轉(zhuǎn)型期農(nóng)村基層治理變革的憲政目標

彭澎

（中共湖南省委黨校，湖南 長沙 410006）

轉(zhuǎn)型期農(nóng)村基層治理變革的憲政目標

彭澎

（中共湖南省委黨校，湖南 長沙 410006）

市場經(jīng)濟的發(fā)展使得農(nóng)民的民主、法治、權(quán)利和平等的思想與觀念逐漸增強，現(xiàn)有的農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)和民主政治體制還不能完全適應(yīng)村民對于農(nóng)村政治事務(wù)空前的熱情和希望的需要，農(nóng)村基層的治理模式和民主政治體制面臨著變革和調(diào)整的重任。憲政是人類政治文明的結(jié)晶，是最能實現(xiàn)人類民主、法治和人權(quán)的政治制度。農(nóng)村基層治理變革應(yīng)當(dāng)朝著憲政的目標，探索和挖掘其鮮明的的憲政內(nèi)涵與憲政特性。在憲政理念的主導(dǎo)下對農(nóng)村基層的政治資源和治理模式進行調(diào)整和創(chuàng)新代表著農(nóng)村政治現(xiàn)代化的發(fā)展方向，基層治理的憲政化建設(shè)是農(nóng)村基層治理變革的發(fā)展目標。

經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型；農(nóng)村基層治理變革；憲政化建設(shè)

引言

中國農(nóng)村經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型與市場經(jīng)濟的發(fā)展具有同步性，農(nóng)村市場經(jīng)濟的發(fā)展催發(fā)了鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型，也帶來了農(nóng)村民主政治體制和基層治理模式的發(fā)展和變革，農(nóng)村民主政治朝著政治文明和政治現(xiàn)代化的方向向前進步。農(nóng)村市場經(jīng)濟的改革、經(jīng)濟社會的進步以及基層民主政治的發(fā)展使得民眾對民主、自治的認識越來越深刻，對民主政治和自治治理的需求越來越高，實現(xiàn)平等的政治權(quán)利成為村民強烈的愿望和要求。構(gòu)建一種和諧穩(wěn)固的農(nóng)村民主政治體制和鄉(xiāng)村權(quán)利結(jié)構(gòu)，同時完善現(xiàn)有的農(nóng)村基層治理模式，以實現(xiàn)農(nóng)村基層實在的自治治理，形成基層自治的治理秩序成為轉(zhuǎn)型期農(nóng)村民主政治建設(shè)的鮮明主題。農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)多元化、社會結(jié)構(gòu)多元化、政治發(fā)展復(fù)雜化等已經(jīng)成為轉(zhuǎn)型期農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的主要標志，也是農(nóng)村民主政治變革和發(fā)展必須重視的關(guān)鍵問題，是建設(shè)有中國特色農(nóng)村民主政治制度中的核心問題，農(nóng)村政治文明的實現(xiàn)和基層政治現(xiàn)代化的發(fā)展應(yīng)當(dāng)充分尊重現(xiàn)有農(nóng)村市場化發(fā)展的深刻背景。充分保障農(nóng)民的民主政治權(quán)利、實現(xiàn)農(nóng)民在基層治理中的主體地位是我國農(nóng)村基層群眾性自治制度的基本內(nèi)容，也是市場化進程中農(nóng)村民主政治發(fā)展的必然結(jié)果。以農(nóng)村市場經(jīng)濟發(fā)展為本源和以市場化改革為背景的農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)的巨大變化及由此產(chǎn)生的農(nóng)村經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型，使以農(nóng)村民主自治、自主治理為內(nèi)涵的農(nóng)村基層治理制度開始發(fā)生變革以適應(yīng)不斷變化和發(fā)展的農(nóng)村經(jīng)濟社會環(huán)境，農(nóng)村基層治理變革已經(jīng)成為農(nóng)村市場化發(fā)展和經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的必然要求，成為農(nóng)村基層民主政治發(fā)展的本質(zhì)需要，基層治理的憲政化建設(shè)①關(guān)于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期農(nóng)村基層治理變革和基層治理的憲政化建設(shè)相關(guān)論述可參加拙文《轉(zhuǎn)型期農(nóng)村基層治理變革的憲政之維》（載《湖南警察學(xué)院學(xué)報》2012年第2期），此處不再贅述。已經(jīng)成為農(nóng)村政治現(xiàn)代化發(fā)展和政治文明進步的自主選擇與客觀必然。農(nóng)村基層治理變革和民主政治發(fā)展不僅是對鄉(xiāng)村基層傳統(tǒng)的治理體系和政治資源進行革新、重組，更是在憲政理念和憲政思想的指導(dǎo)下進行體制機制的變革和創(chuàng)新。基層治理的憲政化建設(shè)代表著農(nóng)村民主政治進步和政治現(xiàn)代化發(fā)展的方向，成為轉(zhuǎn)型期農(nóng)村基層治理變革的目標，也是實現(xiàn)農(nóng)村政治文明的最佳路徑?；鶎又卫淼膽椪ㄔO(shè)既尊重了農(nóng)村經(jīng)濟進步和社會發(fā)展以及結(jié)構(gòu)變化的現(xiàn)實情況，又把代表政治文明和政治現(xiàn)代化發(fā)展潮流的憲政的基本思想、根本價值、核心理念、本質(zhì)精神導(dǎo)入農(nóng)村基層治理體系之中，通過規(guī)范農(nóng)村基層的治理秩序，正確認識和處理國家與鄉(xiāng)村、國家與農(nóng)民之間的關(guān)系，形塑鄉(xiāng)村的憲政化治理模式，達致農(nóng)村基層的憲政化治理秩序，完善和培育農(nóng)村的公民社會，從而實現(xiàn)農(nóng)村基層的憲政社會化，促進農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，實現(xiàn)基層政治文明和政治現(xiàn)代化發(fā)展，自下而上探索出一條中國憲政建設(shè)的發(fā)展路徑。有學(xué)者認為，憲政對于農(nóng)村和基層治理來說，“農(nóng)村自身是無法產(chǎn)生出這些基本的民主政治概念的，需要從外部啟蒙和輸入”。[1]憲政是人類政治文明的結(jié)晶，是最能實現(xiàn)人類民主、法治和人權(quán)的政治制度。農(nóng)村基層治理變革應(yīng)當(dāng)朝著憲政的目標，探索和挖掘其鮮明的的憲政內(nèi)涵與憲政特性。在憲政理念的主導(dǎo)下對農(nóng)村基層的政治資源和治理模式進行調(diào)整和創(chuàng)新代表著農(nóng)村政治現(xiàn)代化的發(fā)展方向，基層治理的憲政化建設(shè)是農(nóng)村基層治理變革的發(fā)展目標。

