城鄉(xiāng)社會保障均衡發(fā)展的制度設(shè)計及路徑選擇

■ 王 寧（昆明學(xué)院 昆明 650214）

社會保障工作是事關(guān)改革開放和社會主義和諧社會建設(shè)的關(guān)鍵。我國政府從構(gòu)建和諧社會的戰(zhàn)略高度，提出要加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。云南省昆明市作為西部地區(qū)的重要城市，在國家西部大開發(fā)的歷史性機遇中，經(jīng)濟社會得到了快速發(fā)展，但社會保障的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)突出、體制建設(shè)落后、發(fā)展水平不均衡。城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展的失衡與人民群眾不斷增長的需求是構(gòu)建和諧社會的矛盾之一。因此，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系建設(shè)，推進城鄉(xiāng)社會保障均衡發(fā)展，是“十二五”時期昆明市經(jīng)濟社會工作的重要目標(biāo)。

昆明市城鄉(xiāng)社會保障非均衡發(fā)展現(xiàn)狀

經(jīng)過多年的探索與改革，昆明市城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)取得了長足發(fā)展，實現(xiàn)了從傳統(tǒng)社會保障制度向新型社會保障制度轉(zhuǎn)型，覆蓋范圍由城鎮(zhèn)向農(nóng)村普及，保障水平逐步提高，制度建設(shè)不斷完善，適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的城鄉(xiāng)社會保障體系框架初步形成。但發(fā)展過程中城鄉(xiāng)社會保障非均衡發(fā)展?fàn)顩r還明顯存在。

（一）城鄉(xiāng)社會保障水平差異明顯

2005到2010年間，昆明社會保障事業(yè)經(jīng)費增長了1.3倍，平均每年增加資金投入2億元以上，平均增速43%，2010年達到109.81億元。但在城鄉(xiāng)居民人均社會保障支出方面存在差距，城鄉(xiāng)差距在9倍以上。在養(yǎng)老保障方面，昆明市城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險繳費水平是根據(jù)工資水平的比例提取，養(yǎng)老保險的領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)平均約在600元/月左右；而農(nóng)村社會養(yǎng)老保障自2008年開始推行以來，每年繳費檔次僅設(shè)100元、200元、300元、400元、500元五個檔次，目前養(yǎng)老保險的領(lǐng)取平均標(biāo)準(zhǔn)僅為120元/月左右，城鄉(xiāng)差別是5:1。農(nóng)村的養(yǎng)老保險水平較低導(dǎo)致農(nóng)村居民仍然沒有擺脫依靠土地和家庭養(yǎng)老的基本養(yǎng)老模式。另外，昆明市城鄉(xiāng)之間的最低生活保障水平差異懸殊，2010年城鎮(zhèn)居民低保的領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)為每人207元/月，而農(nóng)村低保水平僅為85元/月，城市是農(nóng)村的2.4倍。同時，城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療保障水平也有較大差異，農(nóng)村居民新農(nóng)合的住院費最高支付限額分別為城鎮(zhèn)居民的70%和城鎮(zhèn)職工的10%，門診補償最高限額為年人均300元，僅為城鎮(zhèn)居民的1%。

表1 昆明市城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度對比表

（二）城鄉(xiāng)社會保障項目和覆蓋面差距大

昆明市城鎮(zhèn)的社會保障起步較早，而且項目齊全，于1986年到2001年先后建立起了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、醫(yī)療、生育五大險種為主要內(nèi)容的社會保險體系。除了以上的五大保險外，昆明市已經(jīng)建立了老年人、兒童、殘疾人等社會福利制度，低保、流浪乞討人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、災(zāi)害救助等社會救助制度，經(jīng)濟適用房、廉租房、公租房等住房保障制度，基本包括了社會保障的所有項目。而農(nóng)村社會保障僅包含養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險及五保、低保、特困戶生活救助等社會救濟制度，其他的社會保障項目基本沒有啟動。在覆蓋面方面，城鄉(xiāng)之間也存在較大差距，2010年城鎮(zhèn)職工五大保險的參保覆蓋率分別達到98%、98%、89.6%、90%和93%，而占戶籍總?cè)丝?0%以上的農(nóng)業(yè)人口基本養(yǎng)老保險制度尚未建立；190多萬進城務(wù)工人員沒有享受城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障；60多萬被征地農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換進入城鎮(zhèn)后，養(yǎng)老未能得到有效保障；農(nóng)村各類殘疾人獲得保障的比例不高。

