加強(qiáng)海關(guān)執(zhí)法統(tǒng)一性建設(shè)的現(xiàn)實(shí)思考和路徑分析

黃旭榮

加強(qiáng)海關(guān)執(zhí)法統(tǒng)一性建設(shè)，是當(dāng)前海關(guān)總署黨組所確定的一項(xiàng)重要工作任務(wù)，是推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治海關(guān)的內(nèi)在要求，是改進(jìn)海關(guān)監(jiān)管和服務(wù)、履行把關(guān)職責(zé)的有效途徑，也是遵循國際貿(mào)易規(guī)則的客觀需要。執(zhí)法統(tǒng)一要求海關(guān)在行政執(zhí)法中，以統(tǒng)一的執(zhí)法理念和關(guān)注點(diǎn)為指導(dǎo)，按照統(tǒng)一的執(zhí)法依據(jù)，在法律適用及執(zhí)法程序上適用同樣的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，使執(zhí)法行為給相關(guān)行政相對(duì)人明確的合理預(yù)期，從而達(dá)到穩(wěn)定、統(tǒng)一行政法律關(guān)系的效果。近年來，隨著國家民主法制進(jìn)程的不斷推進(jìn)，海關(guān)法律規(guī)范體系和依法行政機(jī)制不斷健全，人民群眾的法治意識(shí)、維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)，廣大行政相對(duì)人對(duì)海關(guān)公平、公正、誠信、統(tǒng)一執(zhí)法提出了更新更高要求，寄予了更高期望。正緣于此，為更好地推進(jìn)海關(guān)執(zhí)法統(tǒng)一性建設(shè)，本文結(jié)合當(dāng)前海關(guān)執(zhí)法實(shí)踐，就如何加強(qiáng)海關(guān)執(zhí)法統(tǒng)一性建設(shè)進(jìn)行分析和探討。

一、當(dāng)前海關(guān)執(zhí)法不統(tǒng)一的主要表現(xiàn)形式

正視問題是改進(jìn)工作的前提。當(dāng)前海關(guān)執(zhí)法不統(tǒng)一的主要表現(xiàn)形式有：

(一)整體執(zhí)法意識(shí)不強(qiáng)

執(zhí)法實(shí)踐中，不同海關(guān)、不同部門之間在把握局部與整體之間關(guān)系上，過分強(qiáng)調(diào)個(gè)性，不能從整體上把握?qǐng)?zhí)法效益的最大化，“單兵突擊”、“平均用力”，協(xié)調(diào)配合不順暢，缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，不利于實(shí)現(xiàn)海關(guān)執(zhí)法的整體效能和執(zhí)法統(tǒng)一性。有的海關(guān)隨意改變或變通執(zhí)行總署規(guī)章制度，導(dǎo)致原本統(tǒng)一的執(zhí)法依據(jù)和業(yè)務(wù)規(guī)定在不同關(guān)區(qū)出現(xiàn)執(zhí)行差異；有些海關(guān)之間對(duì)執(zhí)法依據(jù)的立法原義和適用范圍理解不一，執(zhí)法人員不能正確處理新法與舊法、上位法與下位法、一般法與特別法之間的關(guān)系，造成適用執(zhí)法依據(jù)的不統(tǒng)一。不同海關(guān)、同一海關(guān)不同業(yè)務(wù)現(xiàn)場甚至同一現(xiàn)場的不同關(guān)員在不同的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)下各自為戰(zhàn)，有的甚至是同一現(xiàn)場、同一關(guān)員在不同的時(shí)間對(duì)相同的問題產(chǎn)生前后矛盾的不同判斷，出現(xiàn)了尺度不一的情況。由于海關(guān)行政執(zhí)法行為具有重義性的特點(diǎn)，日常執(zhí)法實(shí)踐中經(jīng)常需要對(duì)相同或類似問題進(jìn)行處理，這樣的執(zhí)法方式、執(zhí)法結(jié)果將嚴(yán)重影響海關(guān)執(zhí)法的公信力。

