從法律價值的實現(xiàn)談我國的公共圖書館立法★

朱 娜

（西安建筑科技大學(xué)圖書館 陜西 西安 710055）

1 引言

目前我國的圖書館法制建設(shè)明顯滯后于發(fā)達國家甚至一些發(fā)展中國家。從2001年年初提出啟動我國《圖書館法》立法進程，到2008年11月決定正式啟動《公共圖書館法》立法工作，近10年間，我國圖書館立法工作幾經(jīng)曲折。在北京舉行的中國圖書館學(xué)會2009年新年峰會上，“如何才能積極推進《公共圖書館法》立法工作”是大會唯一的議題。近幾年來，我國圖書館事業(yè)得到了前所未有的發(fā)展，迎來了歷史上最好的發(fā)展時期，但同時也暴露出了一些問題，為此，專家呼吁：我國的圖書館法出臺已經(jīng)十分緊迫。

價值是指客體滿足主體需要的積極意義，即客體的有用性。法律價值指法律在其與人的關(guān)系中體現(xiàn)出來的積極意義或有用性。法律的功能，不僅在于為人們提供一套行為規(guī)范，更在于為人們創(chuàng)設(shè)和維護一種環(huán)境，以促使人民實現(xiàn)對公平、正義、自由、秩序等法律價值的訴求。立法的過程，既是一個設(shè)定規(guī)范的過程，也是價值博弈、權(quán)衡與選擇的過程。因此，法律既是一種行為規(guī)則，也是一種價值導(dǎo)向。一般而言，任何一項立法的出臺，都不同程度受到立法者價值理念的影響。不同的立法價值理念，不僅影響到對特定立法之必要性的認識，而且，對特定立法的宗旨及其終極關(guān)懷都將產(chǎn)生舉足輕重的影響。公共圖書館立法過程中也應(yīng)注意法律價值，尤其是公平、公正、效益的實現(xiàn)。這里，筆者欲從“法律制定應(yīng)促成法律價值的實現(xiàn)”的角度對公共圖書館立法提出一些建議。

2 公平視角

公平是人類追求的最為普遍的價值目標(biāo)，也是社會主義法治的價值追求，社會公平的實現(xiàn)更是和諧社會的核心價值。公共圖書館對于整個社會來說，是讀者獲取知識和信息的重要渠道；而對每一位讀者來說，圖書館是保障實現(xiàn)信息公平的重要機構(gòu)，平等的服務(wù)是公共圖書館與生俱來的特性。1876年，芝加哥圖書館館長普勒曾在《公共圖書館的起源與管理》一文中對現(xiàn)代公共圖書館作了如下詮釋：公共圖書館是依據(jù)國家法律建立的、是受地方稅收與自愿捐贈支持的、是被當(dāng)作公共信念管理的，每一位維護這個城市的市民都有平等地享有它的參考與流通服務(wù)的權(quán)利[1]。由此看來，“公平”價值應(yīng)作為《公共圖書館法》制定者首要考慮的價值追求和立法指導(dǎo)思想。它包括代內(nèi)公平和代際公平。

2.1 代內(nèi)公平

代內(nèi)公平指人類不分種族、年齡、職業(yè)、地域，都有平等享受圖書館提供的各項服務(wù)的權(quán)利[2]。聯(lián)合國教科文組織出版的《公共圖書館宣言》（1994年修訂）明確指出：平等、自由地利用圖書館，享受圖書館服務(wù)是現(xiàn)代社會中每一個公民的一項基本“權(quán)利”?！豆矆D書館法》不是公共圖書館行業(yè)保護法，公共圖書館立法是為了保證公眾利用圖書館的權(quán)利，確保公眾通過圖書館獲得知識和信息的權(quán)利，促進普遍均等。這里的公平包括信息獲取公平、信息資源配置公平、管理公平等。但我國目前的公共圖書館體系，存在著嚴(yán)重的不均衡性：全國333個地級行政區(qū)劃中，還有41個地市沒有圖書館；東部沿海發(fā)達地區(qū)圖書館體系建設(shè)完備，社區(qū)圖書館已初具規(guī)模，但西部地區(qū)部分圖書館多年購書經(jīng)費為零。公共圖書館立法應(yīng)注意縮短發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)圖書館資源配置差距，參照國際通行標(biāo)準(zhǔn)確定不同社會發(fā)展?fàn)顩r和人口數(shù)量下各級公共圖書館的數(shù)量、布局和規(guī)模，對公共圖書館和社區(qū)圖書館系統(tǒng)（包括鄉(xiāng)村圖書館）的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)做出基本規(guī)定。

