城鄉(xiāng)社會(huì)保障均衡發(fā)展的制度設(shè)計(jì)及路徑選擇

■ 王 寧（昆明學(xué)院 昆明 650214）

社會(huì)保障工作是事關(guān)改革開(kāi)放和社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)的關(guān)鍵。我國(guó)政府從構(gòu)建和諧社會(huì)的戰(zhàn)略高度，提出要加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。云南省昆明市作為西部地區(qū)的重要城市，在國(guó)家西部大開(kāi)發(fā)的歷史性機(jī)遇中，經(jīng)濟(jì)社會(huì)得到了快速發(fā)展，但社會(huì)保障的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)突出、體制建設(shè)落后、發(fā)展水平不均衡。城鄉(xiāng)社會(huì)保障發(fā)展的失衡與人民群眾不斷增長(zhǎng)的需求是構(gòu)建和諧社會(huì)的矛盾之一。因此，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障均衡發(fā)展，是“十二五”時(shí)期昆明市經(jīng)濟(jì)社會(huì)工作的重要目標(biāo)。

昆明市城鄉(xiāng)社會(huì)保障非均衡發(fā)展現(xiàn)狀

經(jīng)過(guò)多年的探索與改革，昆明市城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)取得了長(zhǎng)足發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)社會(huì)保障制度向新型社會(huì)保障制度轉(zhuǎn)型，覆蓋范圍由城鎮(zhèn)向農(nóng)村普及，保障水平逐步提高，制度建設(shè)不斷完善，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系框架初步形成。但發(fā)展過(guò)程中城鄉(xiāng)社會(huì)保障非均衡發(fā)展?fàn)顩r還明顯存在。

（一）城鄉(xiāng)社會(huì)保障水平差異明顯

2005到2010年間，昆明社會(huì)保障事業(yè)經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)了1.3倍，平均每年增加資金投入2億元以上，平均增速43%，2010年達(dá)到109.81億元。但在城鄉(xiāng)居民人均社會(huì)保障支出方面存在差距，城鄉(xiāng)差距在9倍以上。在養(yǎng)老保障方面，昆明市城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)水平是根據(jù)工資水平的比例提取，養(yǎng)老保險(xiǎn)的領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)平均約在600元/月左右；而農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障自2008年開(kāi)始推行以來(lái)，每年繳費(fèi)檔次僅設(shè)100元、200元、300元、400元、500元五個(gè)檔次，目前養(yǎng)老保險(xiǎn)的領(lǐng)取平均標(biāo)準(zhǔn)僅為120元/月左右，城鄉(xiāng)差別是5:1。農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)水平較低導(dǎo)致農(nóng)村居民仍然沒(méi)有擺脫依靠土地和家庭養(yǎng)老的基本養(yǎng)老模式。另外，昆明市城鄉(xiāng)之間的最低生活保障水平差異懸殊，2010年城鎮(zhèn)居民低保的領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)為每人207元/月，而農(nóng)村低保水平僅為85元/月，城市是農(nóng)村的2.4倍。同時(shí)，城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療保障水平也有較大差異，農(nóng)村居民新農(nóng)合的住院費(fèi)最高支付限額分別為城鎮(zhèn)居民的70%和城鎮(zhèn)職工的10%，門(mén)診補(bǔ)償最高限額為年人均300元，僅為城鎮(zhèn)居民的1%。

表1 昆明市城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度對(duì)比表

（二）城鄉(xiāng)社會(huì)保障項(xiàng)目和覆蓋面差距大

昆明市城鎮(zhèn)的社會(huì)保障起步較早，而且項(xiàng)目齊全，于1986年到2001年先后建立起了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、醫(yī)療、生育五大險(xiǎn)種為主要內(nèi)容的社會(huì)保險(xiǎn)體系。除了以上的五大保險(xiǎn)外，昆明市已經(jīng)建立了老年人、兒童、殘疾人等社會(huì)福利制度，低保、流浪乞討人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、災(zāi)害救助等社會(huì)救助制度，經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、公租房等住房保障制度，基本包括了社會(huì)保障的所有項(xiàng)目。而農(nóng)村社會(huì)保障僅包含養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)及五保、低保、特困戶(hù)生活救助等社會(huì)救濟(jì)制度，其他的社會(huì)保障項(xiàng)目基本沒(méi)有啟動(dòng)。在覆蓋面方面，城鄉(xiāng)之間也存在較大差距，2010年城鎮(zhèn)職工五大保險(xiǎn)的參保覆蓋率分別達(dá)到98%、98%、89.6%、90%和93%，而占戶(hù)籍總?cè)丝?0%以上的農(nóng)業(yè)人口基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度尚未建立；190多萬(wàn)進(jìn)城務(wù)工人員沒(méi)有享受城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障；60多萬(wàn)被征地農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換進(jìn)入城鎮(zhèn)后，養(yǎng)老未能得到有效保障；農(nóng)村各類(lèi)殘疾人獲得保障的比例不高。

