關(guān)于海關(guān)公務(wù)員職級(jí)晉升制度的思考

佘建明

按照國(guó)家公務(wù)員管理規(guī)定，海關(guān)公務(wù)員有職務(wù)和級(jí)別兩種身份，無(wú)論領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)還是非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，職務(wù)都顯現(xiàn)于公眾，級(jí)別是隱性的，體現(xiàn)在工資上，同一領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的級(jí)別可能不同。職級(jí)晉升指海關(guān)公務(wù)員職務(wù)和級(jí)別的提升，這是公務(wù)員管理的重要環(huán)節(jié)，經(jīng)過(guò)近20年的實(shí)踐，目前已建立較為完備的海關(guān)公務(wù)員職級(jí)晉升制度，這對(duì)調(diào)動(dòng)海關(guān)人員工作積極性，形成和諧、競(jìng)爭(zhēng)向上的人事生態(tài)發(fā)揮了重要作用。但這一制度也存在一定的問(wèn)題，隨著大量年輕人通過(guò)百里挑一的競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)入海關(guān)隊(duì)伍，矛盾日益突出。

一、海關(guān)公務(wù)員職級(jí)晉升制度的形成

1949年新中國(guó)海關(guān)成立以后，海關(guān)作為國(guó)家進(jìn)出境監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，一直沿用國(guó)家行政干部的人事管理體制。海關(guān)干部不同的身份、責(zé)任和待遇，以擔(dān)任的行政職務(wù)相區(qū)別。中國(guó)實(shí)施改革開(kāi)放，海關(guān)迎來(lái)了發(fā)展的春天。1987年起，經(jīng)中央職稱改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)，海關(guān)總署在全系統(tǒng)開(kāi)展專業(yè)職務(wù)評(píng)審。按照這一制度，海關(guān)人員除行政系列臺(tái)階即副科長(zhǎng)、科長(zhǎng)、副處長(zhǎng)、處長(zhǎng)、副廳(局)、廳(局)級(jí)等職務(wù)晉升外，還有專業(yè)技術(shù)臺(tái)階即員級(jí)、助理級(jí)、中級(jí)、高級(jí)等專業(yè)技術(shù)職務(wù)的晉升，如關(guān)務(wù)員、助理關(guān)務(wù)監(jiān)督、關(guān)務(wù)監(jiān)督等。當(dāng)時(shí)的工資制度是實(shí)行以職務(wù)工資為主的結(jié)構(gòu)工資制，由基礎(chǔ)工資、職務(wù)工資、工齡工資、獎(jiǎng)勵(lì)工資四部分組成。專業(yè)職務(wù)直接對(duì)應(yīng)于工資，初級(jí)專業(yè)職務(wù)相當(dāng)于科員、辦事員，中級(jí)專業(yè)職務(wù)相當(dāng)于副科長(zhǎng)、科長(zhǎng)，高級(jí)專業(yè)職務(wù)相當(dāng)于副處長(zhǎng)、處長(zhǎng)。截至1992年底，海關(guān)系統(tǒng)共有海關(guān)專業(yè)、會(huì)計(jì)專業(yè)、工程技術(shù)專業(yè)等各類專業(yè)技術(shù)人員20546人，占海關(guān)總?cè)藬?shù)的70%多。這種制度拓寬了晉升發(fā)展渠道，引導(dǎo)海關(guān)人員向?qū)I(yè)化方向發(fā)展。

