農(nóng)戶融資供給的制度變遷及體系優(yōu)化

■ 何學松（信陽師范學院經(jīng)濟管理學院 河南信陽 464000）

農(nóng)戶融資供給的制度變遷及體系優(yōu)化

■ 何學松（信陽師范學院經(jīng)濟管理學院 河南信陽 464000）

農(nóng)戶融資供給隨著農(nóng)村金融體制的改革而逐步深化，目前，正規(guī)農(nóng)村金融機構(gòu)農(nóng)戶融資供給的制度形式是小額貸款。優(yōu)化農(nóng)戶融資供給體系的總體構(gòu)想是構(gòu)建“以小額信貸為基礎，以政策性金融為保障，以商業(yè)性金融為支撐，以良好農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境為支持”的新型農(nóng)村金融體系。具體而言，就是通過整合小額信貸資源來充分發(fā)揮小額信貸的基礎作用；通過拓寬政策性金融支持范圍來充分發(fā)揮政策性金融的保障作用；通過改善現(xiàn)有農(nóng)村金融機構(gòu)的支農(nóng)功能來發(fā)揮商業(yè)性金融的支撐作用；通過著力改善農(nóng)村地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境來發(fā)揮良好金融生態(tài)環(huán)境的支持作用。

農(nóng)戶融資 小額貸款 體系優(yōu)化

農(nóng)戶融資供給制度變遷

我國農(nóng)戶融資來源主要是正規(guī)農(nóng)村金融機構(gòu)（農(nóng)業(yè)銀行、信用社、郵政儲蓄銀行、村鎮(zhèn)銀行等）和民間借貸。本文分析正規(guī)農(nóng)村金融機構(gòu)的農(nóng)戶融資供給安排。

（一）農(nóng)業(yè)銀行農(nóng)戶融資供給制度變遷

亞洲金融危機后，各國有商業(yè)銀行進行了以業(yè)務流程為核心的重組，收縮縣級及縣級以下機構(gòu)，據(jù)統(tǒng)計，從1998-2002年初，四大國有商業(yè)銀行共撤并311萬個縣級及縣級以下機構(gòu)。根據(jù)中國銀行業(yè)協(xié)會發(fā)布的《2011年度中國銀行業(yè)社會責任報告》，截至2011年末，銀行業(yè)金融機構(gòu)各項貸款余額54.8萬億元，其中農(nóng)戶貸款余額3.1萬億元，僅占5.6%。由于工行、中行、建行股份制改造上市后主要面向城市和企業(yè)，本文著重分析農(nóng)業(yè)銀行的農(nóng)戶貸款。

自1979年以來，我國農(nóng)業(yè)銀行農(nóng)戶融資制度大致經(jīng)歷了四個階段：

第一階段：農(nóng)業(yè)銀行的重建及與農(nóng)戶融資關(guān)系的建立（1979年）。1979年3月，中國農(nóng)業(yè)銀行正式恢復建立。1980年初，農(nóng)業(yè)銀行首次提出對承包到戶的農(nóng)民發(fā)放貸款，開始對單個農(nóng)戶家庭進行融資。

第二階段：農(nóng)業(yè)銀行的專業(yè)化改造及農(nóng)村信貸體制的建立（1980-1993年）。1980年8月，農(nóng)業(yè)銀行實行專業(yè)化與企業(yè)化改造，可以根據(jù)國家宏觀信貸政策，自主決策信貸數(shù)量、對象、結(jié)構(gòu)與期限。在農(nóng)村信貸管理體制上，形成了“統(tǒng)一計劃、分級管理、存貸掛鉤、差額包干”的農(nóng)村信貸管理辦法。1986年，農(nóng)業(yè)銀行開始承辦扶貧貼息貸款政策性業(yè)務。