（三）城鄉(xiāng)社會(huì)保障統(tǒng)籌不對(duì)接

昆明市城鄉(xiāng)社會(huì)保障實(shí)行地方統(tǒng)籌和屬地管理，使社會(huì)保障在城鄉(xiāng)及區(qū)域內(nèi)封閉運(yùn)作，統(tǒng)籌層次低；社會(huì)保障繳費(fèi)條件和比例在不同地區(qū)、不同人群之間不同，城鄉(xiāng)參保人員跨統(tǒng)籌地區(qū)或人群身份難以轉(zhuǎn)移；市級(jí)統(tǒng)籌的失地人員養(yǎng)老在各縣區(qū)分為多個(gè)等級(jí)，繳費(fèi)和待遇也各不相同。同時(shí)，昆明市社會(huì)保障的籌資機(jī)制也呈現(xiàn)出明顯的二元格局。例如，昆明市現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行“個(gè)人繳費(fèi)為主，集體補(bǔ)助為輔，政府政策扶持”相結(jié)合的籌資方式。但是，在實(shí)際操作過(guò)程中，由于農(nóng)民收入水平不高，集體經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，政府投入不足，是完全的個(gè)人積累制，農(nóng)民投保意愿不強(qiáng)、投保檔次較低和投保時(shí)間較短，養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)極低。昆明市城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度對(duì)比，如表1所示。這樣事實(shí)上還是農(nóng)民自我保障，沒(méi)有發(fā)揮社會(huì)保障的作用，也違背了社會(huì)保險(xiǎn)調(diào)節(jié)社會(huì)分配，促進(jìn)社會(huì)公平的宗旨。因此，農(nóng)村居民向來(lái)較少感受到國(guó)家社會(huì)保障制度的安全可靠性，以至于社會(huì)保障制度在一定程度上成了中國(guó)城鎮(zhèn)居民的專(zhuān)利（鄭功成，2002）。

圖1 昆明市2005-2010年城鄉(xiāng)居民收入（單位：元）

（四）城鄉(xiāng)社會(huì)保障管理體制不均衡

昆明市社會(huì)保障在管理體制上依然是城鄉(xiāng)分割、部門(mén)分割、多頭管理、各自為政，缺乏統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)和管理辦法，部門(mén)間的管理和利益沖突不斷。城市社會(huì)保障管理服務(wù)能力建設(shè)近幾年有了明顯改善，現(xiàn)基本實(shí)現(xiàn)由人力資源與社會(huì)保障部門(mén)統(tǒng)一管理，其制度化、規(guī)范化、社會(huì)化程度有了很大提高。農(nóng)村社會(huì)保障管理服務(wù)能力很弱，基本沒(méi)有專(zhuān)業(yè)化的管理隊(duì)伍和技術(shù)，并且職能分散在勞動(dòng)保障、民政、衛(wèi)生等部門(mén)，相互之間缺乏協(xié)同配合，無(wú)法形成工作合力。農(nóng)村新型合作醫(yī)療保險(xiǎn)由衛(wèi)生部門(mén)管理，農(nóng)村養(yǎng)老和優(yōu)撫救濟(jì)歸民政部門(mén)負(fù)責(zé)。由此導(dǎo)致農(nóng)村管理體制分散，使基金監(jiān)管比較困難，而且不利于資金的調(diào)配使用和不同社會(huì)保障項(xiàng)目的相互銜接，制約了農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展。同時(shí)，城鄉(xiāng)社會(huì)保障信息化管理水平也存在差別，城市社會(huì)保障基本實(shí)現(xiàn)信息化、數(shù)字化和“一卡通”的現(xiàn)代化管理水平；很多農(nóng)村的養(yǎng)老和醫(yī)療保障還停留在人工造冊(cè)登記的狀態(tài)，給地處山區(qū)、交通不便的農(nóng)民保費(fèi)繳納、資金管理和結(jié)算帶來(lái)很大不便。這在一定程度上也影響了農(nóng)民參保的積極性。

昆明市城鄉(xiāng)社會(huì)保障均衡發(fā)展的制約因素

（一）區(qū)域公共服務(wù)供給能力及城鄉(xiāng)居民收入差距大

政府提供社會(huì)保障的能力與當(dāng)?shù)卣呢?cái)政能力有很大關(guān)系，地方政府財(cái)政能力的強(qiáng)弱影響著社會(huì)保障的供給總量和效率，在很大程度上決定著政府提供基本公共服務(wù)的能力。近年來(lái)，昆明市14個(gè)縣（市）區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展都實(shí)現(xiàn)了不同程度的增長(zhǎng)，但區(qū)域間差異明顯，其提供社會(huì)保障能力的差距也較為顯著。

城鄉(xiāng)居民之間的收入差距也是影響社會(huì)保障均衡發(fā)展的關(guān)鍵因素。從圖1可以看出，昆明市從2005年到2010年城鄉(xiāng)居民收入差距呈逐漸拉大態(tài)勢(shì)。2010年昆明市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入是18076元，農(nóng)村居民人均純收入只有5810元。不考慮物價(jià)的影響，收入絕對(duì)差距為12266元，相對(duì)比為3.11:1。增長(zhǎng)速度與基數(shù)上的雙重差距造成了昆明市城鄉(xiāng)收入差距的繼續(xù)擴(kuò)大,從而造成城鄉(xiāng)社會(huì)保障水平的差距不斷拉大。