1993年10月1日起，《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》在海關(guān)施行，海關(guān)系統(tǒng)除事業(yè)單位和工勤人員按相應(yīng)規(guī)定進(jìn)行管理外，其他人員均實(shí)行國(guó)家公務(wù)員制度，專業(yè)技術(shù)職務(wù)評(píng)審晉升工作停止。海關(guān)公務(wù)員職務(wù)分領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)設(shè)置和晉升同原來(lái)的行政干部管理。非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)設(shè)置和晉升有了新規(guī)定，1993年發(fā)布《國(guó)家公務(wù)員非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)設(shè)置辦法》，規(guī)定從辦事員起，晉升科員、副主任科員、主任科員的資格條件是每一臺(tái)階的任職時(shí)間3年以上，從正科級(jí)職務(wù)起，晉升助理調(diào)研員、調(diào)研員的資格條件是每一臺(tái)階的任職時(shí)間4年以上，從正處級(jí)職務(wù)起，晉升助理巡視員、巡視員的資格條件是每一臺(tái)階的任職時(shí)間5年以上。為適應(yīng)國(guó)家實(shí)行公務(wù)員制度的需要，1993年還進(jìn)行建國(guó)后第三次工資改革，海關(guān)由以職務(wù)工資為主的結(jié)構(gòu)工資制，改為職級(jí)工資制。在行政職務(wù)不變情況下，海關(guān)人員可根據(jù)工作和任職年限，通過(guò)提升職務(wù)檔次(后改級(jí)別檔次)和增加級(jí)別兩個(gè)途徑增加工資。1996年7月，海關(guān)總署貫徹《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》和公務(wù)員職務(wù)任免、升降的規(guī)定，提出海關(guān)系統(tǒng)實(shí)施意見(jiàn)。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升，強(qiáng)調(diào)德才兼?zhèn)?、任人唯賢、群眾公認(rèn)、注重實(shí)績(jī)的條件和嚴(yán)格的程序。對(duì)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)規(guī)定任職條件、管理權(quán)限，既有機(jī)構(gòu)編制職數(shù)限制，還有以直屬海關(guān)為單位的總職位數(shù)額限制。其中，助理調(diào)研員須由直屬海關(guān)任命報(bào)總署備案，主任科員以下由直屬海關(guān)考察任命。擔(dān)任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的海關(guān)干部不得兼任同級(jí)或下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。意見(jiàn)貫徹實(shí)施后，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)一樣，掌握較嚴(yán)，海關(guān)基層處級(jí)單位，晉升副主任科員、主任科員很不容易，處級(jí)的助理調(diào)研員、調(diào)研員更是鳳毛麟角，極為稀少。

2004年7月，海關(guān)總署調(diào)整海關(guān)系統(tǒng)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)職數(shù)管理辦法。對(duì)助理調(diào)研員及其以上的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)增加職數(shù)，但仍有數(shù)額限制。取消副主任科員、主任科員職數(shù)限制。按照這一辦法，不擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的大學(xué)畢業(yè)生入關(guān)9年即可晉升至主任科員。海關(guān)基層單位的科級(jí)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)從過(guò)去的“稀缺”資源變?yōu)橐环N到時(shí)即升的待遇。