（三）城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌不對接

昆明市城鄉(xiāng)社會保障實行地方統(tǒng)籌和屬地管理，使社會保障在城鄉(xiāng)及區(qū)域內(nèi)封閉運作，統(tǒng)籌層次低；社會保障繳費條件和比例在不同地區(qū)、不同人群之間不同，城鄉(xiāng)參保人員跨統(tǒng)籌地區(qū)或人群身份難以轉(zhuǎn)移；市級統(tǒng)籌的失地人員養(yǎng)老在各縣區(qū)分為多個等級，繳費和待遇也各不相同。同時，昆明市社會保障的籌資機制也呈現(xiàn)出明顯的二元格局。例如，昆明市現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實行“個人繳費為主，集體補助為輔，政府政策扶持”相結(jié)合的籌資方式。但是，在實際操作過程中，由于農(nóng)民收入水平不高，集體經(jīng)濟欠發(fā)達，政府投入不足，是完全的個人積累制，農(nóng)民投保意愿不強、投保檔次較低和投保時間較短，養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)極低。昆明市城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度對比，如表1所示。這樣事實上還是農(nóng)民自我保障，沒有發(fā)揮社會保障的作用，也違背了社會保險調(diào)節(jié)社會分配，促進社會公平的宗旨。因此，農(nóng)村居民向來較少感受到國家社會保障制度的安全可靠性，以至于社會保障制度在一定程度上成了中國城鎮(zhèn)居民的專利（鄭功成，2002）。

圖1 昆明市2005-2010年城鄉(xiāng)居民收入（單位：元）

（四）城鄉(xiāng)社會保障管理體制不均衡

昆明市社會保障在管理體制上依然是城鄉(xiāng)分割、部門分割、多頭管理、各自為政，缺乏統(tǒng)一的管理機構(gòu)和管理辦法，部門間的管理和利益沖突不斷。城市社會保障管理服務(wù)能力建設(shè)近幾年有了明顯改善，現(xiàn)基本實現(xiàn)由人力資源與社會保障部門統(tǒng)一管理，其制度化、規(guī)范化、社會化程度有了很大提高。農(nóng)村社會保障管理服務(wù)能力很弱，基本沒有專業(yè)化的管理隊伍和技術(shù)，并且職能分散在勞動保障、民政、衛(wèi)生等部門，相互之間缺乏協(xié)同配合，無法形成工作合力。農(nóng)村新型合作醫(yī)療保險由衛(wèi)生部門管理，農(nóng)村養(yǎng)老和優(yōu)撫救濟歸民政部門負(fù)責(zé)。由此導(dǎo)致農(nóng)村管理體制分散，使基金監(jiān)管比較困難，而且不利于資金的調(diào)配使用和不同社會保障項目的相互銜接，制約了農(nóng)村社會保障事業(yè)的發(fā)展。同時，城鄉(xiāng)社會保障信息化管理水平也存在差別，城市社會保障基本實現(xiàn)信息化、數(shù)字化和“一卡通”的現(xiàn)代化管理水平；很多農(nóng)村的養(yǎng)老和醫(yī)療保障還停留在人工造冊登記的狀態(tài)，給地處山區(qū)、交通不便的農(nóng)民保費繳納、資金管理和結(jié)算帶來很大不便。這在一定程度上也影響了農(nóng)民參保的積極性。

