政治問責(zé)與高校后勤公共服務(wù)性功能的提升

■ 楊 眉（四川音樂學(xué)院人事處 成都 610021）

我國(guó)高校后勤的改革，歷經(jīng)幾個(gè)階段后，由事業(yè)模式發(fā)展到現(xiàn)在的社會(huì)化模式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前四川省高校的后勤公司大多為學(xué)校投資并控股、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、獨(dú)立核算并具有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。由于后勤公司的現(xiàn)代企業(yè)管理制度尚未建立，如何規(guī)范公司的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，充分發(fā)揮其公共服務(wù)性的功能，預(yù)防腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，是各高校面臨的問題。本文試從政治問責(zé)的角度，探討規(guī)范高校后勤公司經(jīng)營(yíng)管理權(quán)、發(fā)揮其公共服務(wù)性功能的途徑。

高校后勤公司與高校的關(guān)系及其功能

（一）后勤公司與學(xué)校的關(guān)系

后勤公司作為學(xué)校的一個(gè)下屬單位，雖然有獨(dú)立的法人，但它是由學(xué)校投資并控股的，其法人代表由學(xué)校經(jīng)過相關(guān)組織審批后任命，一般由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。其高級(jí)管理人員由學(xué)校指派，為學(xué)校中層干部，并按人財(cái)物重點(diǎn)部門的負(fù)責(zé)人定期輪崗的規(guī)定，任期一般不得超過兩屆。公司的工作人員，有的是學(xué)校原來后勤部門的人員，是事業(yè)編制；有的是公司聘用的臨時(shí)工。公司按規(guī)定要定期向?qū)W校報(bào)告經(jīng)營(yíng)狀況。

（二）后勤公司的功能

隨著責(zé)任政府建設(shè)的推進(jìn)，公共服務(wù)是政府必須要承擔(dān)的維護(hù)社會(huì)公正的職責(zé)，是責(zé)任政府的重要表現(xiàn)。在高校中，后勤公司雖然不是行政部門，但其擁有的資源是學(xué)校提供的，并且享有政府財(cái)政的補(bǔ)貼，因此仍然具有公共服務(wù)性的功能，只不過其服務(wù)的對(duì)象不是社會(huì)公民，而是全校師生。

1.性質(zhì)方面。公司是學(xué)校投資并控股的，相當(dāng)于國(guó)有企業(yè)，盡管有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)其經(jīng)營(yíng)的影響，但它在經(jīng)營(yíng)過程中，必須首先服從于自身職責(zé)要求——為師生提供后勤服務(wù)，讓師生滿意。

2.資源方面。公司較主要的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目是為學(xué)生提供就餐、住宿服務(wù)。學(xué)生宿舍是學(xué)校建造的，食堂是學(xué)校建造的，因此其經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地的資源是學(xué)校提供的，也可以認(rèn)定為國(guó)家提供的，屬于公共資源，因而其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)有公共服務(wù)性的功能。

3.經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目方面。公司從事的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，主要是師生的吃、住、行等生活方面，還有一些如娛樂、文化方面的項(xiàng)目。以上項(xiàng)目都屬于服務(wù)行業(yè)，所以公司的公共服務(wù)性不言而喻。

高校后勤公司經(jīng)營(yíng)存在的問題

正如馬克思所說：“資本追求利潤(rùn)最大化是其天性”，后勤公司在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，追求利益最大化，其經(jīng)營(yíng)過程中公共服務(wù)性沒有得到充分發(fā)揮，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

服務(wù)設(shè)施差。公司為了節(jié)省經(jīng)營(yíng)成本，對(duì)一些老舊的宿舍等服務(wù)設(shè)施不及時(shí)進(jìn)行維修、改造，宿舍的衛(wèi)生設(shè)施落后，取暖條件差，有的宿舍夏天甚至沒有電扇。

從業(yè)人員素質(zhì)差。公司的工勤崗位工作人員，往往是從社會(huì)招聘的臨時(shí)工。尤其是宿舍管理人員，中老年人比較多，有的是從農(nóng)村來的。由于思想觀念、文化背景的差異，他們與學(xué)生的溝通會(huì)存在一些困難。出于成本的考慮，其服務(wù)對(duì)象——“客源”固定，后勤公司聘用的技工人員，有的專業(yè)技能并不十分出色，這些都影響了公司的服務(wù)質(zhì)量。

