進(jìn)出口商品歸類差錯原因分析及對策

曲道靜　高　天　李　京

進(jìn)出口商品歸類是海關(guān)正確執(zhí)行國家關(guān)稅政策、貿(mào)易管制措施和準(zhǔn)確編制海關(guān)進(jìn)出口統(tǒng)計的重要基礎(chǔ)，歸類質(zhì)量的高低，不僅關(guān)系國家利益及海關(guān)執(zhí)法的權(quán)威性、公正性，同時也與管理相對人的切身利益休戚相關(guān)。為進(jìn)一步提高商品歸類質(zhì)量，青島海關(guān)成立課題組，以總署抽樣評估中發(fā)現(xiàn)的歸類差錯數(shù)據(jù)為研究對象，通過對相關(guān)海關(guān)及企業(yè)的深入調(diào)研，分析出現(xiàn)商品歸類差錯、歸類不一致現(xiàn)象的原因，并提出了解決建議。

一、海關(guān)總署歸類抽樣評估整體狀況分析

2010年9月，總署對上半年進(jìn)口數(shù)據(jù)的歸類情況進(jìn)行了抽樣評估，調(diào)取全國41個直屬海關(guān)的5030條報關(guān)單數(shù)據(jù)，共計發(fā)現(xiàn)歸類差錯數(shù)據(jù)178條，差錯率3.5%；待核實(shí)數(shù)據(jù)378條，占樣本總數(shù)的7.5%，歸類準(zhǔn)確率為88.9%。盡管商品歸類技術(shù)性、復(fù)雜性的特點(diǎn)使得歸類差錯難以完全杜絕，但從以上數(shù)據(jù)看，全國海關(guān)的歸類準(zhǔn)確率仍有較大的上升空間，歸類管理工作仍需進(jìn)一步改進(jìn)與完善。

二、進(jìn)出口商品歸類差錯、歸類不一致原因分析

通過對抽樣評估錯誤數(shù)據(jù)的深入分析和實(shí)地調(diào)研，筆者認(rèn)為，造成商品歸類差錯、歸類不一致的原因主要有以下三個方面：

(一)“前期預(yù)歸類覆蓋面較窄、后續(xù)監(jiān)控力度不夠、中期通關(guān)壓力過大”的現(xiàn)行通關(guān)模式是造成歸類差錯的客觀原因

2000年通關(guān)作業(yè)改革以后，海關(guān)雖然已建立起了全新的通關(guān)作業(yè)體制，但現(xiàn)有的歸類工作仍然維持著以通關(guān)環(huán)節(jié)歸類管理為核心和重點(diǎn)的傳統(tǒng)“紡錘型”管理模式，絕大多數(shù)歸類問題集中在通關(guān)環(huán)節(jié)即時解決。這就使得海關(guān)歸類執(zhí)法的時間、空間被壓縮在一個極為有限的范圍，在過去海關(guān)工作量不大、通關(guān)效率要求不高的情況下，是可以應(yīng)付有余的，但隨著科技的發(fā)展和我國對外貿(mào)易的快速增長，一方面進(jìn)出口商品的種類層出不窮，歸類工作的技術(shù)性、復(fù)雜性日益提高；另一方面業(yè)務(wù)量不斷增加及外界對海關(guān)通關(guān)效率的要求越來越高，海關(guān)有限的執(zhí)法資源面臨著巨大的壓力和挑戰(zhàn)。由于歸類工作的復(fù)雜性使其極易成為通關(guān)瓶頸，直接影響到通關(guān)效率的提高。

調(diào)研了解到：業(yè)務(wù)量較大的海關(guān)審單處、現(xiàn)場海關(guān)每人日均審核一般貿(mào)易涉稅報關(guān)單量在80-100份左右，每份報關(guān)單平均審核時間不到5分鐘。在短短的幾分鐘時間內(nèi)，審單接單關(guān)員既要審核確保報關(guān)單48項(xiàng)要素準(zhǔn)確無誤，又要確保隨附單證準(zhǔn)確無誤，壓力可想而知。