二、海關(guān)公務(wù)員職級(jí)晉升制度存在的問(wèn)題

(一)職級(jí)晉升過(guò)于行政化，兼顧海關(guān)專業(yè)特點(diǎn)不夠

《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》規(guī)定，對(duì)公務(wù)員實(shí)行分類管理，有綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類。海關(guān)和地方黨政機(jī)關(guān)一樣，按綜合管理類即完全以行政職務(wù)區(qū)分來(lái)進(jìn)行內(nèi)部管理，但海關(guān)與黨政機(jī)關(guān)公務(wù)員相比，具有行業(yè)特點(diǎn)，一是海關(guān)主要還是對(duì)物的管理，無(wú)論是涉及人數(shù)、工作量，海關(guān)工作的主體是專業(yè)操作，專業(yè)性強(qiáng)，門類多，有征稅、統(tǒng)計(jì)、監(jiān)管、緝私等，每一門類又有不同的業(yè)務(wù)，如“征稅”中又分歸類、審價(jià)等門類，還有減免稅業(yè)務(wù)等。各專業(yè)門類及其各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，由于主觀能動(dòng)性包括個(gè)人努力、業(yè)務(wù)掌握程度等的差異，帶來(lái)工作成效各不相同。這就需要相當(dāng)多的職務(wù)差別去激勵(lì)上進(jìn)，分清責(zé)任，而目前行政系列難以提供。二是海關(guān)部分業(yè)務(wù)操作的機(jī)械性、簡(jiǎn)單性與承擔(dān)重大責(zé)任并存，比如海關(guān)查驗(yàn)、保稅核銷等崗位掌握著現(xiàn)場(chǎng)即決的征、免、驗(yàn)、放諸多權(quán)力，盡管通過(guò)業(yè)務(wù)改革、計(jì)算機(jī)信息化管理，自由裁量權(quán)受到制約與限制，但一線操作尤其單獨(dú)外出執(zhí)勤的以權(quán)謀私風(fēng)險(xiǎn)依然很大，稍有閃失就可能造成國(guó)家稅款流失。其擔(dān)負(fù)的責(zé)任需要較高一些職務(wù)去實(shí)施管理，并以此鼓勵(lì)專業(yè)人員長(zhǎng)期從事專業(yè)工作。三是海關(guān)行政職務(wù)資源有限。公務(wù)員職務(wù)資源的多寡是根據(jù)管理對(duì)象的多少來(lái)確定。全海關(guān)系統(tǒng)5萬(wàn)多人，海關(guān)基層單位一般數(shù)十人、上百人，不如地方黨政機(jī)關(guān)管轄范圍大，擁有的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)資源多。基層海關(guān)包括基層科室容納處科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和處級(jí)以上非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)數(shù)量極為有限。

(二)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)混用，造成公務(wù)員職位身份的矛盾定位

公務(wù)員制度對(duì)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升的要求是不同的，前者偏重于德才表現(xiàn)和群眾公認(rèn)，后者偏重于資歷和勞績(jī)。1996年海關(guān)總署對(duì)兩者晉升規(guī)定了嚴(yán)格的條件和職數(shù)限制，并明確兩者不可混用，即副科長(zhǎng)晉升主任科員后不擔(dān)任副科長(zhǎng)，副處長(zhǎng)晉升調(diào)研員后不擔(dān)任副處長(zhǎng)。由于晉升非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)可以增加職務(wù)工資和級(jí)別工資，擔(dān)任低一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，實(shí)際待遇又要超過(guò)高一級(jí)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，隨著基層領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)編制少和需求大的矛盾突出，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的混用能實(shí)現(xiàn)“魚”和“熊掌”的兼得。于是，基層海關(guān)在科一級(jí)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)放開(kāi)情況下，普遍出現(xiàn)副科長(zhǎng)晉升主任科員后仍擔(dān)任副科長(zhǎng)。少量出現(xiàn)副處長(zhǎng)晉升調(diào)研員后仍擔(dān)任副處長(zhǎng)。有些單位實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)上崗還規(guī)定，主任科員可參與副科長(zhǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，不可參與副調(diào)研員的競(jìng)爭(zhēng)。這種現(xiàn)象在海關(guān)系統(tǒng)外實(shí)施公務(wù)員制度的單位較為少見(jiàn)。盡管混用領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的出發(fā)點(diǎn)是從基層實(shí)際工作考慮，但公務(wù)員職位身份的矛盾定位，偏離公務(wù)員制度對(duì)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)設(shè)計(jì)的初衷，帶來(lái)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的異化，產(chǎn)生對(duì)資歷和勞績(jī)的忽視，挫傷老同志工作積極性，同時(shí)也凸現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)資源的稀缺，強(qiáng)化“官本位”意識(shí)。

(三)發(fā)揮激勵(lì)作用的晉升路徑集中，產(chǎn)生對(duì)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和處級(jí)以上非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的過(guò)度追逐

公務(wù)員職級(jí)晉升有4種路徑，即領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、同一職務(wù)下級(jí)別檔次和級(jí)別的晉升。每一種路徑又有若干從低到高的臺(tái)階，引導(dǎo)公務(wù)員不斷上進(jìn)，但能發(fā)揮激勵(lì)作用的路徑為數(shù)不多。