一、普及基層憲政價值觀，推導(dǎo)基層憲政社會化

民主憲政的價值精神與人類的歷史一起開始成長，伴隨著人類政治實踐而不斷成熟，民主憲政已經(jīng)被認為是最能構(gòu)建政治權(quán)威、承擔(dān)政治負責(zé)、實現(xiàn)政治文明的手段[2]。有學(xué)者認為，民主憲政已經(jīng)成為衡量當(dāng)今世界政治體制合法性、評價政治制度文明性的基本標準[3]408。因此在當(dāng)今時代，否定民主憲政的價值理念和基本精神將是與人類歷史發(fā)展的現(xiàn)實進程與邏輯演進背道相馳的。在農(nóng)村經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期，實行基層治理的憲政化建設(shè)是通過真實的鄉(xiāng)村村民自治實踐來培育基層村民的民主觀念和憲政習(xí)慣，以養(yǎng)成基層民眾自覺運用自治實踐來實現(xiàn)自己的民主權(quán)利，最終實現(xiàn)憲政自治狀態(tài)，這正是基層治理憲政化建設(shè)的邏輯演化脈絡(luò)。這不僅僅是在基層農(nóng)村社會構(gòu)建一個民主憲政的自治制度和程序，更重要的是在實質(zhì)上將村民個人的民主、自由、平等權(quán)利在憲政自治的情境下提升到一個更高的層次。

有學(xué)者認為，民主是構(gòu)造現(xiàn)代政治體制的一種基本元素，憲政是實現(xiàn)政治文明和政治現(xiàn)代化的核心基礎(chǔ)，不論是認同憲政、非議憲政抑或是排斥憲政的人，都必須要直面這樣一個基本的事實，即憲政化已經(jīng)是環(huán)球政治的一個基本發(fā)展趨勢和世界潮流，民主憲政體制取代權(quán)威主義的政治體制已經(jīng)成為一種順應(yīng)時代的進步潮流[4]。不管是何種社會意識形態(tài)的國家、不管是經(jīng)濟如何發(fā)達與政治如何文明的國家，也不論是什么社會理論指導(dǎo)的國家，民主憲政作為現(xiàn)代政治體制運行的價值要求和發(fā)展規(guī)律已經(jīng)為世界絕大多數(shù)國家和民族所認同，發(fā)展民主憲政已經(jīng)成為世界各國努力的根本目標和任務(wù)。農(nóng)村經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型和基層治理的憲政化建設(shè)必然是一個長期的過程，絕不會因一個制度的頒布和一次自治的進行而完成。因此，基層治理的憲政化建設(shè)必然是一個系統(tǒng)工程，不能僅僅把它局限于基層文明政治制度的建立，它還包括農(nóng)村基層形成憲政習(xí)慣和憲政道德以及對基層治理制度的尊崇與實施，即是一個動態(tài)的過程?；鶎又卫淼膽椪ㄔO(shè)只能從完善基層群眾性自治制度漸進到實現(xiàn)鄉(xiāng)村自治的憲政狀態(tài)，從實現(xiàn)基層治理的自治目標來達到基層政治運行的憲政目標。德國著名政治學(xué)家路德維格·艾哈德曾說，要建成人類歷史上真正的民主憲政國家，就必須進行相應(yīng)的民主政治制度革新，不斷使民主政治制度達致憲政的理念要求。同時，民主憲政不是一個特立獨行、自來自往的大師，民主憲政的生成需要有不斷涌現(xiàn)的新生力量對它扶持和幫助。因而推行憲政，必須在全社會傳播認同憲政理念與精神的憲政價值觀和推行普及憲政價值與精髓的憲政社會化偉大實踐。

基層群眾性自治制度是有中國特色的民主政治制度的重要組成部分，是實現(xiàn)農(nóng)村村民民主、自由、平等權(quán)利的重要舉措，是有中國特色的民主之路、法治之路和憲政之路。有學(xué)者認為，以精神為主體形成的政治價值觀對政治制度產(chǎn)生著深刻的影響，它能促使民眾政治立場的長期穩(wěn)定，能夠凝聚村民的政治感情，以及對政治時刻保持著一種興奮的狀態(tài)[5]。在農(nóng)村經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期，推行基層治理的憲政化建設(shè)就是要通過在基層真正落實自治治理，實現(xiàn)村民的民主自治權(quán)利，來普及憲政價值觀。它包含有四層意義：一是基層治理的憲政化建設(shè)在以自己獨有的方式播灑著中國民主憲政思想的種子，不斷地在孕育和強化著基層農(nóng)村村民的民主憲政意識；二是基層治理的憲政化建設(shè)在以自己獨有的方式培育著中國民主憲政的合格公民，它通過基層民眾對憲政自治的親身實踐來增強村民的民主意識、法治思想和憲政觀念，培養(yǎng)基層民眾的民主憲政能力和素質(zhì)。三是基層治理的憲政化建設(shè)在以自己獨有的方式構(gòu)建著憲政的社會基礎(chǔ)，它為基層治理的憲政發(fā)展提供可行的操作范式和制度體系，一步一步建設(shè)者農(nóng)村基層的公民社會。四是基層治理的憲政化建設(shè)在以自己獨有的方式推導(dǎo)著基層治理的憲政體制的建立，它通過推動基層政府職能的轉(zhuǎn)變、推動基層治理的實行從而推動著基層民主政治體制的改革。