第三階段：農(nóng)業(yè)銀行的商業(yè)化改革及農(nóng)戶融資的淡出（1994-2006年）。1993年12月，國務院頒布《關(guān)于金融體制改革的決定》，明確提出要把農(nóng)業(yè)銀行辦成真正的國有商業(yè)銀行，農(nóng)業(yè)銀行走上了商業(yè)化的改革道路。1997年中央金融工作會議確定“各國有商業(yè)銀行收縮縣（及縣以下）機構(gòu)，發(fā)展中小金融機構(gòu)，支持地方經(jīng)濟發(fā)展”的基本策略后，農(nóng)業(yè)銀行逐步精簡或撤銷了業(yè)務量小、長期虧損的縣（市）支行及營業(yè)網(wǎng)點，與工商銀行、中國銀行、建設銀行展開城市信貸業(yè)務的競爭，農(nóng)戶融資制度的供給出現(xiàn)了明顯的短缺。

第四階段：農(nóng)業(yè)銀行的“三農(nóng)”金融事業(yè)部改革及農(nóng)戶融資的重新提出（2007年至今）。2007年以來農(nóng)業(yè)銀行把服務“三農(nóng)”重新提上日程，探索大型商業(yè)銀行服務“三農(nóng)”的模式與路徑，致力于開拓“三農(nóng)”和縣域“藍?！笔袌?，以“三農(nóng)”金融事業(yè)部為組織保障，以惠農(nóng)卡為載體，開始了服務農(nóng)戶融資的新起點。截至2010年末，農(nóng)行“三農(nóng)”貸款在全行占比提升到30.4%，惠農(nóng)卡發(fā)卡總量6186萬張，惠及2.4億農(nóng)民，農(nóng)戶小額貸款余額973億元，為573萬農(nóng)戶提供資金支持，一定程度上緩解了農(nóng)戶貸款難問題。

（二）農(nóng)村信用社農(nóng)戶融資制度變遷

農(nóng)村信用合作社是經(jīng)中國人民銀行批準設立、由社員入股組成、實行民主管理、主要為社員提供金融服務的農(nóng)村合作金融機構(gòu)，是目前我國農(nóng)戶金融供給的主力軍。截至2011年9月，全國農(nóng)村信用社農(nóng)戶貸款2.4萬億元，占銀行業(yè)農(nóng)戶貸款余額的77.4%（新華網(wǎng)，2011）。2001年，國家以農(nóng)村信用社為載體，專門針對農(nóng)戶制定了小額信用信貸政策—《農(nóng)村信用社農(nóng)戶小額信用貸款管理指導意見》，自此農(nóng)戶有了正式的融資供給制度，在此基礎上，2012年7月，銀監(jiān)會制定了《農(nóng)戶貸款管理辦法（征求意見稿）》。

（三）郵政儲蓄銀行農(nóng)戶融資制度變遷

2007年郵政儲蓄銀行成立以前，郵政儲蓄只辦理儲蓄業(yè)務而不發(fā)放農(nóng)戶貸款，成為農(nóng)村資金凈流出的重要渠道。目前，郵政儲蓄銀行推出的農(nóng)戶貸款業(yè)務是農(nóng)戶小額貸款，包括農(nóng)戶聯(lián)保貸款和農(nóng)戶保證貸款兩種形式。其中，農(nóng)戶聯(lián)保貸款是指三到五名農(nóng)戶組成一個聯(lián)保小組，不再需要其他擔保，每個農(nóng)戶的最高貸款額暫為5萬元。農(nóng)戶保證貸款是指農(nóng)戶只需有兩位有固定職業(yè)和穩(wěn)定收入的人做其貸款擔保人，每個農(nóng)戶的最高貸款額暫為5萬元。截至2010年年底，郵政儲蓄銀行小額貸款業(yè)務已覆蓋全國所有地市、縣及主要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，擁有儲蓄網(wǎng)點3.6萬個，匯兌網(wǎng)點4.5萬個，其中在農(nóng)村地區(qū)分布有近60%的儲蓄網(wǎng)點和近70%的匯兌網(wǎng)點。從業(yè)務開辦至2010年底，郵儲銀行在縣及縣以下農(nóng)村地區(qū)累計發(fā)放貸款1500多億元，占全部小額貸款累計發(fā)放金額的70%（何學松，2012）。