首先，同一職務(wù)下的級(jí)別檔次和級(jí)別晉升是普惠制，凡符合工齡條件、任職條件，考核稱職以上都可調(diào)整(5年晉升1個(gè)級(jí)別，同一級(jí)別下2年晉升1個(gè)檔次)。科以下非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)已不作限制，凡符合年限資格條件的都自然晉升，有些海關(guān)雖有微調(diào)，增加考試內(nèi)容，但不限制職數(shù)的做法沒(méi)有改變。這就使職級(jí)晉升路徑中原本作為激勵(lì)個(gè)人績(jī)效、體現(xiàn)差別的臺(tái)階成為人人共享的“待遇平臺(tái)”?，F(xiàn)實(shí)中，大家之所以對(duì)同一職務(wù)下級(jí)別檔次和級(jí)別晉升以及副主任科員、主任科員晉升不以為然，反映平淡，就是因?yàn)檫@些晉升是“無(wú)須努力”、“應(yīng)該得到的”、“大鍋飯”待遇。

其次，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和處級(jí)以上非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)激勵(lì)作用過(guò)強(qiáng)。這兩方面晉升因有編制職數(shù)限制，且種種做法帶來(lái)許多現(xiàn)實(shí)利益包括津貼補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、獎(jiǎng)金及住房、醫(yī)療等各方面，加之這類晉升對(duì)掌控資源、把握機(jī)會(huì)、熟悉人脈等潛規(guī)則下的好處，成為千軍萬(wàn)馬爭(zhēng)過(guò)的“獨(dú)木橋”。為爭(zhēng)取群眾和領(lǐng)導(dǎo)，競(jìng)爭(zhēng)上崗中請(qǐng)吃飯、套近乎甚至結(jié)團(tuán)伙拉票有之；向掌握晉升命運(yùn)的領(lǐng)導(dǎo)送禮、“跑官要官”也有之。有的人歷盡千磨萬(wàn)難走上領(lǐng)導(dǎo)崗位之后，容易產(chǎn)生“有權(quán)不用過(guò)期作廢”心態(tài)，引發(fā)以權(quán)謀私問(wèn)題。隨著用人機(jī)制的進(jìn)步，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升日益引入考試機(jī)制，于是考試前夕有些基層海關(guān)較多的參考人員請(qǐng)假?gòu)?fù)習(xí)，基層領(lǐng)導(dǎo)也有苦難言，讓其復(fù)習(xí)，工作受影響，不批假又似乎不關(guān)心下屬的“頭等大事”。

發(fā)揮激勵(lì)作用的晉升路徑過(guò)于集中，給基層海關(guān)管理帶來(lái)難題。為解決難題，有的向上請(qǐng)求提高機(jī)構(gòu)行政級(jí)別、增加領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，有的打“擦邊球”，還有的甚至擅自增加行政職數(shù)，影響編制管理的嚴(yán)肅性。任何時(shí)代、任何團(tuán)隊(duì)的用人都是頭等大事，適度的競(jìng)爭(zhēng)、激勵(lì)對(duì)選拔人才有作用，但過(guò)度則走向反面。職級(jí)晉升中的一味追求職務(wù)尤其領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)升遷，強(qiáng)化“官本位”和“權(quán)力”意識(shí)，加劇需求大，資源少的矛盾，給基層管理帶來(lái)不安寧和不和諧因素。

(四)科以下非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)定位存在問(wèn)題，未能持續(xù)激勵(lì)上進(jìn)