(二)自由裁量權(quán)行使不盡規(guī)范

法律不可能窮盡所有行政事務(wù)。由于執(zhí)法環(huán)境的易變性、多樣性和復(fù)雜性，以及法律自身的局限，海關(guān)法律、行政法規(guī)、規(guī)章不可能窮盡一切情況、對(duì)所有問題都進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，這就要求海關(guān)在處理具體問題時(shí)必須行使一定的自由裁量權(quán)。當(dāng)前海關(guān)行政執(zhí)法自由裁量權(quán)幾乎涵蓋了海關(guān)所有業(yè)務(wù)部門的各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，其表現(xiàn)形式包括對(duì)事實(shí)認(rèn)定的自由裁量權(quán)、行政處罰種類及幅度的自由裁量權(quán)、選擇不同程序及如何執(zhí)行程序的自由裁量權(quán)、選擇行政行為方式的自由裁量權(quán)、作出具體行政行為時(shí)限的自由裁量權(quán)等。當(dāng)前海關(guān)立法對(duì)行使自由裁量權(quán)的條件、范圍、方式、程序等大多缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)自由裁量權(quán)的運(yùn)作缺乏必要的控制和規(guī)范，過多自由裁量權(quán)的行使就必然會(huì)帶來更多的執(zhí)法不統(tǒng)一。如海關(guān)行政處罰案件中存在的過罰失當(dāng)、同責(zé)不同罰、量罰情節(jié)隨意等問題，都屬此類。另外，由于片面強(qiáng)調(diào)合法性原則，自由裁量權(quán)的行使忽視合理性要求，其結(jié)果必然導(dǎo)致一味地生搬硬套法律法規(guī)，機(jī)械執(zhí)法，造成不當(dāng)裁量，海關(guān)執(zhí)法偏離了法律的本意。*劉峰：《海關(guān)行政處罰執(zhí)法統(tǒng)一問題探究》，《海關(guān)研究》2009年第1期。

(三)執(zhí)法操作程序差異較大

海關(guān)執(zhí)法操作程序既包括法定程序，也包括內(nèi)部操作規(guī)范。法定程序是實(shí)施行政行為應(yīng)當(dāng)遵循法定方式、步驟、時(shí)限等，法律、行政法規(guī)和規(guī)章中一般都有明確的法定程序規(guī)定。而內(nèi)部操作規(guī)范的“不規(guī)范”是造成當(dāng)前執(zhí)法不統(tǒng)一的重要隱患之一。目前海關(guān)有些行政執(zhí)法方式的具體操作規(guī)范還不完善，由于無統(tǒng)一的、可行的操作規(guī)程可依，實(shí)踐中有的關(guān)員憑經(jīng)驗(yàn)、憑習(xí)慣辦事，“粗放型執(zhí)法”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。各海關(guān)在設(shè)定關(guān)區(qū)內(nèi)相關(guān)業(yè)務(wù)的作業(yè)流程時(shí)往往根據(jù)各關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、業(yè)務(wù)量多少來確定，繁簡程度不同，審批層級(jí)各異，不同關(guān)區(qū)的作業(yè)流程存在較大的差異，致使不同關(guān)區(qū)之間、不同關(guān)員之間的執(zhí)法不完全統(tǒng)一，也很難做到程序正當(dāng)、高效便民。如有些行政處罰案件，在立案調(diào)查取證以及涉案物品管理等環(huán)節(jié)上還存在操作程序不規(guī)范問題，有些案件在辦案效率、扣留措施、擔(dān)保金收取等方面還存在著不少的問題。

(四)執(zhí)法隨意性的現(xiàn)象在一定范圍內(nèi)還普遍存在

執(zhí)法實(shí)踐中，不同口岸因業(yè)務(wù)量大小的差異、執(zhí)法資源配置的差異，造成查驗(yàn)率和審單力度存在較大差異，尺度把握不統(tǒng)一，導(dǎo)致有的企業(yè)在不同口岸進(jìn)出口同樣的貨物，處理上也不完全一致的情況，通關(guān)成本差別較大。同一企業(yè)的同一貨物在不同口岸所適用的審價(jià)尺度不同、通關(guān)管理要求不一樣；同等條件的企業(yè)在同一海關(guān)或不同關(guān)區(qū)享受的優(yōu)惠便利不同。有時(shí)甚至在同一關(guān)區(qū)會(huì)發(fā)生兩個(gè)以上部門對(duì)同一企業(yè)的同一貨物，作出不一樣的結(jié)論，采取不一樣的監(jiān)管措施。同樣的旅客進(jìn)出境，不同口岸監(jiān)管條件和驗(yàn)放尺度不同。如某些關(guān)員對(duì)于企業(yè)辦理通關(guān)時(shí)的申報(bào)差錯(cuò)行為，針對(duì)有的企業(yè)要求刪單重報(bào)，而對(duì)另外的企業(yè)則以申報(bào)不實(shí)為由予以行政處罰。在行政處罰中，對(duì)具有相同違法情節(jié)、程度的不同當(dāng)事人，也存在關(guān)員選擇輕重不等的處罰措施的問題。又如對(duì)于《海關(guān)法》中“合理數(shù)量”含義的確定，不同的海關(guān)、口岸、不同的執(zhí)法關(guān)員掌握的標(biāo)準(zhǔn)可能不一致，實(shí)際工作中執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)也不一致，都屬此類。*同上。