憲政社會化是日常生活中憲政制度的建立、憲政理念的形成和憲政精神的錘煉的動態(tài)發(fā)展過程，它實際上包含了憲政社會化兩個維度的內(nèi)容：一是憲政個體的維度。從憲政個體角度來分析，憲政社會化就是農(nóng)村村民通過學(xué)習(xí)和教育，獲取系統(tǒng)的憲政理論知識，由“自由人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皯椪恕钡倪^程，同時在具體的基層治理實踐中宣揚憲政理念、踐行憲政真理。即農(nóng)村社會成員逐步學(xué)習(xí)和獲得憲政國家公民所應(yīng)具備的憲政知識、憲政情感及憲政行為方式的過程，同時又通過在日常政治生活實踐中運用自己的經(jīng)驗和知識，來傳播、豐富、發(fā)展、修正和完善社會憲政文化的過程。二是憲政社會的維度。從憲政社會的維度來思考，憲政社會化是農(nóng)村社會培養(yǎng)、教育、訓(xùn)練農(nóng)村社會成員接受憲政規(guī)范，支持、擁護憲政制度的構(gòu)建與運行，自覺接受憲政體制的約束和調(diào)整，并在日程政治生活當(dāng)中發(fā)揮作用的過程，也是憲政制度本身根據(jù)社會環(huán)境的變化，不斷調(diào)整憲政文化內(nèi)容以取得適應(yīng)和促進社會發(fā)展的過程。農(nóng)村基層治理的憲政化建設(shè)就是要實現(xiàn)憲政的社會化，而村級自治組織和村民個人將起到重要作用，村級自治組織在基層治理的運行過程中將成為傳播憲政理念、傳遞憲政文化、影響和塑造農(nóng)村社會成員憲政意識、憲政素養(yǎng)和憲政情感的載體與媒介。正如有學(xué)者所說，一個國家或社會從政治發(fā)展的理性思維上去接受憲政理念并不難，但是要將憲政理念和精神融入進公民的人格系統(tǒng)與思想深處，僅僅有對憲政理念空洞的宣傳和傳播是遠遠不夠的，還需要民眾在國家或社會憲政制度下的親身體驗以及由這種親身體驗而產(chǎn)生的思想共鳴和價值認同[6]。農(nóng)村經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期由基層治理憲政化建設(shè)引導(dǎo)的憲政社會化，可以使得農(nóng)村村民才能夠在演進過程中獲得鄉(xiāng)村社會的憲政屬性，成為憲政人；可以使民眾能夠適應(yīng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會的變化和基層政治的變遷，并且擔(dān)當(dāng)起鄉(xiāng)村社會所要求的憲政角色，農(nóng)村社會的政治文明才能不斷實現(xiàn)和維持，并在基層政治現(xiàn)代化過程中獲得村民自身政治、經(jīng)濟、文化和社會權(quán)益的發(fā)展。

二、構(gòu)建農(nóng)村法治，培育公民社會

基層群眾性自治制度是中國農(nóng)村基層社會獨具魅力的法治資源，是農(nóng)村經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期構(gòu)建農(nóng)村法治的制度基礎(chǔ)。改革開放以來，農(nóng)村開始市場化改革之路，遵循農(nóng)村市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律，國家權(quán)力不能對經(jīng)濟社會干預(yù)過多，應(yīng)該培育和發(fā)展社會的經(jīng)濟發(fā)展力量，國家權(quán)力開始從對農(nóng)村社會政治、經(jīng)濟和文化生活的全面干預(yù)與統(tǒng)制中收縮回來，為農(nóng)村基層的市場主體和社會力量的出現(xiàn)釋放了自由的空間，自此揭開了中國由一元化傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代二元社會轉(zhuǎn)型的探索歷程。中國農(nóng)村社會法治與中國法治整體進程一樣，在農(nóng)村市場經(jīng)濟快速發(fā)展的今天，達到了一定程度，同時市場經(jīng)濟發(fā)展帶來的農(nóng)村經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型對鄉(xiāng)村法治又提出了新的要求。中國農(nóng)村法治本身就是以立足于鄉(xiāng)土社會二元化結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實情況為基礎(chǔ)，在維持農(nóng)村社會穩(wěn)定、建構(gòu)農(nóng)村社會秩序、促進農(nóng)村社會發(fā)展方面有兩個突出的特征：一是建構(gòu)起鄉(xiāng)村政權(quán)的法治化基礎(chǔ)和范圍，二是建構(gòu)起農(nóng)村基層社會自治的法治化基礎(chǔ)和模式。因此，從農(nóng)村法治建設(shè)之初開始，規(guī)范農(nóng)村基層政權(quán)的權(quán)力運行范圍和方式，建構(gòu)農(nóng)村基層治理的體系和模式就成為了農(nóng)村法治的核心和重點。農(nóng)村法治的目的就是要形成市場化維度下鄉(xiāng)村二元社會的法治結(jié)構(gòu)和框架?；鶎诱?quán)權(quán)力運行的法治化范圍、方式和途徑是農(nóng)村社會法治建設(shè)的重點，也是農(nóng)村法治建設(shè)最根本的政治基礎(chǔ)，是農(nóng)村法治建設(shè)的首要任務(wù)，它對整個農(nóng)村社會法治化進程起著主導(dǎo)和推動的作用。