2004年放開(kāi)科以下非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)限制，凡符合年限資格條件的都自然晉升，其初衷是增加基層職數(shù)和干部待遇，緩解矛盾，但實(shí)施效果并不理想。首先，科以下非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)成為和原來(lái)工齡工資一樣到時(shí)即升的待遇，失去其體現(xiàn)差別和責(zé)任、作為“實(shí)職”的意義。目前，剛?cè)腙P(guān)、身份為辦事員的年輕人對(duì)晉升副主任科員、主任科員缺乏興趣和熱情就是一個(gè)例證。其次，挫傷老同志的積極性?？萍?jí)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)放開(kāi)，處級(jí)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)未放開(kāi)，使得正科級(jí)職務(wù)成為瓶頸，工齡短的只有9年，長(zhǎng)的30多年，年紀(jì)輕的30歲出頭，年紀(jì)大的快50多歲。本來(lái)相差20多年的資歷、勞績(jī)，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)需在責(zé)任和待遇上體現(xiàn)區(qū)別，現(xiàn)在變成“大鍋飯”，資歷長(zhǎng)、年齡大一些人員覺(jué)得面子難看，工作責(zé)任心和積極性難以調(diào)動(dòng)，甚至有的人因此心理嚴(yán)重不平衡，成為放松要求，走上違法違紀(jì)道路的一個(gè)誘因。其三，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行退休年限的規(guī)定，一個(gè)人的職業(yè)生涯一般是35-40年，年輕人用9年時(shí)間完成從辦事員至主任科員的晉升，處級(jí)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升又較為困難，會(huì)出現(xiàn)20-30年的晉升“空白期”，激勵(lì)階梯缺失，容易產(chǎn)生失落和“混”的思想。其四，帶來(lái)基層管理新難題。主任科員逐漸成為基層海關(guān)人員主體，當(dāng)基層海關(guān)科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部面臨占科室多數(shù)、且與自己同一職級(jí)人員，管理就不具備職務(wù)優(yōu)勢(shì)，科室開(kāi)展工作難度增加。海關(guān)網(wǎng)站曾有人以“這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)不好當(dāng)”為題發(fā)帖求助，就反映這一問(wèn)題。

(五)職級(jí)晉升的公平公正性有待加強(qiáng)

海關(guān)系統(tǒng)職務(wù)晉升實(shí)行的是“黨管干部”，即按照各級(jí)權(quán)限，由各級(jí)海關(guān)黨組集體討論決定，且越來(lái)越多地引入競(jìng)爭(zhēng)上崗或競(jìng)爭(zhēng)性選拔方式。不容諱言，以用人機(jī)制的公開(kāi)、公平、公正標(biāo)準(zhǔn)，競(jìng)爭(zhēng)上崗優(yōu)于競(jìng)爭(zhēng)性選拔方式，競(jìng)爭(zhēng)性選拔優(yōu)于“一對(duì)一”考察任用方式。以此衡量，海關(guān)系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升的公平公正性還有待加強(qiáng)。

一是領(lǐng)導(dǎo)層的認(rèn)識(shí)偏差。有的認(rèn)為通過(guò)考試競(jìng)爭(zhēng)上崗晉升的人員，“能考試，但實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)能力不行”，有的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)心實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)上崗使自己看好、想提拔的人員難以晉升，還有的顧慮“大權(quán)旁落”等，在提拔使用干部時(shí)不太樂(lè)意采用競(jìng)爭(zhēng)上崗的做法。

二是在領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升上，完全實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)上崗也只是副科以下領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。正科、副處以上職務(wù)晉升實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)上崗還不普遍。

三是處以上非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升未普遍實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)上崗。目前科以下非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升實(shí)行的是符合資格年限自然晉升。對(duì)處以上非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升，大多數(shù)海關(guān)單位實(shí)行的是黨組集體決定，有些單位采取黨組集體決定為主，競(jìng)爭(zhēng)性選拔為輔的做法，鮮有競(jìng)爭(zhēng)上崗的做法。

四是競(jìng)爭(zhēng)上崗或競(jìng)爭(zhēng)性選拔設(shè)置的條件有失公允。根據(jù)《國(guó)家公務(wù)員職務(wù)升降暫行規(guī)定》，公務(wù)員在非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)達(dá)到一定的任職年限后，即可以晉升上一級(jí)職務(wù)，一些海關(guān)采取競(jìng)爭(zhēng)上崗或競(jìng)爭(zhēng)性選拔方式晉升助理調(diào)研員以上職務(wù)時(shí)，所公開(kāi)的條件不符合上述規(guī)定，將符合任職年限的主任科員等排除在外，即主任科員沒(méi)有資格參與副調(diào)研員的選拔。