（四）新型農(nóng)村金融機構(gòu)農(nóng)戶融資制度變遷

為解決農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)網(wǎng)點覆蓋率低、金融供給不足、競爭不充分等問題，2006年中國銀監(jiān)會推出了在農(nóng)村地區(qū)增設村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)村資金互助社的金融改革。截至2011年末，全國已組建村鎮(zhèn)銀行726家，累計向37.7萬戶農(nóng)戶發(fā)放貸款889億元，農(nóng)戶貸款余額435.5億元（史紀良，2012）；小額貸款公司4282家，貸款余額3915億元（王培偉，2012）；農(nóng)村資金互助社50家。新型農(nóng)村金融機構(gòu)農(nóng)戶貸款的主要形式為小額貸款。

農(nóng)戶融資供給體系優(yōu)化的總體構(gòu)想

我國農(nóng)村金融體制的改革是自上而下的強制性制度變遷，這與我國農(nóng)村經(jīng)濟體制自下而上的誘致性制度變遷路徑背道而馳。內(nèi)生于農(nóng)村金融中的誘致性的制度變遷是農(nóng)村金融組織誕生壯大的重要制度之源，政府自上而下的強制性制度變遷的結(jié)果是農(nóng)村金融市場融資制度供給嚴重不足，農(nóng)村融資制度缺乏效率，農(nóng)戶的融資利益和需求被嚴重忽視。不過，新一輪的農(nóng)村金融改革中，政府逐步重視誘致性制度變遷的重要性，允許產(chǎn)業(yè)資本和民間資本到農(nóng)村地區(qū)新設銀行，開放農(nóng)村金融市場。新的改革思路能夠為創(chuàng)新農(nóng)村金融組織，構(gòu)建以小額信貸為基礎，進而滿足廣大農(nóng)戶融資需求的新農(nóng)村金融體系框架提供政策背景，這是本文研究的主要目的。

新制度經(jīng)濟學制度變遷理論與農(nóng)戶融資制度供給的現(xiàn)實，決定了小額貸款應當成為農(nóng)戶融資金融體系的基礎。但小額貸款與銀行商業(yè)化經(jīng)營原則不相吻合，小額貸款特別時小額信用貸款運行中存在著天然的低效率，且農(nóng)戶與銀行之間存在嚴重的信息不對稱，導致該金融產(chǎn)品存在較高的交易成本，因此發(fā)揮小額貸款的基礎作用，一方面要借鑒國外小額信貸的微觀運行機制，降低交易成本，另一方面要創(chuàng)新農(nóng)村小額信貸機構(gòu)，提高小額信貸量的支持作用，同時，政府的保障作用不容忽視，應充分發(fā)揮政策性金融的保障作用、財政稅收的激勵作用以及農(nóng)村物權(quán)、土地流轉(zhuǎn)的支持作用，構(gòu)建起農(nóng)村地區(qū)良好的金融生態(tài)環(huán)境。鑒于當前存在農(nóng)村信用社農(nóng)村地區(qū)金融服務的壟斷地位，處于競爭和效率角度考慮，適當發(fā)揮商業(yè)性金融的支農(nóng)作用，有利于培育有競爭性的農(nóng)村金融市場，提高整個農(nóng)村金融體系的運行效率。

基于以上考慮，本文認為，當前我國農(nóng)村金融體系存在優(yōu)化的空間，應當建立起“以小額信貸為基礎，以政策性金融為保障，以商業(yè)性金融為支撐，以良好農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境為支持”的農(nóng)村金融供給體系。