二、造成海關(guān)執(zhí)法不統(tǒng)一的主要原因

查缺補(bǔ)漏是改進(jìn)工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。深入剖析造成海關(guān)執(zhí)法不統(tǒng)一的主要原因，能為有的放矢地加強(qiáng)海關(guān)執(zhí)法統(tǒng)一性建設(shè)明確方向。當(dāng)前造成海關(guān)執(zhí)法不統(tǒng)一的主要原因是：

(一)執(zhí)法規(guī)范不統(tǒng)一

海關(guān)的執(zhí)法依據(jù)包括法律、行政法規(guī)和規(guī)章、總署規(guī)范性文件、總署業(yè)務(wù)管理規(guī)定和各直屬海關(guān)制定的規(guī)范性文件。執(zhí)法規(guī)范不統(tǒng)一主要體現(xiàn)在海關(guān)執(zhí)法依據(jù)的下游，即規(guī)范性文件層面。近年來，海關(guān)總署對(duì)制定的規(guī)范性文件進(jìn)行了大幅度清理，取得了較為明顯的成效。但是，由于海關(guān)制訂規(guī)范性文件不是嚴(yán)格意義上的立法行為，與法律的統(tǒng)一性、普遍性、穩(wěn)定性相比，規(guī)范性文件所涉及的政策一般是因時(shí)因地因事制宜的。因此，規(guī)范性文件的科學(xué)性、穩(wěn)定性較低，內(nèi)容沖突現(xiàn)象比較普遍，整體上存在許多薄弱之處。一些規(guī)范性文件制定不夠嚴(yán)密，用語不夠規(guī)范，導(dǎo)致執(zhí)法人員的裁量權(quán)過大；有的規(guī)范性文件在內(nèi)容上重實(shí)體、輕程序，對(duì)如何辦理手續(xù)、如何實(shí)現(xiàn)權(quán)利和履行義務(wù)的程序性規(guī)定很少甚至沒有；有的規(guī)范性文件之間存在的沖突較多，往往使執(zhí)法關(guān)員無所適從。

同時(shí)，為了保障行政法規(guī)、規(guī)章和總署規(guī)定得以執(zhí)行，各直屬海關(guān)都出臺(tái)了相應(yīng)的實(shí)施辦法，而且總署也要求各關(guān)根據(jù)實(shí)際制訂貫徹措施。目前各關(guān)現(xiàn)行的業(yè)務(wù)運(yùn)行基本上靠這些規(guī)定來明確崗位職責(zé)和內(nèi)部管理要求。各關(guān)的規(guī)定雖然都是根據(jù)上位法和規(guī)定制定的，但有些擴(kuò)大了范圍，有些縮小了范圍，有些擴(kuò)大了自身的權(quán)限，有些增加了行政相對(duì)人的義務(wù)，有些根據(jù)自身的實(shí)際設(shè)置了一些新的規(guī)范。執(zhí)法規(guī)范的不統(tǒng)一導(dǎo)致了全國海關(guān)執(zhí)法的不統(tǒng)一。