昆明市城鄉(xiāng)社會保障均衡發(fā)展的制約因素

（一）區(qū)域公共服務(wù)供給能力及城鄉(xiāng)居民收入差距大

政府提供社會保障的能力與當(dāng)?shù)卣呢斦芰τ泻艽箨P(guān)系，地方政府財政能力的強弱影響著社會保障的供給總量和效率，在很大程度上決定著政府提供基本公共服務(wù)的能力。近年來，昆明市14個縣（市）區(qū)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展都實現(xiàn)了不同程度的增長，但區(qū)域間差異明顯，其提供社會保障能力的差距也較為顯著。

城鄉(xiāng)居民之間的收入差距也是影響社會保障均衡發(fā)展的關(guān)鍵因素。從圖1可以看出，昆明市從2005年到2010年城鄉(xiāng)居民收入差距呈逐漸拉大態(tài)勢。2010年昆明市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入是18076元，農(nóng)村居民人均純收入只有5810元。不考慮物價的影響，收入絕對差距為12266元，相對比為3.11:1。增長速度與基數(shù)上的雙重差距造成了昆明市城鄉(xiāng)收入差距的繼續(xù)擴大,從而造成城鄉(xiāng)社會保障水平的差距不斷拉大。

（二）公共資源配置“城市偏向”的制度化束縛

城鄉(xiāng)之間的社會保障供給不足和供求結(jié)構(gòu)的失衡主要是制度安排缺位作用的結(jié)果。制度安排上的不均等是政府制定政策的方向偏向城市，具體表現(xiàn)為公共資源配置在城市和鄉(xiāng)村間的不平衡，造成了城鄉(xiāng)社會保障制度最基礎(chǔ)層面的“斷裂化”。近年來，昆明市政府加大了對“三農(nóng)”的支持力度，“十一五”期間，市財政支農(nóng)大幅度增加，但用于農(nóng)業(yè)的支出占財政總支出的比重呈下降狀態(tài)，還未形成穩(wěn)定的支農(nóng)公共資源配置機制，與農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的比重和作用不相對應(yīng)。由于城鄉(xiāng)公共資源配置制度的不均衡，導(dǎo)致了農(nóng)村社會保障事業(yè)發(fā)展滯后，城鄉(xiāng)發(fā)展失衡。

（三）農(nóng)民“理性”態(tài)度的制約

要想實現(xiàn)私人物品和公共物品“帕累托”最優(yōu)，必須在公共服務(wù)提供的公共決策過程中充分顯示農(nóng)民的偏好并對費用支出做出必要監(jiān)督。但現(xiàn)實情況是，政府的供給和農(nóng)民的需求并不一致。政府的社會保障服務(wù)供給是一種典型的自上而下的供給決策程序，農(nóng)民對該公共產(chǎn)品的價值并不了解，現(xiàn)實訴求沒有被采納。其結(jié)果是很難反映農(nóng)民的真實需求，造成供求關(guān)系的偏差。農(nóng)民對社會保障的態(tài)度就比較冷淡，甚至存在懷疑的態(tài)度，再加上農(nóng)民要承擔(dān)很大一部分的社會保障投入成本，在集體經(jīng)濟較薄弱的西部農(nóng)村，農(nóng)民的社會保障負(fù)擔(dān)較為沉重。因此，農(nóng)民在社會保障投入上就表現(xiàn)出現(xiàn)實“理性”的態(tài)度。而且，受到“二元社會”和傳統(tǒng)觀念的影響，農(nóng)民認(rèn)為社會保障是城里人的特權(quán)，離自己很遙遠。長期的農(nóng)村社保缺位導(dǎo)致了農(nóng)民社保意識的淡薄和社保投入的“理性”選擇。