服務(wù)收費(fèi)高。高校食堂飯菜價(jià)格高，一直以來是矛盾比較集中的問題。每年都有大學(xué)生向教育主管部門投訴食堂飯菜質(zhì)量差、價(jià)格高，國(guó)家教育部也多次出臺(tái)相關(guān)政策，或派檢查組到高校督查，但收效甚微。另外，水電費(fèi)、房租費(fèi)、網(wǎng)絡(luò)收費(fèi)等過高，也引發(fā)學(xué)生的不滿。

服務(wù)水準(zhǔn)低。對(duì)于服務(wù)中出現(xiàn)的問題，如漏水、斷電、天花板剝落等，公司應(yīng)該有快捷通道，在最短時(shí)間內(nèi)予以解決。但由于人手緊缺，或服務(wù)不到位，這些問題得不到及時(shí)解決，導(dǎo)致了矛盾的產(chǎn)生。

對(duì)高校后勤公司實(shí)施政治問責(zé)的意義

所謂“政治問責(zé)”，是指“國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)追究行政責(zé)任制度”。由于高校后勤公司具有國(guó)有企業(yè)的特性，管理人員是學(xué)校行政任命的，對(duì)于公司在經(jīng)營(yíng)管理過程中出現(xiàn)責(zé)任事故，按照中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，學(xué)校可以對(duì)相關(guān)責(zé)任人實(shí)施政治問責(zé)。

（一）規(guī)范權(quán)力運(yùn)行

黨的十六屆四中全會(huì)提出，要依法實(shí)行問責(zé)制，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督。黨的十七大提出，健全質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、引咎辭職、罷免等制度。黨的十七屆二中全會(huì)通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》明確要求，“健全以行政首長(zhǎng)為重點(diǎn)的行政問責(zé)制度，明確問責(zé)范圍，規(guī)范問責(zé)程序，加大責(zé)任追究力度，提高政府執(zhí)行力和公信力”。學(xué)校將為師生提供公共服務(wù)的資源分配給后勤公司，公司履行公共服務(wù)性職責(zé)，其經(jīng)營(yíng)管理權(quán)受到約束，落實(shí)“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，違法受追究”的基本要求。實(shí)施政治問責(zé)，“讓權(quán)力的使用者有義務(wù)以一種透明的方式來使用權(quán)力”（馬駿，2009）。

（二）規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為

高校后勤公司特定的企業(yè)特質(zhì)，決定了其要追求利潤(rùn)的最大化。但由于公司作為高校后勤經(jīng)營(yíng)管理的代理人，其經(jīng)營(yíng)管理權(quán)是學(xué)校賦予的，具有公共服務(wù)性功能，必須要對(duì)學(xué)校負(fù)責(zé)。所以在經(jīng)營(yíng)過程中，公司不能違背其公益性質(zhì)，背離商業(yè)道德和社會(huì)公德，不能出現(xiàn)違法違紀(jì)的現(xiàn)象。實(shí)施政治問責(zé)，公司工作人員要在履行自己職責(zé)的過程中，恪盡職守，避免出現(xiàn)因失職而承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任、付出相應(yīng)代價(jià)的現(xiàn)象，從而防止公司在經(jīng)營(yíng)管理過程中唯利是圖的情況發(fā)生，做到遵紀(jì)守法。

（三）提高服務(wù)效能

高校后勤公司具有的公共服務(wù)性功能，要求其在經(jīng)營(yíng)管理中要將“提高服務(wù)質(zhì)量”作為第一要?jiǎng)?wù)。實(shí)施政治問責(zé)，能夠推動(dòng)公司提高科學(xué)管理的水平，樹立“師生至上”的服務(wù)理念，促進(jìn)公司員工不斷提高自身工作能力和服務(wù)水平，避免崗位責(zé)任事故的發(fā)生，適應(yīng)崗位“優(yōu)質(zhì)服務(wù)師生”的需要。