(二)執(zhí)法關(guān)員法律素養(yǎng)參差不齊

當(dāng)前整個(gè)海關(guān)執(zhí)法隊(duì)伍文化水平不一、法律素養(yǎng)各異、年齡結(jié)構(gòu)尚不平衡。在一些基層一線執(zhí)法現(xiàn)場，海關(guān)業(yè)務(wù)崗位上的骨干主要為中年關(guān)員，時(shí)代的原因不僅使他們大多錯(cuò)過了系統(tǒng)學(xué)習(xí)文化的最好時(shí)機(jī)，而且形成了不少人對(duì)自身經(jīng)驗(yàn)和習(xí)慣的重度依賴，對(duì)新修訂、新出臺(tái)的法律、行政法規(guī)不學(xué)習(xí)、不掌握、不了解，存在著“穿新鞋走老路”、“用新瓶裝老酒”，“以前怎么干，現(xiàn)在換個(gè)名頭照樣怎么干”等守舊思想傾向。有的執(zhí)法關(guān)員對(duì)海關(guān)法律法規(guī)、政策文件缺乏全面、準(zhǔn)確的理解和掌握，只能簡單機(jī)械地照搬、照抄法律條文，對(duì)于實(shí)踐中出現(xiàn)的新問題、新情況難以應(yīng)對(duì)，法律實(shí)際運(yùn)用能力不強(qiáng)。新入關(guān)的青年關(guān)員雖然文化水平較高但缺乏執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)且易受環(huán)境影響，產(chǎn)生從眾心理，各種不良傾向交織在一起使他們對(duì)海關(guān)法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)定的學(xué)習(xí)不主動(dòng)、不積極。執(zhí)法關(guān)員法律素養(yǎng)參差不齊，導(dǎo)致他們對(duì)海關(guān)執(zhí)法依據(jù)的理解千差萬別。再加之海關(guān)各部門分工各異，有的崗位之間甚至感覺到“隔行如隔山”，部分關(guān)員的業(yè)務(wù)水平因崗位交流頻繁而無法適應(yīng)現(xiàn)有本職崗位執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)需要，導(dǎo)致同一崗位之間前后工作不連續(xù)，不同崗位之間工作流程相互銜接不暢順，執(zhí)法結(jié)果因人、因時(shí)而異。

(三)執(zhí)法理念、執(zhí)法方式不科學(xué)

首先，部分關(guān)員仍存在程序的實(shí)體從屬主義觀念。在對(duì)海關(guān)執(zhí)法程序的認(rèn)識(shí)上，往往把行政程序視為行政實(shí)體目標(biāo)的附庸，認(rèn)為只要行政決定的內(nèi)容基本正確，即使形式有缺陷也無關(guān)緊要。目前海關(guān)執(zhí)法不統(tǒng)一的一個(gè)重要原因就是個(gè)別關(guān)員過分強(qiáng)調(diào)執(zhí)法的特殊性，而忽視了執(zhí)法程序的統(tǒng)一性，造成執(zhí)法程序經(jīng)不起檢查，不同具體行政行為的執(zhí)法流程和效率相差較大；其次，部分關(guān)員存在片面的權(quán)力意識(shí)。由于我國長期形成的人治傳統(tǒng)根深蒂固，加之中國社會(huì)歷來慣以行政權(quán)力支配一切，導(dǎo)致一些執(zhí)法關(guān)員長期習(xí)慣于按照政策、文件和行政指令辦事，輕視甚至忽視法律的作用。服從領(lǐng)導(dǎo)意志高于服從法律精神，維護(hù)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威高于維護(hù)法律權(quán)威。領(lǐng)導(dǎo)的不同以及領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志，導(dǎo)致執(zhí)法行為、執(zhí)法結(jié)果的不一致；再者，有的海關(guān)執(zhí)法偏重于個(gè)案處理，很少將具體行為融入整個(gè)海關(guān)執(zhí)法體系，同樣的違法行為在不同關(guān)區(qū)或不同部門的立案標(biāo)準(zhǔn)、處罰決定都不一樣，從而帶來執(zhí)法不統(tǒng)一、關(guān)員濫用職權(quán)、執(zhí)法結(jié)果顯失公正等弊端，進(jìn)而引發(fā)“稅往低處流”和“漂移走私”等監(jiān)管、執(zhí)法方面的問題。

(四)執(zhí)法監(jiān)督有待強(qiáng)化

目前海關(guān)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制或多或少存在諸如內(nèi)外部監(jiān)督缺乏應(yīng)有的力度、執(zhí)法監(jiān)督工作機(jī)制的改革創(chuàng)新力度不夠、執(zhí)法者責(zé)任與權(quán)力不平衡等問題。一是從監(jiān)督方式上看，過程性監(jiān)督機(jī)制還未完全形成，執(zhí)法監(jiān)督過度依賴于集中突擊檢查、事后審計(jì)、行政復(fù)議及行政訴訟審核等方式，全程性動(dòng)態(tài)執(zhí)法監(jiān)督還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。在日常的執(zhí)法監(jiān)督工作中，有些關(guān)員怕得罪人，不嚴(yán)肅指出，不考評(píng)扣分，不督促整改，使得執(zhí)法不統(tǒng)一的問題一而再、再而三地被發(fā)現(xiàn)。二是從監(jiān)督機(jī)制上看，執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制還不健全，監(jiān)察、督審、法規(guī)、業(yè)務(wù)職能處室等相關(guān)部門之間還沒有形成工作合力，使得某些執(zhí)法環(huán)節(jié)成為“監(jiān)督空白”，容易出現(xiàn)執(zhí)法不統(tǒng)一甚至權(quán)力失控等問題。三是從責(zé)任追究上看，目前執(zhí)法責(zé)任制雖然基本完善，但是在執(zhí)行上力度不夠，執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究落實(shí)難，易形成執(zhí)法過程中出現(xiàn)不統(tǒng)一、不一致，檢查發(fā)現(xiàn)后整改，整改后又犯的惡性循環(huán)。

