辭退、檔案行為、行政規(guī)范的制定等行為納入受案范圍，同時(shí)在符合禁止判決的適用條件時(shí)，應(yīng)允許其向法院請(qǐng)求救濟(jì)，由法院判決行政機(jī)關(guān)禁止作出這些行為。

（三）行政訴訟禁止判決的適用條件

由于禁止判決是對(duì)行政機(jī)關(guān)尚未最終形成的行為的司法審查，不僅有僭越行政權(quán)的嫌疑，同時(shí)也是對(duì)更具效率的行政復(fù)議程序的規(guī)避。因此，應(yīng)對(duì)其適用條件加以嚴(yán)格限制。筆者認(rèn)為禁止判決的適用應(yīng)滿足如下條件：

1.行為發(fā)生的高度蓋然性。即只有在行政機(jī)關(guān)將要作出特定行為的意向十分明顯，并且內(nèi)部決定已經(jīng)形成或者已經(jīng)開始前期工作的準(zhǔn)備，但還沒有轉(zhuǎn)化為成熟的外部行動(dòng)時(shí)，法院才能根據(jù)利害關(guān)系人的請(qǐng)求，作出禁止判決。也就是說，只有在可以預(yù)見行政機(jī)關(guān)將會(huì)作出一定行為，且具有高度的蓋然性時(shí)，才能作出禁止判決。

2.損害的重大性。即只有在行政機(jī)關(guān)即將作出特定行為會(huì)對(duì)行政相對(duì)人之合法權(quán)益造成不可修復(fù)的重大損害或者事后補(bǔ)救成本過大時(shí)才能適用禁止判決。衡量是否有重大損害時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮損害的性質(zhì)、程度、恢復(fù)的困難程度以及行為的內(nèi)容、性質(zhì)。例如，上述啟東事件中，基于南通市政府的行政審批，如果批準(zhǔn)了對(duì)日本王子制紙集團(tuán)排海工程的項(xiàng)目的排污許可，該工程對(duì)南通市民的生命健康的損害是無法用金錢衡量的。

3.行為的明顯違法性。即除非行政機(jī)關(guān)即將或正在作出的行為明顯違法，否則法院不能運(yùn)用禁止判決對(duì)其加以干預(yù)。但對(duì)于判決禁止重做的的行為可以參照一般違法判斷標(biāo)準(zhǔn)。

4.相對(duì)人容忍義務(wù)趨零性。即法院在運(yùn)用禁止判決時(shí)，要進(jìn)行利益衡量，對(duì)原告、被告、第三人以及社會(huì)公共利益因禁止判決的作出可能受到的影響加以全面考慮，考量原告是否基于法律、合同、先行行為等存容忍義務(wù)。只有在適用禁止判決對(duì)被告、第三人及社會(huì)公共利益造成的損害小于不適用給原告帶來的損害時(shí)，原告的容忍義務(wù)趨于零時(shí)，禁止判決的適用才具有正當(dāng)性。

（四）行政訴訟禁止判決的形式

人民法院經(jīng)過審理，如果認(rèn)為原告的訴求滿足禁止判決適用條件，并且審判時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟時(shí)，就應(yīng)根據(jù)原告的訴訟請(qǐng)求，判決自始禁止行政機(jī)關(guān)作出特定行政行為或禁止繼續(xù)作出特定的行為，或者禁止其將來重復(fù)作出相同行為。

具體來說，在預(yù)防性禁止判決文書中，法院應(yīng)寫明：“判決禁止被告作出（xx行為）”抑或：“判決被告停止（xx行為）”。例如，臺(tái)灣地區(qū)的行政法院判令行政機(jī)關(guān)不為一定行為的判決內(nèi)容：“被告不得為原告之企業(yè)游走于法律邊緣之主張。訴訟費(fèi)用由被告負(fù)擔(dān)?！被蛘撸骸氨桓嬖谙嚓P(guān)捐贈(zèng)行為完成前，不得進(jìn)行某市某路某號(hào)至某號(hào)間人行步道之改建工程。訴訟費(fèi)用由被告負(fù)擔(dān)?！盵13]法院在禁止行政機(jī)關(guān)重作特定行為的判決中應(yīng)寫明：“判決撤銷被告所作的特定行為或確認(rèn)被告的特定行為違法，并禁止被告行政機(jī)關(guān)無理由地重復(fù)作出該行政行為?！?/p>

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Construction of Administrative Proceedings Prohibits Judgment

LIU Yu-long
(Hainan University,Haikou,Hainan 570228)

Administration litigation judgments in the people's court is the judgment of the legitimacy of the administrative action,restricting improper expansion of executive power and the final results to solve administrative disputes.It plays a vital role in the protection of the legitimate rights and interests of the administrative counterpart,and determines whether the plaintiff's claim can be achieved.China's current administrative litigation judgment is a kind of afterwards relief mechanism.Compared with the full range of law rights relief mechanism provided by foreign countries,right remedy system in our country is not perfect,especially the lack of ban judgment which often makes the administrative counterpart's right is unable to get timely relief.For those damages which through afterwards relief is hard to offset,rights relief mechanism in our country can't provide effective relief.Therefore,it is necessary to establish administrative litigation system against judgment based on the national conditions with reference to foreign successful system successful system abroad.

administrative litigation;ban;ban proceeding;ban decision

D925.3

A

2095-1140（2013）02-0059-06

（責(zé)任編輯：王道春）

2013-01-11

劉玉龍（1988-），男，四川宜賓人，海南大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。