從對抽樣評估錯誤數(shù)據(jù)類型的劃分看，約有37%的錯誤數(shù)據(jù)系存在明顯歸類差錯而未被糾正，如稅則中有明確列名或電子數(shù)據(jù)與隨附單證不符等。經(jīng)現(xiàn)場了解，主要原因是審單或接單關(guān)員迫于通關(guān)時效壓力在審核時未能認(rèn)真查閱稅則、未能仔細(xì)核對隨附單證。

(二)企業(yè)申報不規(guī)范、對海關(guān)歸類依據(jù)不了解、故意偽瞞報等是造成商品歸類差錯的外部原因

1.企業(yè)申報不規(guī)范導(dǎo)致申報要素?zé)o法滿足海關(guān)歸類要求。抽樣評估數(shù)據(jù)中，平均規(guī)范申報率68%。申報不規(guī)范數(shù)據(jù)中，同時存在歸類差錯或歸類待核實(shí)數(shù)據(jù)占?xì)w類不準(zhǔn)確數(shù)據(jù)的60%，占申報不規(guī)范數(shù)據(jù)的20.7%。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不同海關(guān)對企業(yè)規(guī)范申報要求執(zhí)行情況并不盡一致，部分海關(guān)能夠做強(qiáng)制性要求，對于不符合規(guī)范申報要求的報關(guān)單實(shí)行退、改單處理；而有些海關(guān)則未做硬性規(guī)定，其規(guī)范申報率普遍低于全國平均水平，歸類不準(zhǔn)確率則相應(yīng)較高。導(dǎo)致企業(yè)申報不規(guī)范的原因主要有：現(xiàn)行國際貿(mào)易慣例體系下，由于保護(hù)商業(yè)機(jī)密等方面的原因，某些進(jìn)口企業(yè)無法從國外供貨商處獲得海關(guān)歸類所需要的商品技術(shù)資料；部分貿(mào)易企業(yè)實(shí)際對所申報的商品屬性并不了解，僅僅停留在“會使用”的層面；有時進(jìn)口的貨物經(jīng)過國外貿(mào)易商多次轉(zhuǎn)手后，直接供貨商對商品相關(guān)屬性也不甚了解，進(jìn)口企業(yè)更無法獲取相關(guān)申報要素；此外，在代理報關(guān)的申報模式下，某些報關(guān)企業(yè)素質(zhì)不高，既不了解海關(guān)的要求，也不了解所申報的貨物，在面對海關(guān)審核中“一問三不知”，又不能和收、發(fā)貨企業(yè)有效溝通，抱著“能通關(guān)就行”的敷衍心理，往往只起到“傳聲筒”的作用；即使是自理報關(guān)模式下，企業(yè)內(nèi)部也是由進(jìn)出口部門負(fù)責(zé)申報，不能直接了解商品，往往需要聯(lián)系采購、技術(shù)部門才能獲得相關(guān)信息。商品相關(guān)要素申報不規(guī)范直接導(dǎo)致海關(guān)在審核商品歸類時只能憑借經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行主觀判斷，影響了歸類準(zhǔn)確性的提高。

2.企業(yè)對商品歸類依據(jù)不了解易造成非主觀故意歸類差錯的產(chǎn)生。商品歸類的主要依據(jù)包括《中華人民共和國海關(guān)進(jìn)出口稅則》、《海關(guān)進(jìn)出口稅則-統(tǒng)計目錄商品及品目注釋》和關(guān)于商品歸類的有關(guān)規(guī)定(包括海關(guān)總署的文件、總署及歸類分中心制發(fā)的歸類決定和歸類指導(dǎo)意見、WCO歸類決定匯編等)。筆者在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)：絕大多數(shù)企業(yè)在進(jìn)行歸類申報時，僅依據(jù)《報關(guān)實(shí)用手冊》進(jìn)行主觀判斷。該手冊以十位稅號為列目，對應(yīng)監(jiān)管條件和進(jìn)口稅率，查詢簡便，但其未對子目層級進(jìn)行劃分，容易造成主觀判斷錯誤，且不具有法律效力；企業(yè)對歸類基本依據(jù)《稅則注釋》和其他歸類依據(jù)則了解甚少。當(dāng)所申報商品在《稅則》中無具體列名時，特別是當(dāng)商品的行業(yè)概念與《稅則注釋》的規(guī)定之間存在偏差時，企業(yè)往往會感到無所適從而極易造成非主觀故意歸類差錯的發(fā)生。