三、加強(qiáng)海關(guān)執(zhí)法統(tǒng)一性建設(shè)的路徑分析

對(duì)癥下藥是解決問題的最佳途徑。針對(duì)當(dāng)前海關(guān)執(zhí)法統(tǒng)一性建設(shè)中存在的突出問題，應(yīng)當(dāng)從完善制度規(guī)范、規(guī)制自由裁量權(quán)、健全執(zhí)法機(jī)制、強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督、提高隊(duì)伍素質(zhì)等方面入手，多措并舉、多管齊下，扎實(shí)推進(jìn)海關(guān)執(zhí)法統(tǒng)一性建設(shè)。

(一)完善制度規(guī)范，促進(jìn)執(zhí)法統(tǒng)一

“沒有規(guī)矩，不成方圓。”海關(guān)執(zhí)法不統(tǒng)一，表面是個(gè)別執(zhí)法關(guān)員隨意執(zhí)法、任意裁量的問題，根源還在于執(zhí)行的制度規(guī)范不完善、不統(tǒng)一。大力推進(jìn)制度建設(shè)，細(xì)化執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，是加強(qiáng)海關(guān)執(zhí)法統(tǒng)一性建設(shè)的必經(jīng)之路。

1.加強(qiáng)海關(guān)立法工作，健全完善海關(guān)法律規(guī)范體系，細(xì)化各項(xiàng)規(guī)章制度，嚴(yán)密執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法環(huán)節(jié)。一是要進(jìn)一步推動(dòng)解決執(zhí)法工作中遇到的法律規(guī)定不明確、銜接不緊密、執(zhí)法依據(jù)不完善等問題，有效增強(qiáng)法律、行政法規(guī)和規(guī)章制度的可操作性，努力確保海關(guān)每個(gè)執(zhí)法行為都有法可依、有章可循；二是要研究建立總署機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)規(guī)范和重要文件的事前會(huì)商機(jī)制，保證制度建設(shè)質(zhì)量，提高業(yè)務(wù)管理制度的針對(duì)性、協(xié)調(diào)性和可操作性；*鄒志武副署長在全國海關(guān)司局級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)研討會(huì)上的講話，2012年8月3日。三是要定期清理海關(guān)各類規(guī)范性文件，避免失效文件引發(fā)執(zhí)法矛盾。同時(shí)要做好與其他行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的溝通工作，取得他們對(duì)海關(guān)執(zhí)法認(rèn)識(shí)上的統(tǒng)一。

2.總署應(yīng)當(dāng)增加制定全國海關(guān)統(tǒng)一的業(yè)務(wù)管理規(guī)范，盡量減少各直屬海關(guān)制定各類規(guī)范性文件。實(shí)踐證明，各直屬海關(guān)出臺(tái)制度越多，執(zhí)法流程越不順暢，執(zhí)法結(jié)果就越不統(tǒng)一，制度建設(shè)不能走入認(rèn)為“制度越多越細(xì)，執(zhí)法就越規(guī)范，執(zhí)法質(zhì)量就越高”的誤區(qū)。海關(guān)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，海關(guān)事務(wù)屬于中央事權(quán)，總署出臺(tái)的業(yè)務(wù)規(guī)范應(yīng)盡可能詳細(xì)具體，提供統(tǒng)一的執(zhí)法操作程序和操作流程，形成全國海關(guān)統(tǒng)一的業(yè)務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)和操作模式，可直接應(yīng)用于基層海關(guān)執(zhí)法，一般情況下無須各直屬海關(guān)再制定實(shí)施辦法，盡量減少各關(guān)自行設(shè)定規(guī)范的必要性，最終達(dá)到業(yè)務(wù)規(guī)范的基本統(tǒng)一，從制度層面推進(jìn)海關(guān)統(tǒng)一執(zhí)法。*何貴喜：《關(guān)于執(zhí)法統(tǒng)一的思考》，道客巴巴網(wǎng)http://www.doc88.com，訪問時(shí)間2012年11月17日。