農(nóng)戶融資供給體系優(yōu)化的對策

（一）整合小額信貸資源，充分發(fā)揮小額信貸的基礎作用

完善的小額信貸體系應該包括：生產(chǎn)資金互助合作社、金融機構(gòu)小額信貸業(yè)務（主要包括農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行、郵政儲蓄銀行、新型農(nóng)村金融機構(gòu)）、小額貸款公司以及扶貧小額信貸（趙德旺，2012）。其中，生產(chǎn)資金互助合作社主要服務合作社內(nèi)的農(nóng)戶，金融機構(gòu)小額信貸業(yè)務、小額貸款公司主要服務非合作社內(nèi)農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)大戶，扶貧小額信貸主要服務貧困農(nóng)戶。

1.構(gòu)建生產(chǎn)資金互助合作社。大力發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社是今后發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要形式。依托農(nóng)民專業(yè)合作社，發(fā)展“生產(chǎn)資金+資金合作”的生產(chǎn)資金互助合作社，在生產(chǎn)合作的同時加強資金合作，一方面促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，一方面扶持真正的互助合作金融，進行資金互助，有效解決農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營中的資金難題。與銀行業(yè)金融機構(gòu)相比，生產(chǎn)資金互助合作社具有以下優(yōu)勢：一是服務對象直接定位為農(nóng)戶。銀行業(yè)金融機構(gòu)服務對象主要是農(nóng)村中小企業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)村資金需求量大的個體生產(chǎn)經(jīng)營戶，而生產(chǎn)資金互助社服務對象就是社內(nèi)農(nóng)戶。二是管理成本低。與銀行業(yè)金融機構(gòu)外生于農(nóng)村經(jīng)濟不同，生產(chǎn)資金互助社內(nèi)生于農(nóng)村經(jīng)濟，借貸信息對稱，交易成本低。三是機制靈活，手續(xù)簡便。與農(nóng)村信用社相比，生產(chǎn)資金互助社是建立在合作制原則之上的農(nóng)民自己的農(nóng)村互助合作金融組織。現(xiàn)在的農(nóng)村信用社，沒有入社自愿、退社自由的機制，沒有一人一票的決策機制和法人治理結(jié)構(gòu)，沒有盈余返還的分配辦法，實質(zhì)上是一個官辦的商業(yè)金融機構(gòu)。而生產(chǎn)資金互助社完全符合“進退自由、一人一票、盈余返還”的原則，更受農(nóng)戶歡迎，更具市場生命力。

2.積極促進小額貸款公司健康發(fā)展。小額貸款公司作為農(nóng)村金融組織，能夠發(fā)揮小額信貸作用，滿足農(nóng)戶“小額、分散”資金需求特點，解決農(nóng)戶融資難題。一是堅持農(nóng)村金融機構(gòu)的市場定位。中國人民銀行和中國銀監(jiān)會出臺的《關(guān)于小額貸款公司試點的指導意見》規(guī)定，小額貸款公司應堅持“小額、分散”的原則，面向農(nóng)戶和微型企業(yè)提供信貸服務，“三農(nóng)”貸款的比例不低于70%。但在實際運營中，小額貸款公司貸款結(jié)構(gòu)大多達不到這個比例，多用于滿足城市居民和非農(nóng)小企業(yè)小額信貸需求，脫離了農(nóng)村金融組織屬性，甚至有的小額貸款公司直接設立在地級市內(nèi)，如河南省信陽市萬家燈火小額貸款公司。因此，促進小額貸款公司健康發(fā)展，首要任務在于還原小額貸款公司是農(nóng)村金融組織的本質(zhì)，服務對象限定于“三農(nóng)”，且“三農(nóng)貸款”比例不得低于規(guī)定的70%。地方政府和監(jiān)管部門在批準設立小額貸款公司時，要堅持其農(nóng)村金融本質(zhì)，要求其設立在縣及以下區(qū)域，同時出臺相關(guān)監(jiān)管措施保證貸款結(jié)構(gòu)達到要求（廖翔翔等，2012）。二是政府出臺扶持措施。對小額貸款公司發(fā)放的“三農(nóng)貸款”給予一定比例的稅收返還，對于扶持“三農(nóng)”效果好的公司給予獎勵，用市場引導的方式鼓勵小額貸款公司明確市場定位，堅持服務三農(nóng)的方向。三是開辟后續(xù)資金來源渠道。鼓勵小額貸款公司從其他銀行業(yè)金融機構(gòu)融資，吸收社會捐贈資金和扶貧資金，鼓勵股東擴大投資，以進一步增強小額貸款公司資金實力，提高其服務三農(nóng)的能力。