（四）維護(hù)學(xué)校穩(wěn)定

從近幾年高校發(fā)生的學(xué)生風(fēng)波來看，不少是由于后勤服務(wù)滯后導(dǎo)致的?！耙蚬ぷ魇?，致使本地區(qū)、本部門、本系統(tǒng)或者本單位發(fā)生特別重大事故、事件、案件，或者在較短時(shí)間內(nèi)連續(xù)發(fā)生重大事故、事件、案件，造成重大損失或者惡劣影響的”，“對(duì)群體性、突發(fā)性事件處置失當(dāng)，導(dǎo)致事態(tài)惡化，造成惡劣影響的”，要對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施問責(zé)（中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》第二章第五條第二款、第五款）。實(shí)施政治問責(zé)，能夠促使公司的經(jīng)營(yíng)行為得到規(guī)范，服務(wù)質(zhì)量得到保證，對(duì)于維護(hù)學(xué)校穩(wěn)定具有重要意義。

對(duì)高校后勤公司實(shí)施政治問責(zé)的途徑

（一）建立政治問責(zé)制度

問責(zé)制是一種責(zé)任追究制度。政治問責(zé)要求政府官員在履行責(zé)任中必須要為自己的過失承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，付出相應(yīng)代價(jià)（張峰，2004）。

對(duì)后勤公司實(shí)施政治問責(zé)制度，首先要明確公司及法人代表、管理人員的工作職責(zé)，理清權(quán)力清單，真正做到“有權(quán)必有責(zé)”。其次要建立問責(zé)制度，界定出現(xiàn)哪些情況要追究責(zé)任，追究什么責(zé)任，由誰追究責(zé)任，追究誰的責(zé)任，如何追究責(zé)任等。再次要明晰責(zé)任權(quán)重，尤其是集體決策出現(xiàn)失誤、失察時(shí)，集體責(zé)任與個(gè)人責(zé)任、主要責(zé)任與次要責(zé)任等要進(jìn)行明晰，使問責(zé)準(zhǔn)確到位，起到訓(xùn)戒與警示的作用。

（二）同體問責(zé)與異體問責(zé)相結(jié)合

在責(zé)任政府中，“政府及其公務(wù)員手中的權(quán)力是公民賦予的，政府及其公務(wù)員必須依法用這種權(quán)力來為公民辦事，并對(duì)權(quán)力運(yùn)作的結(jié)果承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任”（李軍鵬，2009）。在高校，學(xué)校是后勤服務(wù)的委托人，公司是后勤服務(wù)的代理人，這種委托——代理關(guān)系，決定了公司要承擔(dān)為全校師生提供公共服務(wù)的職能，并為這種職能履行承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。學(xué)校作為委托人，有權(quán)對(duì)公司的經(jīng)營(yíng)管理情況進(jìn)行問責(zé)；學(xué)校內(nèi)部的利益群體如師生等要享受后勤服務(wù)，因此他們也是學(xué)校內(nèi)部問責(zé)的主體。

“同體問責(zé)是黨政系統(tǒng)內(nèi)的問責(zé)”，如學(xué)校（包括監(jiān)督部門）對(duì)公司的問責(zé)；“異體問責(zé)是黨政系統(tǒng)以外的組織或個(gè)人依法對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行問責(zé)”（吳練斌，2009），如學(xué)校的教代會(huì)、學(xué)代會(huì)及師生個(gè)體對(duì)公司及其工作人員的問責(zé)。同體問責(zé)和異體問責(zé)相結(jié)合，公司既能在日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中時(shí)時(shí)受到監(jiān)督，又能使問責(zé)到位，起到較好的制約效果。

（三）預(yù)算公開為政治問責(zé)方法

對(duì)于以規(guī)范公司經(jīng)營(yíng)管理權(quán)為目的的政治問責(zé)，“預(yù)算制度是一個(gè)最好的制度”（馬駿，2010）?！皣?guó)家建立健全國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，對(duì)取得的國(guó)有資本收入及其支出實(shí)行預(yù)算管理”（《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第六章第五十八條），預(yù)算公開可以讓學(xué)校、教代會(huì)代表及師生看到學(xué)校分配給公司的資源、公司的收支是如何使用的，公司是否切實(shí)執(zhí)行了收支計(jì)劃等，可以讓公司接受監(jiān)督。