2.2 代際公平

代際公平是可持續(xù)發(fā)展原則的一個重要內(nèi)容，指當(dāng)代人和后代人在利用各種資源、滿足自身利益、謀求生存與發(fā)展上權(quán)利機會均等。后代人對于前代人留下的文化遺產(chǎn)，有權(quán)利獲取和受益；前代人作為后代人的受托人，有責(zé)任為后代保存文化資源的多樣性，保障文化的延續(xù)性。圖書館作為傳播文化的主要陣地，應(yīng)確保文化脈絡(luò)的延續(xù)。各國圖書館在保障文化延續(xù)性方面普遍采取的制度是呈繳本制度。在澳大利亞，商業(yè)性出版社、個人、俱樂部、教會、協(xié)會等各種組織機構(gòu)從事出版活動后產(chǎn)生的合法著作，都要向國家圖書館和相應(yīng)州立圖書館繳送。我國于1997年發(fā)布實施并于2001年修訂的行政法規(guī)——《出版管理條例》對呈繳本制度早有明確規(guī)定，多數(shù)省市的地方圖書館法規(guī)或規(guī)章亦對呈繳本制度有明確規(guī)定，要求省內(nèi)各出版單位，應(yīng)當(dāng)在出版物出版30日內(nèi)，向省圖書館及出版單位所在地的市、州公共圖書館繳送兩冊（套）樣本。少數(shù)省份還制定了相應(yīng)的處罰規(guī)定。但由于沒有法律約束，出版物繳送制度沒有得到有效執(zhí)行。到2008年，國家圖書館中文圖書繳送率只有61.5%，而報紙和電子出版物繳送率僅為45%和56.86%?！豆矆D書館法》應(yīng)明確將呈繳本制度作為一項出版者（包括出版社、報社、雜志社等）應(yīng)盡之義務(wù)作以詳細規(guī)定，明確呈繳數(shù)量、期限、具體操作方式、處罰措施等，確保前代人與后代人公平享受文化信息資源。

3 公正視角

從公共圖書館法律體系來說，制度設(shè)計和實施的每一個環(huán)節(jié)都應(yīng)該體現(xiàn)公正價值，即“誰受益誰補償”，這是公共圖書館受益主體所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

3.1 經(jīng)費投入

圖書館事業(yè)是一項公益性事業(yè)，追求公共利益是發(fā)展公共圖書館事業(yè)的基本目標(biāo)。圖書館公益性是圖書館社會性的派生與具體體現(xiàn)，反映出社會進步與公共圖書館事業(yè)的發(fā)展程度與水平。公共圖書館事業(yè)的發(fā)展壯大有利于國民素質(zhì)的普遍提高和國家經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展。國家作為全國人民共同的托管主體和公共圖書館最大的受益主體，理應(yīng)承擔(dān)公共圖書館發(fā)展所需大部分經(jīng)費保障，那么，其他“小部分經(jīng)費”應(yīng)該由誰來承擔(dān)呢？在最新的文化部關(guān)于包括公共圖書館在內(nèi)的三館免費開放的文件中指出，各級財政部門要進一步明確美術(shù)館、公共圖書館、文化館（站）公益性文化單位性質(zhì)，按照“增加投入、轉(zhuǎn)換機制、增強活力、改善服務(wù)”的原則，建立免費開放經(jīng)費保障機制，保證免費開放后正常運轉(zhuǎn)并提供基本公共文化服務(wù)。中央財政安排專項資金，重點對中西部地區(qū)美術(shù)館、公共圖書館、文化館（站）開展基本公共文化服務(wù)項目所需經(jīng)費予以補助，對東部地區(qū)予以適當(dāng)獎勵。要逐步提高經(jīng)費保障水平，不斷健全美術(shù)館、公共圖書館、文化館（站）免費提供的基本公共文化服務(wù)項目，提升服務(wù)質(zhì)量。探索建立公共文化多元化投入機制，鼓勵社會力量對美術(shù)館、公共圖書館、文化館（站）進行捐贈和投入，拓寬經(jīng)費來源渠道[3]。對此，在制定《公共圖書館法》時，可參考國外基金制度等先進的運作經(jīng)驗，將公共圖書館經(jīng)費列入國家及各級政府的財政預(yù)算，設(shè)立圖書館事業(yè)發(fā)展專項資金，明確專項資金以國家撥款為主。這樣能在一定程度上體現(xiàn)“誰受益誰補償”的合理性訴求。

3.2 知識產(chǎn)權(quán)保護

知識產(chǎn)權(quán)作為著者的智力成果，理應(yīng)受到法律的合理保護。在我國的著作權(quán)法中，對圖書館的知識產(chǎn)權(quán)保護問題僅作了原則性規(guī)定，其中提到：圖書館為保存版本的需要而復(fù)制其所收藏的作品屬“合理使用”[4]。圖書館在保存珍貴文獻復(fù)本等方面也享有一定的法定許可權(quán)限，但在實際工作中，圖書館的許多業(yè)務(wù)活動都存在很多侵權(quán)問題。如：為規(guī)避外文書刊高昂的購買費用，對其私自影印造成的侵權(quán)問題；為提供給讀者更有價值的信息而對網(wǎng)絡(luò)資源整合所造成的侵權(quán)問題；數(shù)字圖書館中館際互借造成的侵權(quán)問題；課題查新中為讀者所提供資料的版權(quán)問題等。這一系列問題都急需《公共圖書館法》對圖書館工作中的版權(quán)問題做出規(guī)范，只有這樣，才能既可以合理引用文獻，又能維護著作者權(quán)益，體現(xiàn)“收益補償”的法律公正性。