三、完善海關(guān)公務(wù)員晉升制度的若干設(shè)想

針對(duì)上述問(wèn)題，筆者認(rèn)為海關(guān)公務(wù)員職級(jí)晉升，須在國(guó)家公務(wù)員制度框架下，結(jié)合海關(guān)專業(yè)特點(diǎn)，進(jìn)行改革使之完善。

(一)設(shè)計(jì)科學(xué)的職級(jí)晉升臺(tái)階，形成持續(xù)激勵(lì)上進(jìn)的晉升機(jī)制

任何國(guó)家行政體制都是寶塔型，即下面大，越往上越小，海關(guān)人員大多數(shù)(80%)在基層，應(yīng)該說(shuō)30%-50%的人員工作一生，只能在科級(jí)的位置上。應(yīng)從這一客觀實(shí)際出發(fā)，改變目前職級(jí)晉升中的“大鍋飯”做法，設(shè)計(jì)科學(xué)的職級(jí)晉升臺(tái)階。首先，改變科級(jí)非領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)放開(kāi)的做法?？刹扇?996年海關(guān)總署對(duì)科級(jí)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的管理方法，即和領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)一樣，限制職數(shù)、強(qiáng)調(diào)條件和考核。符合年限資格條件的只是必要條件，并不是充分條件。要使科級(jí)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升成為海關(guān)關(guān)員發(fā)展的重要臺(tái)階，避免太多過(guò)濫帶來(lái)科級(jí)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的貶值。考慮到從緊變松易，從松改緊難，可采取“老人老辦法，新人新辦法”，即從某時(shí)公務(wù)員考錄進(jìn)入海關(guān)隊(duì)伍開(kāi)始，調(diào)整科級(jí)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的管理規(guī)定，晉升副主任科員、主任科員須進(jìn)行考試、考核甚至采取競(jìng)爭(zhēng)上崗等做法。

其次，變同一職務(wù)下級(jí)別檔次晉升的普惠制為擇優(yōu)遴選制。對(duì)此，中國(guó)近代海關(guān)一些做法對(duì)我們有所啟發(fā)，總稅務(wù)司赫德為激發(fā)海關(guān)關(guān)員的工作積極性，每年關(guān)員晉升采用二成名額由總稅務(wù)司擇優(yōu)遴選的方法。*海關(guān)總稅務(wù)司署：《海關(guān)人事制度》，海關(guān)總稅務(wù)司署統(tǒng)計(jì)科印行，第14頁(yè)。赫德這一做法符合管理學(xué)的“二八定律”(巴萊多定律)，即任何事物中，起重要作用的往往只占少數(shù)，約20%，其他80%雖然占多數(shù)，卻只起次要作用。赫德運(yùn)用晉升手段激勵(lì)起重要作用的人員，以維護(hù)海關(guān)工作高效運(yùn)作的做法值得借鑒。建議國(guó)家人事部對(duì)公務(wù)員職級(jí)晉升制度進(jìn)行改革，晉升級(jí)別檔次由2年時(shí)間改為1年，實(shí)行以工作表現(xiàn)和工作成效為標(biāo)準(zhǔn)、以人數(shù)20%比例的擇優(yōu)遴選，不搞以資歷年限為條件、人人均占、到時(shí)即升的普惠制。

其三，級(jí)別晉升仍采取現(xiàn)在做法，海關(guān)公務(wù)員連續(xù)5年考核稱職以上的自然晉升一個(gè)級(jí)別，以體現(xiàn)資歷和勞績(jī)。