3.違法成本低導(dǎo)致企業(yè)故意偽報歸類呈現(xiàn)增長態(tài)勢。近年來，隨著反走私力度的加大，夾帶夾藏、偽報品名等走私行為受到了有力打擊，但是通過偽報商品歸類偷逃稅款、規(guī)避監(jiān)管的歸類瞞騙行為呈現(xiàn)逆向增長態(tài)勢。2010年以來，青島海關(guān)立案查辦歸類瞞騙案件706宗，占行政立案總數(shù)的31.3%，同比增長61.9%?，F(xiàn)有的《海關(guān)法》、《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》中雖已明確賦予海關(guān)對申報不實(shí)行為實(shí)施處罰的權(quán)利，但由于商品歸類的技術(shù)性強(qiáng)，在“商品歸類是海關(guān)責(zé)任”的傳統(tǒng)意識下，加之相關(guān)法律法規(guī)均未對歸類差錯的責(zé)任歸屬及申報不實(shí)情況作出明確的界定，導(dǎo)致海關(guān)在認(rèn)定企業(yè)歸類差錯主觀故意方面存在一定難度，相對人對其在歸類方面發(fā)生的錯誤，往往除補(bǔ)稅外無須承擔(dān)任何其他法律責(zé)任，違法成本低導(dǎo)致企業(yè)存在僥幸心理，往往首先將進(jìn)出口商品歸入低稅率、無貿(mào)易管制稅號向海關(guān)申報，在海關(guān)核實(shí)相關(guān)商品屬性時，故意提供虛假資料，誤導(dǎo)審單關(guān)員作出錯誤的判斷。一旦差錯被發(fā)現(xiàn)，則以對海關(guān)歸類原則不了解為由加以搪塞，徑行更改稅號。缺乏對歸類錯誤負(fù)面后果的擔(dān)憂，不僅不利于企業(yè)守法意識的提高，也在一定程度上助長了企業(yè)申報的盲目性和隨意性，不利于海關(guān)歸類工作的開展。

(三)關(guān)員歸類水平參差不齊、個別關(guān)員審核歸類時疏忽大意以及通關(guān)過程中的慣性思維等是造成歸類差錯的內(nèi)部原因

1.關(guān)員歸類水平參差不齊導(dǎo)致歸類差錯、歸類不一致現(xiàn)象難以避免。商品歸類是一項(xiàng)技術(shù)性強(qiáng)、對人員素質(zhì)要求較高的工作，歸類人員的商品知識、歸類技能、經(jīng)驗(yàn)豐富程度等素質(zhì)直接影響到歸類工作的質(zhì)量。調(diào)研過程中了解到：直屬海關(guān)層面，審單、關(guān)稅職能部門歸類隊(duì)伍能夠保持相對穩(wěn)定，基本由從事歸類工作多年的關(guān)員擔(dān)任；而在隸屬海關(guān)層面，出于廉政等方面的考慮以及缺乏專家晉升途徑，從事接審單崗位的關(guān)員交流比較頻繁，一般情況下1-3年便要參與輪崗。此外，不同關(guān)員接受歸類業(yè)務(wù)培訓(xùn)的背景不同，對歸類技術(shù)的運(yùn)用水平也高低有別。現(xiàn)階段總署級別的歸類專項(xiàng)培訓(xùn)每年舉辦2-3次，各關(guān)名額一般在1-2人，通常安排職能部門歸類人員參加，現(xiàn)場歸類關(guān)員接受專業(yè)歸類培訓(xùn)的機(jī)會稀缺，即使進(jìn)行關(guān)區(qū)內(nèi)部二次培訓(xùn)，因時間限制，效果也無法達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。關(guān)員歸類水平參差不齊造成直屬海關(guān)之間、同一關(guān)區(qū)不同現(xiàn)場、不同部門之間一定程度上存在著歸類差異，海關(guān)執(zhí)法的公正、公平性易受到企業(yè)質(zhì)疑。