雖然改革開放以來農(nóng)村的法治建設(shè)已經(jīng)經(jīng)過三十多年，但中國農(nóng)村的法治化程度還較低，成為中國法治化整體進程中最薄弱和最困難的部分。而且，中國農(nóng)村法治本身具有鄉(xiāng)土社會自身的獨立性和自治性等鮮明特色，農(nóng)村法治建設(shè)的主導(dǎo)力量不能完全是國家和政府自上而下的推行和主導(dǎo)。更應(yīng)該要發(fā)揮農(nóng)村自身的社會資源，從鄉(xiāng)村社會層面來建構(gòu)起農(nóng)村法治的社會基礎(chǔ)。很顯然，在農(nóng)村經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期，農(nóng)村社會最重要的社會資源和社會基礎(chǔ)就是基層的治理格局?！白灾巍焙汀胺ㄖ巍辈⒋媸侵袊r(nóng)村社會的根本特征，“自治”和“法治”在鄉(xiāng)土社會是兩個價值內(nèi)涵不同但相互依存、聯(lián)系緊密的政治體系?；鶎又卫硇枰ㄟ^農(nóng)村法治建設(shè)來夯實制度根基、穩(wěn)固自治局面，農(nóng)村法治也需要通過基層治理來構(gòu)建起鄉(xiāng)土社會的權(quán)威。從一定程度上說，農(nóng)村法治的真正實現(xiàn)在于基層治理的健康實施，基層治理的真正實施在于農(nóng)村法治的不斷進步。農(nóng)村法治與基層治理共存相生，互為基礎(chǔ)。農(nóng)村經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期推行基層治理的憲政化建設(shè)必須要構(gòu)建起農(nóng)村法治的基本局面，通過在基層推行法治方略，保證基層群眾性自治目標的實現(xiàn)。

農(nóng)村法治具有三層含義：一是培育村民具備相應(yīng)的法律常識和法律意識。讓村民了解和認識應(yīng)當(dāng)享有的平等、自由、民主、自治權(quán)利，使村民對農(nóng)村法治與基層治理有全面的感知和覺悟，對法律規(guī)范設(shè)定的自治權(quán)利和義務(wù)的權(quán)威性有足夠的認同和服從，對基層治理與自身利益的關(guān)聯(lián)有理性的認知。基層治理的憲政化建設(shè)最大特征就是要通過農(nóng)村法治建設(shè)把廣大村民塑造成現(xiàn)代政治理性人，能夠運用法律捍衛(wèi)自己的自治權(quán)利，實現(xiàn)自己的合理利益，而這正是基層治理憲政化建設(shè)的微觀基礎(chǔ)。二是樹立農(nóng)村法治在鄉(xiāng)土社會的權(quán)威，即整個社會對法律的尊重和服從不是基于害怕法律的懲罰，而是鄉(xiāng)村社會和廣大村民對法律自身的正當(dāng)性和合理性發(fā)自內(nèi)心的認可和接受，形成在基層治理中國家權(quán)力主體和農(nóng)民自治權(quán)利主體在自治框架內(nèi)的法治秩序并嚴格的遵守和配合。這就要求規(guī)定和保障基層村民自治權(quán)利的法律制度本身要充分反映鄉(xiāng)村社會的民主、正義、自由價值取向和對村民自治精神和自治權(quán)利的充分尊重，同時，村民對法律設(shè)定的基層治理制度的價值合理性和自身權(quán)利主體性角色有充分的認識與普遍的認同，對基層治理中的權(quán)利與義務(wù)、自由與責(zé)任要有完整的認知。恰如亞里士多德所說：“法治包含兩層含義，已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律?！盵7]三是充分挖掘鄉(xiāng)土社會的社會資源。由于農(nóng)村社會深受傳統(tǒng)文化的影響，在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型和向現(xiàn)代轉(zhuǎn)換時，必須考慮和發(fā)揮農(nóng)村社會的傳統(tǒng)特性。如果忽略鄉(xiāng)土社會的特殊個性和村民的傳統(tǒng)心理習(xí)慣，一味的用現(xiàn)代社會的法治秩序來強制替換傳統(tǒng)的禮治秩序，那么，法治在促進農(nóng)村經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型和基層治理憲政化建設(shè)的效用方面，可能會不能完整的發(fā)揮規(guī)范社會秩序的作用，甚至有可能會損害鄉(xiāng)土社會自身和諧穩(wěn)定的根基。農(nóng)村法治建設(shè)與鄉(xiāng)土資源的結(jié)合必須重視村規(guī)民約在民間的作用，必須重視傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會已經(jīng)形成的禮治秩序，實現(xiàn)三者的有機結(jié)合。正如費孝通所說，農(nóng)村法治建設(shè)和法治秩序的建立不能單純的依靠制定許多法律規(guī)范和設(shè)置若干法律機構(gòu)，最重要的是要讓廣大村民去認識、理解、接受這些法制設(shè)備，更進一步說，就是要先在農(nóng)村鄉(xiāng)土社會結(jié)構(gòu)和傳統(tǒng)思想觀念上做一番思考和改革，如果不思考和改革這些基礎(chǔ)性問題，僅僅把法律和機構(gòu)幫下鄉(xiāng)，結(jié)果可能是農(nóng)村法治秩序沒有形成，反倒已經(jīng)破壞了原來的禮治秩序[8]。