(二)增加主任科員、副處級(jí)調(diào)研員等職務(wù)的級(jí)別設(shè)置

中國(guó)近代海關(guān)在海關(guān)職級(jí)設(shè)計(jì)上等次多、級(jí)別多，以1930年總稅務(wù)司署設(shè)立“幫辦”這一職務(wù)為例，幫辦分特等、超等、一等、二等、三等和四等，各等又分一、二級(jí)，另設(shè)試用、額外和未列等幫辦，其中額外幫辦分為一、二、三、四等，等級(jí)設(shè)置的增加，使關(guān)員職級(jí)晉升的臺(tái)階增多，這一做法也值得借鑒?？紤]公務(wù)員隊(duì)伍人員的主體在基層，建議國(guó)家人事部在公務(wù)員職級(jí)設(shè)置上增加主任科員和副處級(jí)調(diào)研員這兩級(jí)的臺(tái)階數(shù)目，如主任科員可分為一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)，以資歷、學(xué)歷、德才表現(xiàn)、工作績(jī)效等作為主任科員各級(jí)別晉升條件，每一級(jí)別之間對(duì)應(yīng)不同的薪資等級(jí)，從而改變關(guān)員30年在同一職級(jí)上踏步不前、工作積極性受損的狀況。對(duì)于表現(xiàn)優(yōu)異的關(guān)員，可每年設(shè)置5%的比例，破格晉升。同樣，副處級(jí)調(diào)研員也可以此類推設(shè)置為一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)，以解決寶塔型行政體制下基層人員激勵(lì)路徑過(guò)少的問(wèn)題。

(三)啟動(dòng)海關(guān)專家制，實(shí)行海關(guān)公務(wù)員專業(yè)技術(shù)類管理

2012年，海關(guān)總署制定方案，在統(tǒng)計(jì)、征稅、技術(shù)三個(gè)領(lǐng)域試點(diǎn)海關(guān)專家制度，這標(biāo)志著海關(guān)公務(wù)員晉升制度改革邁出重要一步，為陷入需求大、資源有限困境中的基層海關(guān)，找出一條解決管理難題的新路。筆者認(rèn)為，一是海關(guān)專家制度需增加晉升臺(tái)階，適應(yīng)海關(guān)專業(yè)特點(diǎn)，設(shè)計(jì)為由低到高的4個(gè)系列，即三級(jí)、二級(jí)、一級(jí)、高級(jí)專家等稱謂，能引導(dǎo)多數(shù)海關(guān)人員從專業(yè)道路上發(fā)展，減輕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和處以上非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升的過(guò)度追逐。這樣設(shè)計(jì)并不是1987海關(guān)專業(yè)職務(wù)的重復(fù)與回頭，而是對(duì)公務(wù)員職級(jí)晉升制度需兼顧海關(guān)專業(yè)特點(diǎn)而進(jìn)行的補(bǔ)充與完善。二是海關(guān)專家制度應(yīng)和現(xiàn)行的行政職務(wù)成為兩股道，只能居其一，不能同時(shí)有。從目前海關(guān)專家試點(diǎn)情況看，專家的評(píng)定并未去行政化，獲評(píng)專家的人員一般都是實(shí)職領(lǐng)導(dǎo)干部。首先，“術(shù)有專攻”。領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和專家的條件并不相同，有些實(shí)職領(lǐng)導(dǎo)干部可能是某一專業(yè)的專家，但從政策的導(dǎo)向需要鼓勵(lì)管理型和專家型走不同的發(fā)展道路。其次，既擔(dān)任行政領(lǐng)導(dǎo)，又擁有專家職務(wù)，實(shí)際還是“官本位”思維，即有了行政職務(wù)就什么都不能少。領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)占有資源過(guò)多，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)人員獲評(píng)專家的難度增加，失去設(shè)計(jì)海關(guān)專家制度的基本出發(fā)點(diǎn)，不利于調(diào)動(dòng)各方面積極性。三是一級(jí)以上專家人選具有權(quán)威性。專家是指學(xué)術(shù)、技能等方面具有較高水平的人，專家制應(yīng)突出其內(nèi)涵，通過(guò)專業(yè)年限、考試、考核等途徑真正使某一方面的海關(guān)專業(yè)人才成為專家。四是專家分層次，需要一定群眾性?？山梃b20世紀(jì)80-90年代海關(guān)系統(tǒng)專業(yè)職務(wù)評(píng)審晉升的做法，截至1992年，海關(guān)系統(tǒng)具有高級(jí)專業(yè)技術(shù)職務(wù)資格的567人，占專業(yè)人數(shù)的2.75%；中級(jí)的5994人，占專業(yè)人數(shù)的29.17%；助理級(jí)的9473人，占專業(yè)人數(shù)的46.1%；員級(jí)的4512人，占專業(yè)人數(shù)的21.96%。現(xiàn)在實(shí)行的專家制是公務(wù)員職級(jí)晉升的補(bǔ)充，上述比例需要減少，但一定的群眾性不可忽視。這才能使專家晉升成為大家關(guān)注和努力的方向。五是需要和工資待遇掛鉤，不能像海關(guān)銜級(jí)制度脫離工資待遇，過(guò)于理想化的設(shè)計(jì)，難免會(huì)“中看不中用”，缺乏激勵(lì)作用。海關(guān)專家制度下晉升和工資提升相關(guān)聯(lián)，能夠引導(dǎo)大家走專業(yè)發(fā)展道路，職務(wù)不升，由低級(jí)晉升高級(jí)專家，工資也能得到提升，大家對(duì)職務(wù)可能就不那么趨之若鶩了。