3.繼續(xù)扎實(shí)推進(jìn)海關(guān)業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。要形成一個(gè)以業(yè)務(wù)流程為主線，兼顧海關(guān)業(yè)務(wù)操作系統(tǒng)，各崗位設(shè)置相互銜接、相互制約、環(huán)環(huán)相扣的系統(tǒng)業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。在海關(guān)業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施過程中，要全面規(guī)范海關(guān)各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，將工作職責(zé)、操作流程、工作標(biāo)準(zhǔn)、工作依據(jù)、方法技能、風(fēng)險(xiǎn)提示等落實(shí)到每個(gè)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)上，推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范統(tǒng)一。

(二)規(guī)制自由裁量權(quán)，規(guī)范執(zhí)法行為

英國行政法學(xué)家威廉·韋德認(rèn)為，法治的要義之一就是“政府必須根據(jù)公認(rèn)的、限制自由裁量權(quán)的一整套規(guī)則和原則辦事”。對(duì)于海關(guān)執(zhí)法來說，在允許部分自由裁量的同時(shí)，必須加強(qiáng)對(duì)其行使的規(guī)制，以最大限度地使執(zhí)法行為符合法治化的要求。

首先，在立法工作中，要進(jìn)一步改進(jìn)立法技術(shù)，增強(qiáng)法律法規(guī)的協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一性、嚴(yán)密性和可操作性，把海關(guān)執(zhí)法的自由裁量權(quán)限定在合理的范圍之內(nèi)，處理好法律條文的彈性和執(zhí)法的可操作性的關(guān)系，盡量做到明確、具體，減少彈性，減少海關(guān)執(zhí)法工作的人為因素，從法律制度上防范執(zhí)法不統(tǒng)一問題的出現(xiàn)。

其次，提高法律解釋水平，通過法律解釋把一些規(guī)定不明確的條文解釋清楚，引導(dǎo)關(guān)員正確適用自由裁量權(quán)。為有效推動(dòng)執(zhí)法統(tǒng)一性建設(shè)，目前總署政法司正在對(duì)法律解釋進(jìn)行有益的探索。海關(guān)總署相繼發(fā)布了第1號(hào)和第2號(hào)行政解釋(試行)的決定，對(duì)海關(guān)少征或漏征稅款追、補(bǔ)稅時(shí)效及稅則號(hào)列申報(bào)差錯(cuò)案件法律責(zé)任的認(rèn)定問題進(jìn)行了進(jìn)一步規(guī)范。

再次，執(zhí)法關(guān)員行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)建立在合理性原則的基礎(chǔ)上，所作出的行政行為必須符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾，所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)。海關(guān)依法行使可以采用多種方式實(shí)現(xiàn)行政目的的，應(yīng)當(dāng)避免采用損害行政相對(duì)人權(quán)益的方式。同時(shí)，海關(guān)作出的自由裁量行為之間應(yīng)當(dāng)保持一定的連續(xù)性，保證行政相對(duì)人對(duì)海關(guān)作出的自由裁量行為具有可預(yù)見性，避免出現(xiàn)前后不一的執(zhí)法結(jié)果。

最后，提高執(zhí)法關(guān)員的法律素養(yǎng)也是規(guī)制自由裁量權(quán)行使的有效方式之一。執(zhí)法關(guān)員綜合運(yùn)用法律知識(shí)、業(yè)務(wù)技能和社會(huì)常識(shí)的結(jié)果，決定了其作出自由裁量行為的最終效果。一方面執(zhí)法關(guān)員要從立法目的和立法背景、指導(dǎo)思想等方面對(duì)海關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行更深層次的學(xué)習(xí)和理解，使自由裁量行為與法律的立法原意保持一致；另一方面要不斷提升海關(guān)業(yè)務(wù)水平。合理行使自由裁量權(quán)要求執(zhí)法關(guān)員全面、深入地掌握海關(guān)業(yè)務(wù)。廣泛的業(yè)務(wù)知識(shí)面和對(duì)業(yè)務(wù)內(nèi)容的深入理解將使執(zhí)法關(guān)員在行使自由裁量權(quán)時(shí)能夠充分考慮其他業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和相關(guān)因素，認(rèn)清自己作出的行政行為可能產(chǎn)生的法律后果。