任何一種政治制度或者治理模式總是要到特定的社會結(jié)構(gòu)和社會文化之中去運行和實踐的，制度設(shè)計得再完美，若不能成功地嵌入到農(nóng)村社會之中，也不可能為農(nóng)村社會帶來長久的穩(wěn)定和發(fā)展。人類政治發(fā)展的歷史表明，在國家內(nèi)形成或推導(dǎo)某種政治制度離不開具備一定政治文化的社會環(huán)境和時代背景。正如有學(xué)者所說，當(dāng)政治制度沒有與其相適應(yīng)的政治文化環(huán)境和背景進行同步發(fā)展，政治制度的發(fā)展或體制的建立就會遇到障礙，如果要使政治體制維持穩(wěn)定和發(fā)展，就應(yīng)當(dāng)對政治制度本身或政治文化背景擇其一進行改變[9]。在農(nóng)村經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期，實行基層治理的憲政化建設(shè)，維持基層政治的穩(wěn)定，實現(xiàn)基層的政治文明和政治現(xiàn)代化，同樣需要建立相應(yīng)的社會環(huán)境，并使之符合基層治理的憲政體制的要求。農(nóng)村經(jīng)濟的市場化強化了農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的二元性，使國家力量逐步退出鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村逐漸形成了“一個相對獨立于國家政權(quán)之外的社會空間”，國家對鄉(xiāng)村社會的整合與影響作用日益局限，鄉(xiāng)村社會力量得以釋放、復(fù)興和發(fā)展，這使鄉(xiāng)村社會形成以自治為中心的公民社會成為必要和可能。國家與社會二元格局衍生出“兩種行為標準的對立，即公共規(guī)則與各人活動領(lǐng)域規(guī)則的對立?！盵10]農(nóng)村被卷入了市場經(jīng)濟的體制內(nèi)，基于對市場的敏感和憂慮，農(nóng)民在國家的動員之下建立起自己適應(yīng)市場的力量，許多農(nóng)村地區(qū)建立了種類較多的協(xié)會①2004年6月7日，中國第一個正式注冊成立的“永濟市蒲州鎮(zhèn)農(nóng)民協(xié)會”引起了國內(nèi)外政府官員、媒體、學(xué)者以及一些世界組織的關(guān)注。它由主要散布在永濟市蒲州鎮(zhèn)的35個村莊的3800名農(nóng)民組成，致力于提高農(nóng)民生活水平，為協(xié)會成員提供技術(shù)，教育農(nóng)民，也幫助政府疏導(dǎo)矛盾。因為上一屆村委會拖欠寨子村小學(xué)建筑款，建筑商在一個大雪天鎖住了小學(xué)教室，村民和建筑商發(fā)生了沖突，一些人鬧到了鎮(zhèn)政府。難以處置的鎮(zhèn)黨委書記希望農(nóng)民協(xié)會能出面。協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)人鄭冰號召身為家長的協(xié)會成員們先拿出了一萬塊錢，問題得以解決。協(xié)會推行的是“娛樂——學(xué)習(xí)——合作”的模式：通過娛樂手段凝聚農(nóng)民，隨后組織實用技術(shù)培訓(xùn)，接著進行宏觀政策學(xué)習(xí)，逐步培養(yǎng)農(nóng)民的合作意識和紀律。（資料來源：馬昌博《鄭冰：農(nóng)會歸來》，載《南方周末》2006年3月9日。）和專業(yè)合作組織，農(nóng)村的組織化空間開始慢慢成長，對傳統(tǒng)體制下的行政化組織網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生了強烈的沖擊，一種趨向農(nóng)村市場經(jīng)濟發(fā)展的農(nóng)村社會公共生活趨勢開始出現(xiàn)，正從約定俗稱的、隨意性的和業(yè)余化的傳統(tǒng)生活方式，走向日益規(guī)范化、組織化和專業(yè)化的現(xiàn)代生活方式。世界政治發(fā)展表明，組織是代表民眾權(quán)利、維護公民利益的最佳方式，是與國家權(quán)力進行抗衡的最佳載體。社會各類組織不斷產(chǎn)生及茁壯成長充分顯示公民社會在不斷的孕育和發(fā)展。

從某種意義上說，“一個處于現(xiàn)代化進程之中的超大社會的鄉(xiāng)村發(fā)展，主要還在于政府在鄉(xiāng)村推行改革的能力。”[11]隨著農(nóng)村民主自治治理制度的建立和實施，國家向農(nóng)村社會讓渡權(quán)力，國家自上而下的推行民主自治使得農(nóng)村社會完成了制度承接，建立起了村民委員會等村級自治組織以及村民小組、村民會議等相應(yīng)的組織機構(gòu)，自治組織的建立與運行，使村民實現(xiàn)了對村莊事務(wù)廣泛參與的權(quán)利，從根本上改變了傳統(tǒng)農(nóng)村社會自治為少數(shù)上層人士自治的狀況。協(xié)調(diào)和平衡農(nóng)村二元化的社會結(jié)構(gòu)，建立兩者良性互動機制是轉(zhuǎn)型期基層治理憲政化建設(shè)的基礎(chǔ)，公民社會的培育壯大則是兩者和諧發(fā)展的最佳途徑。農(nóng)村市場化發(fā)展使得村民特別需要表達和維護自己利益的渠道和機制，而公民社會的孕育使得農(nóng)民的利益表達趨向組織化和規(guī)范化。西方學(xué)者認為，在社會發(fā)展過程中，民眾結(jié)社的根源在于國家與社會發(fā)展的不平衡，在于資源在社會各階層和民眾之間分配的不平衡，在于由此形成的國家與社會之間的緊張關(guān)系[12]。農(nóng)村市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，農(nóng)民獲得了更多的經(jīng)濟自由，農(nóng)民的權(quán)利觀念和個體意識都逐漸增強，在基層治理的政治空間里，農(nóng)民的自主性相對增強。獨立自主的個體農(nóng)民觀念的增強和由農(nóng)民集合組成的經(jīng)濟單元的出現(xiàn)，客觀上制約了政府對社會的強制干預(yù)，已經(jīng)成為農(nóng)村基層治理空間拓展的推動者，成為推動基層民主政治發(fā)展的重要力量?；鶎又卫淼膽椪ㄔO(shè)需要培育一個獨立強大的公民社會，需要農(nóng)村社會的民主觀念、自治意識和政治思維不斷萌芽并成熟，需要形成農(nóng)村社會的公民文化。因為，“公民角色，從某種意義上說，代表了民主參與的最高形式?！盵13]593因為，“只要低效能感仍是文化的磐石，民主的政治體系都不會奏效。唯有當(dāng)政治文化把臣民變成參與者或公民時，民主的政治運作才能厚植根柢?！盵14]