(四)在海關(guān)公務(wù)員職級(jí)晉升中大力推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)上崗方式

應(yīng)該看到，隨著新時(shí)代一大批年輕人加入海關(guān)隊(duì)伍，海關(guān)人員中對(duì)“公開(kāi)、公平、公正”的認(rèn)同正越來(lái)越強(qiáng)烈。體現(xiàn)這種價(jià)值取向的競(jìng)爭(zhēng)上崗晉升方式不僅是一種方式，更是一種對(duì)未來(lái)的信心和凝聚力。因此，要大力推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)上崗晉升方式，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升要用，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升也要用，推行海關(guān)專家制度還要用。在“黨管干部”的原則下，通過(guò)合理、科學(xué)設(shè)計(jì)競(jìng)爭(zhēng)上崗晉升方式中筆試、面試、群眾測(cè)評(píng)、黨組考核決定的權(quán)重，完全可以實(shí)現(xiàn)讓該晉升的人員得到晉升，該提拔使用的人員得到提拔使用。應(yīng)該說(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升、非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升、海關(guān)專家制度下晉升，條件和要求各不相同，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升需要群眾公認(rèn)，群眾測(cè)評(píng)權(quán)重要大，但非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升強(qiáng)調(diào)的是勞績(jī)和資歷，海關(guān)專家制度下晉升要求的是海關(guān)專業(yè)能力，這兩種晉升可減少群眾測(cè)評(píng)權(quán)重，直至取消。

競(jìng)爭(zhēng)上崗和競(jìng)爭(zhēng)性選拔體現(xiàn)的是“公開(kāi)、公平、公正”的價(jià)值觀，晉升助理調(diào)研員盡管有職數(shù)限制，資歷長(zhǎng)、擔(dān)任正科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員要求又迫切，基層領(lǐng)導(dǎo)面臨種種壓力。但如果采用競(jìng)爭(zhēng)上崗和競(jìng)爭(zhēng)性選拔方式，就要遵循這種選拔方式的規(guī)則，要以《國(guó)家公務(wù)員職務(wù)升降暫行規(guī)定》為依據(jù)設(shè)置條件，放開(kāi)讓大家報(bào)名，不能將符合條件的主任科員排除在外，如果參與的機(jī)會(huì)都不賦予，則不能體現(xiàn)“公平、公正”的原則。