城鄉(xiāng)社會保障均衡發(fā)展的制度設(shè)計

在我國長期施行的二元經(jīng)濟社會格局下，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)資源的配置是“區(qū)別對待”的策略，處于城鄉(xiāng)分割的狀態(tài)。因此，作為公共產(chǎn)品組成部分之一的社會保障顯現(xiàn)出城市偏向的制度安排，對于城鄉(xiāng)居民的普惠性和一致性的重要內(nèi)涵沒有體現(xiàn)出來。這說明我國城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)尚處于初級階段，需要經(jīng)過長時間的發(fā)展才能使制度設(shè)計不斷成熟。那么，當(dāng)前城鄉(xiāng)社會保障均等化的制度設(shè)計要把握幾個方面的認(rèn)識：一是要以“底線公平”為基本理念，以公民的“基本需求”為基礎(chǔ)，對社會發(fā)展過程中處于困難群體整體利益的保障，是一種社會整體制度下的“適度公平”；二是要體現(xiàn)“國家責(zé)任主體”地位，城鄉(xiāng)基本社會保障體系要保障廣大保障范圍內(nèi)的人能夠?qū)崿F(xiàn)適度的“保障基本生活”的公平，它明確了政府與社會成員之間的責(zé)任關(guān)系，社會保障標(biāo)準(zhǔn)及其以下水平是政府“兜底”保障責(zé)任，這個保障水平是保障所有參保人員享有一致的權(quán)利，體現(xiàn)了政府在社會保障制度中最主要的責(zé)任和關(guān)注重點（梅哲，2009）；三是制度設(shè)計要正確處理“均等化”與“平均化”的關(guān)系，進行城鄉(xiāng)社會保障均等化建設(shè)，并不是要在現(xiàn)階段對城鄉(xiāng)公共資源進行簡單的份額等同的平均分配，而是從公民權(quán)利的角度出發(fā)，關(guān)注機會均等和結(jié)果的相對均等并逐步縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)動態(tài)和諧。因此，昆明城鄉(xiāng)社會保障體系設(shè)計應(yīng)是：以城鄉(xiāng)社會救助為基礎(chǔ)、社會保險為主體、社會福利服務(wù)為補充，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展目標(biāo)模式。

（一）以城鄉(xiāng)社會救助為基礎(chǔ)

以社會救助為基礎(chǔ)設(shè)計社會保障制度，適合昆明市農(nóng)村人口多、城鄉(xiāng)差距大、山區(qū)及少數(shù)民族貧困人口多、城市流動人口數(shù)量大、被征地人員再就業(yè)任務(wù)重等基本情況。應(yīng)加快建立政府責(zé)任為主體、維持最基本生存為目標(biāo)，以山區(qū)及少數(shù)民族貧困人口、城市流動人口和被征地人員等困難群體為重點，以城鄉(xiāng)最低生活保障為核心，以災(zāi)民救助制度、救助性福利服務(wù)制度、社會補助制度、扶貧開發(fā)制度為主要內(nèi)容，以醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)、司法等專項救助和臨時救濟為補充，以城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會救助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)為基本載體的社會救助制度體系。實施社會救濟，應(yīng)以政府救助為主體，以社會互助為補充，以最低生活保障為核心，并以多種其他救助制度為配套，實現(xiàn)救助體制“各方聯(lián)動”、救助對象“全覆蓋”、救助標(biāo)準(zhǔn)“動態(tài)化”、救助內(nèi)容“全面化”、救助工作“制度化”的目標(biāo)（袁文全、邵海，2010）。