3.在農(nóng)村的國有大銀行設立專門為“三農(nóng)”服務的小額信貸專營機構(gòu)或建立農(nóng)村發(fā)展專項基金。鼓勵在農(nóng)村設有分支機構(gòu)的國有大銀行設立小額信貸專營機構(gòu)，明確其支農(nóng)服務方向，可以進一步彌補現(xiàn)有小額信貸支持力度弱的問題，最大限度滿足農(nóng)戶融資需求。為防止資金脫離三農(nóng)，要規(guī)定專營機構(gòu)涉農(nóng)小額貸款余額不得低于總貸款余額的一定比例。

4.完善扶貧貼息小額貸款制度，滿足貧困農(nóng)戶資金需求。小額信貸扶貧是面向貧困農(nóng)戶的政府扶貧貸款項目，是解決貧困農(nóng)戶貸款難的重要手段。一是要改革信貸扶貧機制。發(fā)展壯大小額信貸機構(gòu)，以小額信貸扶貧。二是引導小額扶貧貸款堅持商業(yè)化、可持續(xù)性經(jīng)營的方向，減少行政干預。堅持市場化的利率定價模式，有效覆蓋風險和成本。三是將貸款貼息轉(zhuǎn)為貸款擔保。以財政貼息資金為基礎，以地方政府、金融機構(gòu)支持為輔助，在扶貧開發(fā)重點縣（市）建立小額農(nóng)貸擔?；穑糜谪毨мr(nóng)戶貸款擔保和貸款風險損失補償。

（二）拓寬政策性金融支持范圍，充分發(fā)揮政策性金融的保障作用

1.拓寬政策性金融內(nèi)涵。我國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行進行了多次的調(diào)整與改革，但其政策性的作用還主要體現(xiàn)在糧、棉、油流通企業(yè)的支持和補貼方面，對于政策性銀行應從事的農(nóng)業(yè)開發(fā)和農(nóng)村基礎設施建設信貸業(yè)務尚未開展，難以體現(xiàn)農(nóng)發(fā)行作為農(nóng)業(yè)政策性銀行的地位。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行應著力發(fā)展農(nóng)業(yè)開發(fā)和農(nóng)村基礎設施建設貸款，改善農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營條件，為農(nóng)戶的生產(chǎn)和生活提供良好的環(huán)境。

2.拓寬政策性金融服務范圍。與美國等其他國家不同，我國只有一個農(nóng)業(yè)政策性銀行。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行不僅要從事糧棉油收購貸款，還要從事農(nóng)村基礎設施建設貸款。目前，農(nóng)村土地承包已經(jīng)從30年不變進一步明確為長久不變，隨著土地流轉(zhuǎn)制度的推行，土地承包經(jīng)營權(quán)的價值逐步體現(xiàn)，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行可以開展土地承包經(jīng)營權(quán)抵押長期貸款，為農(nóng)戶生產(chǎn)提供長期資金支持。