2.個別關(guān)員審單時疏忽大意導(dǎo)致低級歸類差錯時有發(fā)生。從本次抽樣評估數(shù)據(jù)看，《稅則》具體列名商品存在歸類差錯的數(shù)據(jù)共有45條，單證不符導(dǎo)致的歸類差錯數(shù)據(jù)21條，分別占?xì)w類差錯數(shù)據(jù)的25.3%、11.7%。由于海關(guān)內(nèi)部沒有考核歸類人員工作能力、工作質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)和方法，責(zé)任追究制度落實(shí)也存在諸多困難，再加上企業(yè)對通關(guān)時效的要求，這就導(dǎo)致個別關(guān)員對某些能夠從企業(yè)申報要素判斷存在歸類差錯的數(shù)據(jù)未能及時糾正，對隨附單證審核不夠認(rèn)真，對籠統(tǒng)申報的商品，不按照《中華人民共和國海關(guān)進(jìn)出口商品規(guī)范申報目錄》要求逐一審核相關(guān)要素，最終導(dǎo)致歸類差錯的發(fā)生。

3.通關(guān)過程中的慣性思維是導(dǎo)致歸類差錯的另一重要原因。長期以來，海關(guān)對于商品歸類的糾正主要局限于涉及補(bǔ)稅、補(bǔ)證的報關(guān)單，對于既無稅率差也無監(jiān)管條件差別，或者更改稅號后需退稅的歸類差錯，現(xiàn)場關(guān)員出于通關(guān)時效性的考慮基本不要求企業(yè)更改；其次，海關(guān)內(nèi)部不同的業(yè)務(wù)部門之間對準(zhǔn)確歸類的認(rèn)識和重視程度不同。如加工貿(mào)易手冊備案時由于不涉及稅款，所以一直以來關(guān)員對備案商品歸類問題重視不夠，而內(nèi)銷時備案內(nèi)容或無法修改、或更改程序復(fù)雜，直接導(dǎo)致加貿(mào)內(nèi)銷貨物歸類質(zhì)量難以保證。這些慣性思維的存在，導(dǎo)致許多本應(yīng)避免的歸類差錯得不到及時糾正，存在較大執(zhí)法隱患。

三、提高商品歸類工作質(zhì)量的相關(guān)建議

(一)完善歸類工作法律體系，在更高層級上明確行政管理相對人在進(jìn)出口歸類申報中的責(zé)任及海關(guān)后續(xù)審核的權(quán)利

《中華人民共和國海關(guān)進(jìn)出口貨物征稅管理辦法》(以下簡稱《征管辦法》)規(guī)定“納稅義務(wù)人應(yīng)當(dāng)按照法律、行政法規(guī)和海關(guān)規(guī)章關(guān)于商品歸類、審定完稅價格和原產(chǎn)地管理的有關(guān)規(guī)定，如實(shí)申報進(jìn)出口貨物的商品名稱、稅則號列、規(guī)格型號等”，“海關(guān)可以根據(jù)口岸通關(guān)和貨物進(jìn)出口的具體情況，在貨物通關(guān)環(huán)節(jié)僅對申報內(nèi)容作程序性審核，在貨物放行后再進(jìn)行申報價格、商品歸類等是否真實(shí)、正確的實(shí)質(zhì)性核查”。但從執(zhí)法實(shí)踐看，“如實(shí)申報”不等同于準(zhǔn)確申報，企業(yè)歸類申報錯誤時，責(zé)任認(rèn)定存在較大難度；且《征管辦法》未對“程序性審核”作明確定義，在實(shí)際通關(guān)過程中難以執(zhí)行；再者《征管辦法》系行政法規(guī)，未上升至法律層面，不具有強(qiáng)制效力。而國外海關(guān)一些較為成熟的相關(guān)法律，通常在其海關(guān)法典中以專章對商品歸類進(jìn)行闡述，通過制定相應(yīng)的法規(guī)，明確相對人的歸類責(zé)任。此外，鑒于目前《征管辦法》對海關(guān)后續(xù)審核的規(guī)定可操作性不強(qiáng)且法律層級不高，因此，建議盡快完善商品歸類的相關(guān)立法，針對歸類瞞騙行為和錯誤申報行為制定更為有力和更具操作性的規(guī)定，明確海關(guān)管理相對人在歸類申報方面的法律責(zé)任并且在法律層面賦予海關(guān)后續(xù)審核的權(quán)利，這是擺脫目前歸類執(zhí)法困境的根本途徑。