（二）以城鄉(xiāng)社會保險為主體

昆明市城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)以社會保險為主體，應(yīng)以維持城鄉(xiāng)居民基本的生活為目標(biāo)，以基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育、工傷保險為主要內(nèi)容，以豐富化的其他保險為補充，逐步建立覆蓋城鄉(xiāng)、多層次的社會保險制度。因此，當(dāng)前應(yīng)以大幅度提高農(nóng)村居民和被征地人員的養(yǎng)老保險覆蓋率為重點，遵循“廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)”的原則，積極開展試點工作，建立健全新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系；以進城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)村居民為重點，制定適應(yīng)城鎮(zhèn)化過程中遷移人口就業(yè)特點和需求的政策，逐步將他們納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等社會保險體系；以逐步提升農(nóng)村居民醫(yī)療保險保障水平為重點，切實解決農(nóng)村居民“因病致貧、因病返貧”的問題。

（三）以城鄉(xiāng)社會福利服務(wù)為補充

社會福利服務(wù)旨在為提高和改善人們的生活質(zhì)量及人們的全面發(fā)展而提供的服務(wù)。隨著國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略的深入推進和“橋頭堡”戰(zhàn)略的實施，昆明市的經(jīng)濟社會將得到快速發(fā)展，人們對高質(zhì)量生活的需求將不斷增長，社會福利服務(wù)在未來將具有非常重要的作用。因此，應(yīng)把社會福利服務(wù)作為社會保障制度不可或缺的組成部分，建立起覆蓋城鄉(xiāng)包括職業(yè)福利、家庭服務(wù)、社區(qū)服務(wù)和公益服務(wù)等基本內(nèi)容的社會福利服務(wù)制度，使社會福利服務(wù)的保障范圍、準(zhǔn)入條件、福利水平和資金管理等方面能適應(yīng)新時期經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。

（四）進行配套制度安排以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)

為了建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，昆明市社會保障需要進行相關(guān)配套制度安排：一是盡快制定城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的相關(guān)制度；二是積極探索保障基金籌集、管理、保值、增值的高效運營方式；三是建立城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)增長機制；四是加快促進社會慈善事業(yè)和商業(yè)保險發(fā)展；五是建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)普惠、就業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)扶持等公共就業(yè)服務(wù)制度和貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)制度；六是積極探索建立社會保障一體化管理模式。

城鄉(xiāng)社會保障均衡發(fā)展的路徑選擇

昆明市社會保障體系建設(shè)在總體上應(yīng)與國家經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)同步，與國家社會保障事業(yè)的整體建設(shè)相協(xié)調(diào)，與最終實現(xiàn)全國社會保障體系城鄉(xiāng)一體化的進程相適應(yīng)。因此，首先應(yīng)以農(nóng)村社會保障建設(shè)為重點，以保障農(nóng)村居民基本生活為目的，以制度建設(shè)為核心，與農(nóng)村社會保障服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)相配套，社會基本保障與集體保障、家庭保障、土地保障及其他補充保障相結(jié)合，逐步建立多層次的農(nóng)村社會保障體系；在城郊及經(jīng)濟相對發(fā)達的區(qū)縣，可以借鑒城鎮(zhèn)社會保障體系建設(shè)經(jīng)驗，全面開展養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育及失業(yè)保險；在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)占主導(dǎo)及經(jīng)濟基礎(chǔ)相對薄弱的地區(qū)，重點推行最低生活保障制度與新型合作醫(yī)療制度；在貧困地區(qū)，重點推行社會救助和最低生活保障制度；與此同時，要特別突出城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌，可先行制定適用于全市居民的社會養(yǎng)老保險條例，積極開展先行先試工作，構(gòu)建城鄉(xiāng)對接的路徑（袁文全、邵海，2010）。

（一）創(chuàng)新體制機制，加快城鄉(xiāng)社會保障制度建設(shè)