（三）改善現(xiàn)有農(nóng)村金融機構(gòu)的支農(nóng)功能，發(fā)揮商業(yè)性金融的支撐作用

1.加快農(nóng)業(yè)銀行“三農(nóng)事業(yè)部”的改革。農(nóng)業(yè)銀行作為一家發(fā)軔于農(nóng)村的大型商業(yè)銀行，服務三農(nóng)是義不容辭的責任。在國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的大背景下，“三農(nóng)”和縣域都面臨著巨大的發(fā)展機遇，蘊藏著巨量的金融需求。積極搶占“三農(nóng)” 和縣域金融市場是農(nóng)業(yè)銀行建立獨特競爭優(yōu)勢的必然要求。農(nóng)業(yè)銀行應緊緊圍繞增強農(nóng)業(yè)發(fā)展支撐能力、促進農(nóng)民多渠道就業(yè)、新農(nóng)村建設、小城鎮(zhèn)發(fā)展等任務，制定專門服務方案，提供針對性的金融服務，不斷加大“三農(nóng)”信貸投放，確保“三農(nóng)”和縣域的新增貸款占其新增存款的比例持續(xù)保持在50%以上。推進內(nèi)部體制機制改革，盡快在農(nóng)業(yè)銀行縣級機構(gòu)設立“三農(nóng)事業(yè)部”，保障有專門的組織、機構(gòu)、人員、資源，專注于服務“三農(nóng)”，進一步提升精細化管理水平，形成完整的、單獨的“三農(nóng)”信貸政策制度體系，簡化業(yè)務流程，提高服務效率。

2.農(nóng)村信用社改革發(fā)展方向—社區(qū)銀行。目前，對農(nóng)村信用社的改革有很多爭論。有些官員和學者指出，農(nóng)村信用社應該組建省級銀行模式，建立起“大型區(qū)域銀行+分支行”的經(jīng)營模式，有些主張設立農(nóng)村商業(yè)銀行，然后做大做強。本文認為，目前大型銀行和區(qū)域性銀行市場相對飽和，農(nóng)村信用社如果組建大型銀行，現(xiàn)有的經(jīng)營管理能力無法與成熟的大型銀行競爭，必將面臨較為突出的市場競爭壓力。目前，農(nóng)村中小企業(yè)和農(nóng)戶的融資問題較為突出，急需小銀行的支持?；诖?，筆者認為，農(nóng)村信用社的改革方向應該是立足小型銀行，專職于服務地方經(jīng)濟和農(nóng)村經(jīng)濟，既不要重組為大型區(qū)域銀行，也不要立足于做大做強，要借鑒美國社區(qū)銀行模式，鼓勵農(nóng)信社成為服務所屬農(nóng)村地區(qū)的社區(qū)銀行。

3.規(guī)范和扶持村鎮(zhèn)銀行發(fā)展。一是廢除對民間資本入股村鎮(zhèn)銀行的比例限制。為鼓勵民間資本積極設立村鎮(zhèn)銀行，應放寬村鎮(zhèn)銀行中法人銀行最低出資比例的限制，允許非銀行民間資本發(fā)起設立或控股村鎮(zhèn)銀行。二是村鎮(zhèn)銀行設立區(qū)域限定在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下地區(qū)?，F(xiàn)有的村鎮(zhèn)銀行大多設立在縣及縣以上城市，脫離了新型農(nóng)村金融機構(gòu)服務三農(nóng)的軌道。因此，設立村鎮(zhèn)銀行時，監(jiān)管當局要限定其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下地區(qū)。三是村鎮(zhèn)銀行應辦成單一制銀行。如果村鎮(zhèn)銀行建立總分制銀行體系，隨著資本和地域的擴大，就不會熱衷于支農(nóng)，也不會熱衷于小額貸款。四是政府扶持。首先是在法律中明確規(guī)定村鎮(zhèn)銀行可以享受的稅收優(yōu)惠政策。其次是政府積極推動服務村鎮(zhèn)銀行的設立。政府在村鎮(zhèn)銀行設立初期直接參與，能起到示范引導和鼓舞投資者信心的作用。當前，政府在村鎮(zhèn)銀行的設立上并沒有提供有效的服務，僅是提供一些原則性與方向性的指導意見，不利于村鎮(zhèn)銀行的設立與發(fā)展。五是明確支農(nóng)義務。本文建議，單筆流出農(nóng)村的貸款達到一定比例、同一非農(nóng)貸款人貸款達到一定比例、非農(nóng)貸款總量達到一定比例的需要報告監(jiān)管部門備案，監(jiān)管部門以此作為評價村鎮(zhèn)銀行的依據(jù)。監(jiān)管部門應制定出詳細的評估標準和相應的獎懲機制，資金流出農(nóng)村過多的機構(gòu)要受到處罰，甚至勒令退出農(nóng)村金融市場。六是完善融資機制。當前，村鎮(zhèn)銀行資金實力不足，制約著其支農(nóng)能力。應建立起大型商業(yè)銀行與村鎮(zhèn)銀行之間的融資機制，一方面可以解決村鎮(zhèn)銀行資金不足問題，另一方面可以為大型銀行參與農(nóng)村金融服務與開辟新的信貸業(yè)務提供平臺。