1.預(yù)算公開的內(nèi)容。意大利財(cái)政學(xué)家尼琪提出了預(yù)算的原則：公開性、確實(shí)性、統(tǒng)一性、總括性、分類性和年度性。預(yù)算公開是指“年度財(cái)政收支計(jì)劃的編制、審批、執(zhí)行的全過程都應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)方式向公眾公開”（胡錦光、張獻(xiàn)勇，2011）。公司要實(shí)行預(yù)算公開，可以參照浙江省溫嶺新河鎮(zhèn)的做法，讓教職工參加從預(yù)算編制到執(zhí)行的全過程，以增加預(yù)算的透明度。

程序公開。公司不僅要公開預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、變更、決算程序，也要公開政策、建議、審計(jì)、監(jiān)督等程序（楊志宏，2010）。

內(nèi)容公開。公司要將學(xué)校的投資、公司的收入、負(fù)債、資金分配、績(jī)效及風(fēng)險(xiǎn)信息等，盡可能地細(xì)化到具體支出項(xiàng)目。公司的預(yù)算要從“類”級(jí)細(xì)化到“款”級(jí)，進(jìn)而細(xì)化到“項(xiàng)”級(jí)，確保預(yù)算公開全面、真實(shí)，讓大家了解詳情。

執(zhí)行公開。公司要通過教代會(huì)、專題匯報(bào)會(huì)、預(yù)算公告、預(yù)決算執(zhí)行情況通報(bào)會(huì)、校園網(wǎng)等，及時(shí)向?qū)W校、全校師生通報(bào)預(yù)決算執(zhí)行情況。

2.預(yù)算公開的要求。首先，公開內(nèi)容全面。公司要建立健全包括預(yù)算公開制度、預(yù)算規(guī)程、預(yù)算流程、預(yù)算審批監(jiān)督制度等在內(nèi)的預(yù)算公開機(jī)制，明確預(yù)算公開的內(nèi)容，規(guī)范預(yù)算公開的方式、程序及公開的時(shí)間，自覺接受監(jiān)督。其次，預(yù)算編制精確。學(xué)校的投資和公司的全部收入，都要納入預(yù)算。對(duì)于提高服務(wù)質(zhì)量的成本，公司要在預(yù)算中得到明確體現(xiàn)，要有詳細(xì)的預(yù)算清單。再次，流程規(guī)范。公司要制定預(yù)算編制規(guī)程，明確規(guī)定編制的時(shí)間、工作事項(xiàng)及職責(zé)；制定預(yù)算監(jiān)督審批規(guī)定、預(yù)算執(zhí)行程序，預(yù)算的合理性、合法性要接受內(nèi)部審計(jì)；制定預(yù)算、決算報(bào)告制度，定期向?qū)W校、教代會(huì)及師生報(bào)告預(yù)決算編制、執(zhí)行情況，接受監(jiān)督。最后，編制預(yù)算的語言通俗易懂。預(yù)算編制是專業(yè)性較強(qiáng)的工作，由于專業(yè)術(shù)語較多，群眾往往看不明白。所以公司在編制預(yù)算的過程中，盡量“用通俗易懂的語言、形象生動(dòng)的圖表、詳實(shí)準(zhǔn)確的解釋來表達(dá)”（王洛忠等，2011），讓不具備財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)知識(shí)的監(jiān)督者能準(zhǔn)確了解學(xué)校投入的資金和公司的收支情況、公共服務(wù)提供情況、資金分配是否合理有效、資金使用是否違背了公共服務(wù)性原則等，有利于大家對(duì)公司進(jìn)行監(jiān)督。

近年來，高校后勤公司的腐敗案件時(shí)有發(fā)生。加強(qiáng)對(duì)后勤公司經(jīng)營(yíng)管理權(quán)的監(jiān)督，是高校反腐倡廉工作的重要內(nèi)容之一。實(shí)施政治問責(zé)，規(guī)范后勤公司的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，提高其公共服務(wù)性功能，不失為預(yù)防腐敗的有效途徑。

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