(三)健全執(zhí)法機(jī)制，夯實(shí)執(zhí)法基礎(chǔ)

一是扎實(shí)推進(jìn)總署目前正在開展的清權(quán)確權(quán)工作，為統(tǒng)一執(zhí)法夯實(shí)制度基礎(chǔ)和管理基礎(chǔ)。要進(jìn)一步明晰事權(quán)劃分、業(yè)務(wù)流程和崗位職責(zé)，在清理三級(jí)事權(quán)、梳理內(nèi)控節(jié)點(diǎn)的基礎(chǔ)上，組織清權(quán)確權(quán)，摸清權(quán)力底數(shù)，評(píng)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)管理，制定防控措施，科學(xué)分解、配置、制約和監(jiān)督權(quán)力，規(guī)范自由裁量權(quán)，推進(jìn)權(quán)力公開透明運(yùn)行。

二是建立健全海關(guān)執(zhí)法疑難問題解決機(jī)制。要明晰三級(jí)海關(guān)事權(quán)，總署和直屬海關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)執(zhí)法指導(dǎo)服務(wù)職能，建立高效便捷的執(zhí)法疑難解答機(jī)制和案例指導(dǎo)制度，隸屬海關(guān)承擔(dān)執(zhí)行反饋職責(zé)，遇到執(zhí)法疑難立即請(qǐng)示，改變目前存在的久拖不決、各自擺平和相互推諉的現(xiàn)象。要拓展執(zhí)法疑難問題解決機(jī)制的適用范圍，海關(guān)總署已作出的批復(fù)或者公布的案例對(duì)同類問題的處理具有拘束力，應(yīng)按相同的原則和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行處理，不得自行其是、另起爐灶，在直屬海關(guān)層面解決的執(zhí)法疑難問題應(yīng)當(dāng)在關(guān)區(qū)內(nèi)形成相同問題的執(zhí)法統(tǒng)一，在總署層面解決的執(zhí)法疑難問題應(yīng)當(dāng)在全國海關(guān)形成相同問題的執(zhí)法統(tǒng)一。

三是推進(jìn)集中執(zhí)法。集中執(zhí)法有利于統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，解決不同執(zhí)法主體在法律適用上的不一致。目前，總署價(jià)格信息中心、各商品價(jià)格信息處以及原產(chǎn)地管理辦公室等外腦機(jī)構(gòu)打破關(guān)區(qū)界限，依托相關(guān)數(shù)據(jù)系統(tǒng)圍繞報(bào)關(guān)單進(jìn)行分析、監(jiān)控和評(píng)估后發(fā)布的很多分析報(bào)告為全國各直屬海關(guān)、隸屬海關(guān)開展審價(jià)、歸類及風(fēng)險(xiǎn)分析工作提供了很多有價(jià)值的信息支持。在海關(guān)各項(xiàng)執(zhí)法業(yè)務(wù)中，總署也曾嘗試將審單業(yè)務(wù)作為實(shí)行集中執(zhí)法的海關(guān)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，建議在全國海關(guān)層面，如按商品章節(jié)分類，根據(jù)各關(guān)的優(yōu)勢(shì)，設(shè)立幾個(gè)大的審單中心，分別負(fù)責(zé)全國海關(guān)同類進(jìn)出口商品的審核，人力資源集中，數(shù)據(jù)支持增強(qiáng)，執(zhí)法效益更高。全國海關(guān)的同類商品在同一平臺(tái)、同一價(jià)格水平上比較，有利于避免關(guān)區(qū)之間的執(zhí)法不平衡。*何貴喜：《關(guān)于執(zhí)法統(tǒng)一的思考》，道客巴巴網(wǎng)http://www.doc88.com，訪問時(shí)間2012年11月17日。稅往低處流、不法分子在各關(guān)之間鉆空子的現(xiàn)象將會(huì)在很大程度上得到遏制，信用企業(yè)的便利措施會(huì)得到更好的落實(shí)。