三、擴大政治參與，實現(xiàn)基層憲政化治理

“民主政治的本質(zhì)是公民通過制度化的途徑和程序普遍參與社會政治過程，并由此實現(xiàn)對國家及社會事務(wù)的管理?！盵15]公民參與是現(xiàn)代民主的重要表現(xiàn)形式，也是實現(xiàn)憲政文明的重要途徑。它是指普通公民通過各種合法方式參加政治生活，影響政治體系的構(gòu)成、運行方式、運行規(guī)則和政策過程的行為，是現(xiàn)代民主政治最主要的特征之一[16]。政治參與是公民參與最主要的部分，“政治參與意指普通公民對政治過程施加影響的自覺活動”[17]。民主憲政視野中的政治參與具有三重意義：一是公民權(quán)利的重要內(nèi)容。公民通過政治參與來表達自己對國家政治體制、基本事務(wù)以及資源分配等事項的意愿和選擇，只有親身參與政治抉擇之中才能較為真實和完整的表達自己的政治主張和立場，從而在取得他人共識的基礎(chǔ)上對國家的政治走向和重大事項產(chǎn)生影響，這是公民最基本的政治權(quán)利，也成為世界各國公認公民基本權(quán)利之一?！豆駲?quán)利和政治權(quán)利國際公約》第25條規(guī)定，每個公民應(yīng)有直接或通過自由選擇的代表參與公共事務(wù)的權(quán)利和機會。二是民主憲政的重要內(nèi)容和實現(xiàn)民主憲政的途徑。西方學(xué)者認為，所有公民在國家維度內(nèi)都享有參與政治領(lǐng)導(dǎo)人和國家政策的選擇權(quán)利，而且這種選擇完全是自由的并能得到保障，那么這才是現(xiàn)代意義上真正的民主[18]。公民的政治參與權(quán)利幾乎得到了每個國家憲法的肯定和保障，各國已經(jīng)把本國公民政治參與的水平和質(zhì)量作為衡量本國政治現(xiàn)代化和政治文明程度的重要指標?！坝行У拿裰髦贫纫蕾囉趥€人在地方上參與的能力，因為只有在這里，他才能發(fā)展出控制政治事務(wù)的某種意識?！盵13]596三是實現(xiàn)公民價值的重要途徑。公民通過自身或社會組織合法地參與國家政策的制定和執(zhí)行，使自己的政治主張和觀點立場在國家的政治過程中得以展現(xiàn)，從而體現(xiàn)公民在國家政治運行中的價值。政治參與是展示公民民主價值的過程，法國學(xué)者托克維爾認為，如果美國人不是在長期的政治實踐中大量的通過自己治理自己的親身體驗，他們也許直到今天也不會理解自己在國家中的價值和地位[19]。公民通過參與全國性的政治事務(wù)，或者參與地方政府的管理決策或公共政策，抑或是在基層實行不同形式的社會自治，使公民能夠參與到具體的國家治理中來，使自己的政治情感、政治立場、政治態(tài)度外顯為個體的政治參與行為，成為履行自己憲政角色的渠道，實現(xiàn)了國家與公民之間關(guān)系的憲政格局，進而實現(xiàn)國家權(quán)力和公民權(quán)利的平衡，這是人們所期望的一種理想的憲政狀態(tài)[20]，充分展示了公民參與的憲政價值。

政治參與在英國著名政治學(xué)家卡羅爾·帕特曼和加拿大著名政治思想家麥克弗森看來是人類實現(xiàn)民主、自由、平等權(quán)利和實現(xiàn)人類價值的基本途徑。有學(xué)者認為，政治參與具有較高的政治價值，即使政治參與的有關(guān)制度是人為塑造或特意安排的，即使政治參與活動的儀式意義更受重視，但通過政治參與還是能讓民眾真真切切的學(xué)到政治的運行過程、政治的價值以及人與政治的關(guān)系等知識，即使政治參與的效率不高，但通過政治參與能夠提高民眾的政治認同感和政治積極性[21]。為此，有學(xué)者總結(jié)到，實現(xiàn)政治參與能夠?qū)崿F(xiàn)人的價值、促進人的發(fā)展，能夠提升人的政治積極性和增強人的政治滿意感，使人們能正確認識到政治的作用和功能，拉近人們與政治的距離，培養(yǎng)人們對政治問題關(guān)注的興趣，并且能夠幫助形成具有較高政治積極性、一定政治知識和較高政治興趣的公民[3]410。在農(nóng)村經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期，推行基層治理的憲政化建設(shè)就是要擴大村民的政治參與程度，提高政治參與熱情，使村民自主、自覺的參與到農(nóng)村基層的治理之中，在基層治理實踐過程中，通過民主理念的強化和法律制度的完善，以及民主憲政文化的培育，推動村民自治參與的民主化、法治化、憲政化進程，構(gòu)建起保障村民政治參與的整體性的民主機制、法治框架和憲政體制，正如有學(xué)者所認為的那樣，通過有效的制度設(shè)計和公民教育保證公民政治參與在民主和法治的制度與憲政的框架下的良性運行[22]，努力培育村民參與基層治理的憲政意識和憲政觀念，努力形成村民參與基層治理的憲政框架和憲政體制。這具有三層涵義：一是可以增強村民的自主意識、平等觀念和自治思維，實現(xiàn)主動型自治參與。憲政維度下的基層治理應(yīng)該是村民建立在對自身政治主體性地位、政治權(quán)利認識基礎(chǔ)上的自主的、自覺的、主動性的政治參與，而不是村民個體畏懼某種政治權(quán)威或者響應(yīng)國家號召而被動的參與基層治理?；鶎用癖娪捎陂L期受到傳統(tǒng)思想的影響，小農(nóng)經(jīng)濟背景下的小農(nóng)思想還存在，通過擴大基層參與就是要形成基層農(nóng)民自主自覺的政治權(quán)利意識和政治主體觀念。二是可以增強村民的政治責(zé)任感，提高政治參與能力。村民通過廣泛參與基層治理，表達利益訴求，為基層治理收集、整理和輸入廣大民眾規(guī)范的、有序的價值主張和自治信息，能夠了解和集中村民的意見和建議，從而使基層治理能獲得最大的合理性、合法性，提高基層治理的科學(xué)化水平，增強基層治理機制的社會適應(yīng)能力。村民參與基層治理實踐，能夠加深他們對基層治理的深入了解，增強自身的政治責(zé)任感，村民越來越深刻地感受到自身在基層治理中的作用，村民義務(wù)意識增強，從而可以提高基層政治參與的主動性和實效性。三是可以增強村民的政治認同感和政治信任感?；鶎又卫淼膽椪ㄔO(shè)就是要形成村民政治參與的憲政化機制，憲政化機制可以規(guī)范和保障村民的政治參與渠道，從而使基層治理制度具有較強吸附力和團結(jié)力，減少了基層治理的離異力量，增強自治的鄉(xiāng)村權(quán)威，從而可以增強民眾的政治認同感和信任感，這是運行基層治理憲政模式的重要方面。