(二)拓展預(yù)歸類適用范圍、強(qiáng)化后續(xù)監(jiān)控力度，推進(jìn)“前推后移”通關(guān)模式的進(jìn)一步實(shí)施

海關(guān)預(yù)歸類設(shè)定了較為嚴(yán)格的條件，而社會化預(yù)歸類工作對主體資格要求嚴(yán)格、且作出的歸類還需要海關(guān)蓋章認(rèn)可，這就導(dǎo)致預(yù)歸類工作的覆蓋面極小。據(jù)了解，目前一些海關(guān)為減輕通關(guān)環(huán)節(jié)的歸類審核壓力，推出了以資信較好企業(yè)為單元的歸類預(yù)審核工作，但由于所審核的歸類無法同預(yù)歸類一樣享受通關(guān)環(huán)節(jié)的便利，因此企業(yè)積極性不高，推廣起來非常困難。建議總署能夠出臺政策適當(dāng)降低海關(guān)及社會化預(yù)歸類的實(shí)施條件，從而擴(kuò)大其適用范圍。此外，為緩解通關(guān)環(huán)節(jié)歸類壓力，應(yīng)在法律層面明確海關(guān)“后續(xù)審核權(quán)利”的基礎(chǔ)上，加大后續(xù)監(jiān)控力度，建立“歸類辦、各歸類分中心、直屬海關(guān)”的三級監(jiān)控制度，建立“日常數(shù)據(jù)復(fù)核、重點(diǎn)商品監(jiān)控、企業(yè)專項(xiàng)分析”三位一體的歸類監(jiān)控模式，確保后續(xù)監(jiān)控的科學(xué)與完善。

(三)充分發(fā)揮補(bǔ)充申報制度的作用，使其成為規(guī)范申報的有益補(bǔ)充

規(guī)范申報是海關(guān)對進(jìn)出口貨物實(shí)施有效監(jiān)管的重要基礎(chǔ)，但隨著商品種類的日益復(fù)雜，僅依靠規(guī)范申報來判定商品歸類已經(jīng)不能滿足歸類工作的需要，規(guī)范申報本身存在一定的局限性，當(dāng)企業(yè)申報稅號存在錯誤而又按照錯誤稅號的規(guī)范要素進(jìn)行申報時，僅根據(jù)申報要素來判定商品歸類存在一定難度。此時就需要借助補(bǔ)充申報制度來約束企業(yè)申報行為，幫助海關(guān)判斷歸類。但現(xiàn)階段補(bǔ)充申報制度使用程序煩瑣，僅停留在紙面單據(jù)上，補(bǔ)充申報內(nèi)容未與報關(guān)單電子數(shù)據(jù)掛鉤，很大程度上影響了該制度實(shí)際作用的發(fā)揮，多數(shù)現(xiàn)場業(yè)務(wù)關(guān)員仍然延續(xù)以往口頭核實(shí)相關(guān)屬性或要求企業(yè)提供情況說明的操作模式，既不利于后期監(jiān)控工作的開展，也不利于固化企業(yè)違規(guī)證據(jù)。因此，盡快完善補(bǔ)充申報制度的適用規(guī)程，將補(bǔ)充申報內(nèi)容增補(bǔ)進(jìn)H2000電子數(shù)據(jù)庫，充分發(fā)揮其靈活性，使之成為規(guī)范申報制度的有益補(bǔ)充。