創(chuàng)新體制機制，是加快城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)，促進城鄉(xiāng)社會保障均衡發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。一是加快建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。按“低繳費標(biāo)準(zhǔn)、保障基本水平”的原則，針對城市低收入非就業(yè)人群和進城務(wù)工人員實行按年繳納或一次性補交基本養(yǎng)老費，由財政給予一定補貼的辦法實行；積極開展新型農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的試點工作，建立健全包括被征地農(nóng)村居民、村辦企業(yè)職工、村社干部、民辦教師在內(nèi)的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。二是建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的醫(yī)療保障體系。統(tǒng)籌由勞動保障部門管理的城鎮(zhèn)職工和居民基本醫(yī)療保險、衛(wèi)生部門管理的新農(nóng)合、民政部門管理的城鄉(xiāng)醫(yī)療救助，從管理機構(gòu)上實現(xiàn)城鄉(xiāng)保障管理機制“三合一”，從制度上建立城鄉(xiāng)一體的基本醫(yī)療保障制度，形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、覆蓋全民的“大醫(yī)?！备窬?。三是加快社會保險經(jīng)辦機構(gòu)改革。改屬地管理為系統(tǒng)垂直管理，建立社會保險管理中心，實行養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育保險五保合一等辦法，解決好多頭管理問題。四是促進慈善事業(yè)和商業(yè)保險加速發(fā)展。完善財稅補貼和減免政策，激勵社會慈善組織積極參與社會保險和社會福利服務(wù)，鼓勵商業(yè)保險參與“農(nóng)?！睒I(yè)務(wù)，建立多元化、社會化的社會保障供給制度，以滿足城鄉(xiāng)居民高層次的社會保障需求。

（二）提高社會保障基金運營管理水平，增強城鄉(xiāng)社會保障能力

社會保障基金的保值增值，是社會保障制度可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。一要堅持以人為本，以公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，加快社會保障機制由補貼供方向補貼需方、由定點供應(yīng)向自主選擇、由實物補貼向貨幣補貼、由暗補向明補的“四個轉(zhuǎn)變”；二要建立規(guī)范的社會保障預(yù)算管理制度，形成與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的投入機制，逐步加大財政對社會保障的資金投入；三是創(chuàng)新部分社會保障項目籌資機制，進一步明確社會保障中政府、企業(yè)、個人等責(zé)任主體的職責(zé)，多渠道、多主體籌措社會保障基金，調(diào)動社會資源，最大限度地擴大社會保障統(tǒng)籌基金的規(guī)模。

（三）加強組織領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建高效運作的社會保障服務(wù)機構(gòu)

一是切實加強對社會保障工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立健全社會保障議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。按照“信息向中央集中，服務(wù)向社區(qū)終端派送”的原則，再造社會保障管理體制，解決好社會保障地區(qū)分割、標(biāo)準(zhǔn)各異等問題；二是積極探索建立社會保障城鄉(xiāng)一體化管理模式。實行機構(gòu)整合，在市級統(tǒng)收、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一核定、統(tǒng)一監(jiān)管，建立政策“通道”和制度“接口”，健全社會保障關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)機制，使統(tǒng)一險種體系內(nèi)可以隨參保人員身份的變化而轉(zhuǎn)移接續(xù)；三是增強提供社會保障的能力建設(shè)。其核心是推進社會保障規(guī)范化、信息化和專業(yè)化建設(shè)，健全街道、社區(qū)和農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會保障服務(wù)功能，不斷提高管理效率和服務(wù)水平。

（四）構(gòu)建需求表達機制，提高農(nóng)民的參保積極性

城鄉(xiāng)社會保障服務(wù)的失衡不僅表現(xiàn)在總量供給的不均等上，還表現(xiàn)在農(nóng)民參保意識不高和供給與需求錯位上。這主要是由于在服務(wù)供給決策中采取政府“自上而下”的集中決策模式造成的。發(fā)達國家的實踐表明，社會公眾的有序參與是政府提供一視同仁公共服務(wù)的重要制度保障（王瑋，2009）。一是要為公眾參與決策提供多種便利暢通的渠道，建立雙向的溝通機制，使公眾需求和政府供給能有機銜接；二是要加大宣傳力度，消除農(nóng)民對社會保障的片面認(rèn)識，增強農(nóng)民的參保意識，提高其參保積極性。

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