杰斐遜曾說：“在權(quán)力的問題上，請別再侈談對人類的信心，讓憲法的繩索來約束人類的罪惡的行為吧?！盵23]憲政已被視為實現(xiàn)和推進民主政治的最好制度，是實現(xiàn)國家和社會政治文明的最佳途徑。“憲政的意義并非僅僅在法院領(lǐng)域內(nèi)，憲政不同于法律憲法，這包括在實質(zhì)內(nèi)容上與實際操作上，在這種意義上，憲政的意義是動態(tài)的。”[24]有學(xué)者認為，憲政對人類最大的貢獻就在于為國家設(shè)計出一套良好的政治制度和社會制度，使國家和社會良性運行，最大范圍的保障公民權(quán)利[25]。在人類歷史上，由非立憲政治向立憲政治的轉(zhuǎn)變是人類改善國家政治結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)社會良好治理的基本途徑，立憲政治追求的是實現(xiàn)一種憲政治理的政治狀態(tài)和國家秩序。憲政治理就是以憲政理念為指導(dǎo)、以憲政規(guī)則為規(guī)范通過對國家權(quán)力進行合理配置和安排，使其在憲政的結(jié)構(gòu)框架內(nèi)正義化地運行，從而實現(xiàn)社會憲政治理的狀態(tài)。在憲政治理狀態(tài)中，“雖然政府的機構(gòu)不是固定不變的，但不同的機構(gòu)確實代表了不同的目標、價值和利益，政府機構(gòu)的分立狀態(tài)不僅僅是沖突與不便的根源，而且是完整的憲政治理與政府深思熟慮的基礎(chǔ)。”在憲政治理的視野中，“憲法是一個治理性的文件，它規(guī)定和限制政府權(quán)力的運行和政策的實施。然而在現(xiàn)實實踐中，這些并非總是很清楚的，憲法滲透到政治中，從其內(nèi)部內(nèi)部形式并改變它的結(jié)果，但憲法也服從政治。憲政是一種方法，蘊含著在政治領(lǐng)域深思熟慮的憲政意義?！盵26]

在憲政治理的基礎(chǔ)之上，有學(xué)者提出要實現(xiàn)“憲治”狀態(tài)——“憲治，就是要按照憲法的民主精神和原則治理國家”、“憲法是民主的綱領(lǐng)，權(quán)利的宣言，但它是靜態(tài)的；憲治則是民主政治的實施和權(quán)利的實現(xiàn)。”[27]憲治應(yīng)該是一種憲政治理的政治狀態(tài)，它形成了一種以憲法為基礎(chǔ)的國家或社會的憲政秩序，通過公民對國家或社會憲政體制的廣泛認同和自覺遵守，按照憲政規(guī)則設(shè)計的運行方案，實現(xiàn)國家各種政治力量的穩(wěn)定和諧發(fā)展和社會各類型利益訴求有效有序?qū)崿F(xiàn)的一種現(xiàn)實與有序的治理狀態(tài)。憲政的諸多價值和原則，如公平正義、法治、多元主義、代議制政府、分權(quán)制衡、有限政府和市場經(jīng)濟等在這種秩序狀態(tài)中得到貫徹。它可能是憲政的最高追求和最完美形態(tài)。

農(nóng)村經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期實行基層治理的憲政化建設(shè)追求的理想狀態(tài)是一種憲政治理狀態(tài)。在基層憲政化治理的情景中，村民、國家和社會是實施基層憲政化治理的主體，村民與國家的良性互動是基層憲政化治理得以存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。它包含三層含義：第一，基層憲政化治理是一種合作治理狀態(tài)，這是針對基層憲政化治理的過程而言的?；鶎尤罕娦宰灾问寝r(nóng)村社會民主政治機制，是國家權(quán)力與社會自治權(quán)力并存和共同發(fā)揮作用的體制，存在對立和沖突的地方，因此要理順權(quán)力與權(quán)力之間的關(guān)系，形成合作共贏的憲政機制。特別是農(nóng)村市場經(jīng)濟的發(fā)展使得農(nóng)村經(jīng)濟生活結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了開放式的態(tài)勢，經(jīng)濟社會生活變得較為復(fù)雜，許多問題不是農(nóng)村內(nèi)部某一種權(quán)力所能單純解決，為農(nóng)村政治空間形成合作的憲政治理狀態(tài)提供了基礎(chǔ)。第二，基層憲政化治理是一種民治治理狀態(tài)。從國家層面上來講，憲政指的是一種國家結(jié)構(gòu)，即一切權(quán)力來源于人民，民權(quán)是國家權(quán)力的來源，“權(quán)為民所用”是國家運行的基本規(guī)則；從社會層面上講，憲政指的是一種社會秩序，即個體、組織、國家在社會的維度內(nèi)和諧共存，個體是民權(quán)的基礎(chǔ)、組織是民權(quán)的聚合、國家是民權(quán)的產(chǎn)物，民權(quán)是社會權(quán)力的來源，是社會秩序維系的動力根基。憲政的社會目標就是合理、科學(xué)的反映、收集民意，通過憲政化的國家結(jié)構(gòu)來匹配、綜合民意，從而真正實現(xiàn)民權(quán)，這恰恰是一種“民治”，是社會憲政治理狀態(tài)的標志。第三，基層憲政化治理是一種協(xié)商治理狀態(tài)?！懊裰骶褪峭ㄟ^公眾的討論來進行統(tǒng)治，而不僅僅是貫徹多數(shù)派的意志?！盵28]有學(xué)者認為，協(xié)商是政治的本質(zhì)過程，在政治商談過程中政治主體通過不斷的溝通，理解相互的真實意圖和目標，才能在此基礎(chǔ)上達成政治共識，實現(xiàn)一種共贏的政治局面，整個過程推動了英國國家制度的合理轉(zhuǎn)換，同時也潛移默化的影響到英國不成文法的價值和意義。[29]農(nóng)村基層的憲政化治理追求的是一種利益共贏的秩序結(jié)構(gòu)，強調(diào)社會多元主體在公共利益的框架下，按照民主自治程序和立憲政治的協(xié)商機制，進行利益的表達和協(xié)調(diào)，保證基層社會價值資源在利益配置過程中的正義公平，從而形成利益共和的穩(wěn)定治理秩序。“正是一種和睦、互相尊重、互相讓步精神代表了我們的政治形勢所不可缺少的特色?！盵30]農(nóng)村經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型帶來利益的多元和社會的分化，需求一種憲政化的基層治理模式。