四是推動(dòng)建立區(qū)域海關(guān)執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域執(zhí)法協(xié)作，促進(jìn)區(qū)域執(zhí)法統(tǒng)一，為全國海關(guān)執(zhí)法統(tǒng)一積累經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)造條件。地處同一區(qū)域的海關(guān)，例如廣東地區(qū)海關(guān)、長三角區(qū)域海關(guān)、東北四省區(qū)海關(guān)、中部地區(qū)海關(guān)由于所處執(zhí)法環(huán)境相近、溝通協(xié)調(diào)便利，可在建立區(qū)域海關(guān)執(zhí)法協(xié)作機(jī)制方面先行先試，最終由點(diǎn)及面，逐步實(shí)現(xiàn)全國海關(guān)的執(zhí)法統(tǒng)一。

(四)強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，提高執(zhí)法質(zhì)量

一是構(gòu)建完善執(zhí)法監(jiān)督體系。監(jiān)察、督審、法規(guī)、業(yè)務(wù)職能處室等相關(guān)部門要密切配合，形成合力，依托相關(guān)管理系統(tǒng)，加強(qiáng)執(zhí)法檢查和執(zhí)法自查，通過嚴(yán)格規(guī)定作業(yè)時(shí)限、嚴(yán)密規(guī)范作業(yè)流程和工作標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)了解各崗位環(huán)節(jié)的執(zhí)法、效率情況，對(duì)行政執(zhí)法和行政許可工作進(jìn)行有效監(jiān)督，從而杜絕關(guān)員自由裁量權(quán)行使的隨意性。二是健全執(zhí)法考評(píng)機(jī)制。要進(jìn)一步改進(jìn)考評(píng)方法和內(nèi)容，運(yùn)用內(nèi)控機(jī)制、重大差錯(cuò)統(tǒng)計(jì)、績效考評(píng)和執(zhí)法評(píng)估等系統(tǒng)和手段，加強(qiáng)隨機(jī)性考評(píng)和日?？荚u(píng)，特別是強(qiáng)化對(duì)容易引發(fā)執(zhí)法不統(tǒng)一的重點(diǎn)薄弱環(huán)節(jié)的考評(píng)。對(duì)發(fā)現(xiàn)的突出問題要狠抓督促整改，使執(zhí)法考評(píng)確實(shí)起到執(zhí)法監(jiān)督的作用。三是嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任追究機(jī)制。加大執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究力度，對(duì)符合執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究情形的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)開展執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任認(rèn)定工作，并根據(jù)《海關(guān)行政執(zhí)法責(zé)任追究暫行規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定，追究相關(guān)責(zé)任關(guān)員的執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任。

(五)加強(qiáng)宣傳教育培訓(xùn)，提升隊(duì)伍素質(zhì)

認(rèn)真貫徹前國家總理溫家寶“明法、守法、執(zhí)法”的重要指示，不斷拓寬學(xué)習(xí)平臺(tái)，通過舉辦法制講座、上崗及晉銜培訓(xùn)、以案說法、執(zhí)法疑難研討等方式，加強(qiáng)法制宣傳和教育培訓(xùn)，按照“四好”總體要求，引導(dǎo)、培養(yǎng)、教育廣大關(guān)員牢固樹立規(guī)則意識(shí)，不斷提高法律素養(yǎng)，切實(shí)增強(qiáng)對(duì)法律的敬畏感和認(rèn)知感，自覺摒棄憑經(jīng)驗(yàn)執(zhí)法、甚至隨意執(zhí)法，將法治觀念、法律意識(shí)以及依法行政的基本要求內(nèi)植于心、外化于行。*鄒志武副署長在全國海關(guān)司局級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)研討會(huì)上的講話，2012年8月3日。以建立海關(guān)專家隊(duì)伍為契機(jī)，推選各業(yè)務(wù)領(lǐng)域的執(zhí)法專家，激發(fā)執(zhí)法關(guān)員的學(xué)習(xí)動(dòng)力和積極性，要特別加強(qiáng)對(duì)基層一線執(zhí)法業(yè)務(wù)骨干的培養(yǎng)，不斷充實(shí)關(guān)員的業(yè)務(wù)知識(shí)儲(chǔ)備，全面提高關(guān)員的執(zhí)法業(yè)務(wù)水平，為加強(qiáng)執(zhí)法統(tǒng)一性建設(shè)建立堅(jiān)實(shí)的人才保障。各相關(guān)業(yè)務(wù)職能部門要以提高基層執(zhí)法質(zhì)量為切入點(diǎn)和著力點(diǎn)，多深入基層，深入一線，主動(dòng)為基層執(zhí)法提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)，幫助基層提升執(zhí)法水平。