(四)加強(qiáng)科技手段對歸類工作的輔助支持作用

一是在“中國海關(guān)進(jìn)出口商品歸類系統(tǒng)”(以下簡稱“歸類系統(tǒng)”)中開辟信息共享專欄，實(shí)現(xiàn)全國歸類風(fēng)險信息的有效共享；二是將總署發(fā)布的歸類決定、歸類分中心作出的歸類指導(dǎo)意見以及規(guī)范申報要素、重要風(fēng)險提示加入到H2000通關(guān)系統(tǒng)中，進(jìn)一步提升審單決策輔助科技支撐力度，最大程度減少審單關(guān)員對歸類依據(jù)不熟悉導(dǎo)致的歸類差錯；三是實(shí)現(xiàn)同名商品錄入環(huán)節(jié)比對，對品名相同歸類相異的電子數(shù)據(jù)，在審單環(huán)節(jié)提示關(guān)員重點(diǎn)審核。

(五)建立關(guān)區(qū)之間、關(guān)區(qū)內(nèi)部歸類不一致問題的解決機(jī)制

目前，不同關(guān)區(qū)對相同商品所作的預(yù)歸類決定、歸類指導(dǎo)意見不一致的情況時有發(fā)生；相同商品在不同關(guān)區(qū)、甚至在同一關(guān)區(qū)不同口岸通關(guān)時歸類不一致的也屢見不鮮。由于目前沒有解決上述問題的機(jī)制，一些海關(guān)或發(fā)現(xiàn)了上述問題不及時向相關(guān)部門反映、或反映后也得不到妥善解決。這不僅給現(xiàn)場關(guān)員的執(zhí)法帶來了極大的困擾、給海關(guān)公正執(zhí)法帶來了隱患，而且也給海關(guān)造成了負(fù)面的社會影響。

建議在總署層面建立相關(guān)制度，解決“歸類系統(tǒng)”中的預(yù)歸類決定、歸類指導(dǎo)意見不一致問題以及關(guān)區(qū)間的歸類不一致問題：在“中國海關(guān)進(jìn)出口商品歸類系統(tǒng)”中設(shè)立專門功能，直屬海關(guān)將通過各種途徑發(fā)現(xiàn)的歸類不一致數(shù)據(jù)及時上報給相應(yīng)歸類分中心，分中心必須在規(guī)定時間內(nèi)給予答復(fù)，并對歸類錯誤的海關(guān)下發(fā)更改通知。此外，各歸類分中心應(yīng)根據(jù)各自分管商品，對各歸類分中心、各直屬海關(guān)通過“歸類系統(tǒng)”發(fā)布的預(yù)歸類決定、歸類指導(dǎo)意見等數(shù)據(jù)進(jìn)行定期監(jiān)控，對發(fā)現(xiàn)的錯誤應(yīng)及時給相關(guān)海關(guān)下發(fā)更改通知。

(六)維持歸類隊(duì)伍的相對穩(wěn)定，建立健全歸類專家制度

為最大程度減少歸類人員變動對歸類質(zhì)量的不利影響，一是盡可能穩(wěn)定歸類專家隊(duì)伍，在進(jìn)行干部交流時，要從有利于歸類工作開展的要求出發(fā)，盡可能保證歸類專家型人員和業(yè)務(wù)尖子的相對穩(wěn)定；二是建立專家隊(duì)伍保障機(jī)制，在以一定的客觀量化標(biāo)準(zhǔn)評定專家的基礎(chǔ)上，針對不同級別分別制定相應(yīng)的工作職責(zé)和工作待遇；三是從事歸類崗位的關(guān)員必須進(jìn)行必要的專業(yè)性培訓(xùn)，并探索實(shí)施歸類崗位的“持證上崗”制度。