4 效益視角

制定完備的法律需要產(chǎn)出效益的支撐，即法律的實施能推動社會的進步與發(fā)展，否則就不能稱之為良法。評判《公共圖書館法》是否為良法，其標(biāo)準(zhǔn)亦少不了對該法實施所帶來“效益”價值的考量。這里所說的“效益”價值，不僅包括經(jīng)濟效益，更包括社會效益。提高圖書館經(jīng)濟效益，是發(fā)展圖書館事業(yè)的必要條件，也是社會對圖書館投入的基本要求。只有實現(xiàn)最大化的經(jīng)濟效益，才能凸顯圖書館的社會效益。圖書館的經(jīng)濟效益大多是潛在的、滯后的、模糊的，其主要反映在對科學(xué)進步所起的作用。圖書館的社會效益是指圖書館運行所產(chǎn)生的有益于社會進步的效果，表現(xiàn)在信息的完整性、及時性、科學(xué)教育性和用戶滿意度上?！豆矆D書館法》的制定，應(yīng)以實現(xiàn)“效益最大化”作為法律實現(xiàn)的目標(biāo)之一[5]。為此，圖書館經(jīng)濟學(xué)這一學(xué)科已應(yīng)運而生，圖書館經(jīng)濟學(xué)是在社會主義市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)上，研究圖書館信息的經(jīng)濟價值、信息資源開發(fā)和利用中的經(jīng)濟效益的學(xué)科。目前我國地方圖書館立法中對圖書館的效益價值實現(xiàn)缺乏足夠保障，個別地方圖書館立法對提高藏書利用率僅作了原則性規(guī)定，但由于缺乏具體實施標(biāo)準(zhǔn)和細則，多數(shù)成為一紙空文。基于以上經(jīng)驗教訓(xùn)，我國《公共圖書館法》制定時應(yīng)注意：

4.1 突出館藏特色

不同的公共圖書館應(yīng)有不同的價值功能定位，注重特色館藏的延續(xù)性和完整性。建立具有地方特色的信息資源體系。根據(jù)不同類型公共圖書館確定主要讀者群，針對不同讀者群的信息需求有重點地進行館藏建設(shè)，對館藏涉獵較少的文獻，可以采用信息資源共享等方式予以補充。否則，片面求全的思維方式難以達到效益的最大化。在信息資源共享的法律保障方面，應(yīng)通過公共圖書館立法規(guī)劃全國的公共圖書館建設(shè)，統(tǒng)一分類法，建立統(tǒng)一的信息平臺，以達到資源共享的目的。

4.2 建立高素質(zhì)的圖書館專業(yè)團隊

公共圖書館要實現(xiàn)良性可持續(xù)發(fā)展，離不開高素質(zhì)的圖書館專業(yè)團隊。否則，公共圖書館的社會效益和經(jīng)濟效益就難以保證。因此，在公共圖書館立法中，對公共圖書館人員從業(yè)資格和技能水平應(yīng)有明確規(guī)定，使圖書館人力資源管理逐步納入法制軌道。目前世界上已有100多個國家和地區(qū)通過立法確立圖書館職業(yè)資格認證制度。資格認證制度能從源頭上凈化和強化圖書館專業(yè)隊伍，確保圖書館員的專業(yè)素質(zhì)和服務(wù)質(zhì)量，促進公共圖書館社會效益和經(jīng)濟效益的實現(xiàn)。確立我國公共圖書館職業(yè)資格認證制度要考慮各地區(qū)圖書館的差異性、各類型圖書館的差異性和同一類型圖書館的層次性。

[1]張躍.對我國圖書館立法的初步探討[J].黑龍江科技信息，2010，（5）：119.

[2]郭正武.公平與效率視角下的圖書館服務(wù)全民共享[J].圖書情報工作，2009，53（13）：54-57.

[3]文化部、財政部關(guān)于推進全國美術(shù)館、公共圖書館、文化館（站）免費開放工作的意見[EB／OL].（2011-02-10）[2012-09-01].http：／／www.ccnt.gov.cn／sjzz／shwhs／whgsy／201102／t20110210＿86869.html.

[4]刁歆.圖書館立法與公共圖書館的發(fā)展[J].河南圖書館學(xué)刊，2010，30（3）：152-153.

[5]何靈巧.論我國圖書館立法效益的最大化原則[J].圖書館學(xué)研究，2001，（4）：16-19.