結(jié)語

伴隨著農(nóng)村市場經(jīng)濟的發(fā)展，鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型正在進程之中，農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展既要“轉(zhuǎn)”更要“型”?！稗D(zhuǎn)”預(yù)示著變革和改善農(nóng)村基層原有的社會發(fā)展格局，“型”宣示著農(nóng)村基層新的社會發(fā)展體系的形成和凝固。農(nóng)村市場經(jīng)濟的發(fā)展格局和市場化的發(fā)展路徑促進了農(nóng)村經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型和進步，農(nóng)村市場體系開始形成并走向完善，農(nóng)村民主政治體制開始變革并走向文明。伴隨著中國改革開放步伐的加快和市場經(jīng)濟體制不斷的發(fā)展及其對政治影響的加深，市場化改革給社會發(fā)展帶來的效應(yīng)不斷加強，經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型成為現(xiàn)實發(fā)展的基本趨勢，人們越來越需要一種穩(wěn)定的社會制度、一種良好的社會秩序，人們越來越需要獲得更多更好的經(jīng)濟利益、更加全面和更具保障性的政治權(quán)利。因而，農(nóng)村經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型在市場化發(fā)展進程之中逐步由表及里、由淺入深進入了深度整合與全面革新的階段，重塑農(nóng)村基層治理模式成為這個階段典型的價值需求，處于鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期的農(nóng)村基層治理開始變革。農(nóng)村基層治理變革不能只“變化”不“革新”，“變”要求對原有的基層治理體制進行改變和完善，“革”要求重塑和再造適應(yīng)農(nóng)村市場經(jīng)濟發(fā)展和民主政治進步的新的基層治理模式?；鶎又卫淼膽椪ㄔO(shè)是符合農(nóng)村經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型要求和基層治理變革需求的新的鄉(xiāng)村治理模式，是農(nóng)村基層變革的一種全新的發(fā)展路徑，代表著基層治理變革的方向，是能夠促進農(nóng)村市場經(jīng)濟發(fā)展、維持鄉(xiāng)村穩(wěn)定秩序和實現(xiàn)鄉(xiāng)村政治文明的制度選擇和發(fā)展走向。畢竟治理更具有穩(wěn)定性、中性、程序性，有學(xué)者曾指出治理“更注重方式，而相對缺少意識形態(tài)上的關(guān)懷和爭論”。[31]農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展任重而道遠，基層治理變革的未來光明但艱險，無需再進行意識形態(tài)的庸人自擾，不要繁華浮沉的忙碌生活，農(nóng)村需要的是一種簡約單調(diào)的鄉(xiāng)土生活，農(nóng)民渴望的是一種穩(wěn)定、長治久安、可持續(xù)發(fā)展的生活環(huán)境，這是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和基層治理變革的重要重任。處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型、基層治理變革和民主政治進步的農(nóng)村發(fā)展期，基層治理的憲政化建設(shè)是一條嶄新的建設(shè)道路，引領(lǐng)著農(nóng)村民主政治發(fā)展的方向?；鶎又卫淼膽椪ㄔO(shè)可以擴張農(nóng)村基層的民主政治空間，實現(xiàn)農(nóng)民真正的自主自治治理，是一條有效的探索實現(xiàn)農(nóng)村政治文明和政治現(xiàn)代化發(fā)展的路徑，是一條具有中國特色的民主憲政建設(shè)道路。而且，也開辟了中國農(nóng)村問題研究的新方法、創(chuàng)新了農(nóng)村問題研究的新思維、拓寬了農(nóng)村問題研究的新視野。是一種全新的理論學(xué)說，一種嶄新的研究方法，一種創(chuàng)新的分析理路，一種新穎的理論框架，可以拓展農(nóng)村問題研究的視野和范圍，提高農(nóng)村問題研究的整體性水平，代表著農(nóng)村政治文明和政治現(xiàn)代化發(fā)展的研究方向。

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The Research on the Constitutional Autonomy of the Rural Grass-roots Self-government Governance Changes in the Period of Economic and Social Transformation

PENG Peng
（Hunan Provincial CPC Committee Party School,Changsha,Hunan,410006)

Development of market economy makes the peasants’democratic,law rule,thoughts and ideas of rights and equality increases gradually,rural grassroots governance and democratic political system are faced with reform and adjustment. Constitutionalism is the crystallization of human political civilization,and is the political system to realize mostly democracy,law rule and human rights.We should follow the grassroots governance system,stick to grassroots governance position,format grassroots governance thinking,construct grassroots governance model,introduce grassroots governance culture,abide by grassroots governance principles,structure grassroots governance order,shape grassroots governance farmers and cultivate grassroots governance organizations of constitutionalism.

rural economic and social transformation;rural grassroots governance;constitutionalism

D921.8

A

2095-1140（2013）02-0011-08

（責(zé)任編輯：天下溪）

2012-12-12

全國黨校系統(tǒng)2012年重點調(diào)研課題“創(chuàng)新農(nóng)村社會管理促進基層群眾性自治制度發(fā)展的理論與實踐研究”。

彭澎（1981-），男，湖南湘陰人，中共湖南省委黨校公共管理教研部講師，法學(xué)博士，中國政法大學(xué)博士后流動站研究人員，主要從事法治與經(jīng)濟社會發(fā)展，農(nóng)村社會管理與鄉(xiāng)村基層治理研究。