（四）改善農(nóng)村地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境，發(fā)揮良好金融生態(tài)環(huán)境支持作用

1.完善和發(fā)展農(nóng)村信用擔保體系。一是加快農(nóng)村征信體系建設。進一步擴大個人信用信息基礎數(shù)據(jù)庫在農(nóng)村地區(qū)的信息征信和使用范圍，改善借貸雙方信息不對稱的狀況。二是發(fā)展農(nóng)村信用擔保體系。按照政府扶持、多方參與、市場運作的原則，組建和發(fā)展政策性、商業(yè)性和互助性等多元化的貸款擔保機構(gòu)和擔保組織。鼓勵和引導社會資金參股、做大做強政府主導組建的政策性農(nóng)村信用擔保機構(gòu)。大力推動農(nóng)戶聯(lián)保、互保、保證等擔保方式，提高農(nóng)戶貸款覆蓋面。三是加強農(nóng)村誠信宣傳和誠信建設。積極推進“信用戶”、“信用村”、“信用鄉(xiāng)”建設。各級政府應在保護銀行債權(quán)方面營造有利環(huán)境，嚴厲打擊逃廢債行為，提高失信成本，營造良好的信用環(huán)境。

2.增強服務功能，改善農(nóng)村金融生態(tài)的社會環(huán)境。一是加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)體制改革。依法完善農(nóng)村土地管理制度，由縣級以上人民政府核發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證，做好土地確權(quán)、登記、頒證工作，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為。搭建流轉(zhuǎn)平臺，在縣域建立土地流轉(zhuǎn)有形市場，培育土地專業(yè)合作社、土地交易市場，加強土地流轉(zhuǎn)中介服務。建立土地流轉(zhuǎn)價值評估機構(gòu)，規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)價值評估。豐富流轉(zhuǎn)方式，鼓勵引導農(nóng)戶以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。二是深化林權(quán)及流轉(zhuǎn)制度改革。政府部門要做好森林資源的勘察、確權(quán)、登記工作，保證林權(quán)證的真實性、合法性。建立林權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心，推進林業(yè)專業(yè)評估機構(gòu)建設，為林權(quán)抵押提供制度和機制保障。林權(quán)證登記管理部門要簡化林權(quán)證辦理手續(xù)，降低相關(guān)費用。三是推進農(nóng)村宅基地和房屋流轉(zhuǎn)制度改革。建立農(nóng)村宅基地、房屋有償流轉(zhuǎn)制度。通過土地管理制度改革，加強宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作，明晰宅基地產(chǎn)權(quán)，但要注意杜絕把耕地轉(zhuǎn)為宅基地進行抵押的行為。建立規(guī)范的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場，在宅基地使用權(quán)和房屋能夠依法規(guī)范流轉(zhuǎn)的前提下，作為貸款擔保物進行抵押貸款。

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