（二）公共資源配置“城市偏向”的制度化束縛

城鄉(xiāng)之間的社會(huì)保障供給不足和供求結(jié)構(gòu)的失衡主要是制度安排缺位作用的結(jié)果。制度安排上的不均等是政府制定政策的方向偏向城市，具體表現(xiàn)為公共資源配置在城市和鄉(xiāng)村間的不平衡，造成了城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度最基礎(chǔ)層面的“斷裂化”。近年來(lái)，昆明市政府加大了對(duì)“三農(nóng)”的支持力度，“十一五”期間，市財(cái)政支農(nóng)大幅度增加，但用于農(nóng)業(yè)的支出占財(cái)政總支出的比重呈下降狀態(tài)，還未形成穩(wěn)定的支農(nóng)公共資源配置機(jī)制，與農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重和作用不相對(duì)應(yīng)。由于城鄉(xiāng)公共資源配置制度的不均衡，導(dǎo)致了農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展滯后，城鄉(xiāng)發(fā)展失衡。

（三）農(nóng)民“理性”態(tài)度的制約

要想實(shí)現(xiàn)私人物品和公共物品“帕累托”最優(yōu)，必須在公共服務(wù)提供的公共決策過(guò)程中充分顯示農(nóng)民的偏好并對(duì)費(fèi)用支出做出必要監(jiān)督。但現(xiàn)實(shí)情況是，政府的供給和農(nóng)民的需求并不一致。政府的社會(huì)保障服務(wù)供給是一種典型的自上而下的供給決策程序，農(nóng)民對(duì)該公共產(chǎn)品的價(jià)值并不了解，現(xiàn)實(shí)訴求沒(méi)有被采納。其結(jié)果是很難反映農(nóng)民的真實(shí)需求，造成供求關(guān)系的偏差。農(nóng)民對(duì)社會(huì)保障的態(tài)度就比較冷淡，甚至存在懷疑的態(tài)度，再加上農(nóng)民要承擔(dān)很大一部分的社會(huì)保障投入成本，在集體經(jīng)濟(jì)較薄弱的西部農(nóng)村，農(nóng)民的社會(huì)保障負(fù)擔(dān)較為沉重。因此，農(nóng)民在社會(huì)保障投入上就表現(xiàn)出現(xiàn)實(shí)“理性”的態(tài)度。而且，受到“二元社會(huì)”和傳統(tǒng)觀(guān)念的影響，農(nóng)民認(rèn)為社會(huì)保障是城里人的特權(quán)，離自己很遙遠(yuǎn)。長(zhǎng)期的農(nóng)村社保缺位導(dǎo)致了農(nóng)民社保意識(shí)的淡薄和社保投入的“理性”選擇。

城鄉(xiāng)社會(huì)保障均衡發(fā)展的制度設(shè)計(jì)

在我國(guó)長(zhǎng)期施行的二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)格局下，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)資源的配置是“區(qū)別對(duì)待”的策略，處于城鄉(xiāng)分割的狀態(tài)。因此，作為公共產(chǎn)品組成部分之一的社會(huì)保障顯現(xiàn)出城市偏向的制度安排，對(duì)于城鄉(xiāng)居民的普惠性和一致性的重要內(nèi)涵沒(méi)有體現(xiàn)出來(lái)。這說(shuō)明我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)尚處于初級(jí)階段，需要經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展才能使制度設(shè)計(jì)不斷成熟。那么，當(dāng)前城鄉(xiāng)社會(huì)保障均等化的制度設(shè)計(jì)要把握幾個(gè)方面的認(rèn)識(shí)：一是要以“底線(xiàn)公平”為基本理念，以公民的“基本需求”為基礎(chǔ)，對(duì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中處于困難群體整體利益的保障，是一種社會(huì)整體制度下的“適度公平”；二是要體現(xiàn)“國(guó)家責(zé)任主體”地位，城鄉(xiāng)基本社會(huì)保障體系要保障廣大保障范圍內(nèi)的人能夠?qū)崿F(xiàn)適度的“保障基本生活”的公平，它明確了政府與社會(huì)成員之間的責(zé)任關(guān)系，社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)及其以下水平是政府“兜底”保障責(zé)任，這個(gè)保障水平是保障所有參保人員享有一致的權(quán)利，體現(xiàn)了政府在社會(huì)保障制度中最主要的責(zé)任和關(guān)注重點(diǎn)（梅哲，2009）；三是制度設(shè)計(jì)要正確處理“均等化”與“平均化”的關(guān)系，進(jìn)行城鄉(xiāng)社會(huì)保障均等化建設(shè)，并不是要在現(xiàn)階段對(duì)城鄉(xiāng)公共資源進(jìn)行簡(jiǎn)單的份額等同的平均分配，而是從公民權(quán)利的角度出發(fā)，關(guān)注機(jī)會(huì)均等和結(jié)果的相對(duì)均等并逐步縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)和諧。因此，昆明城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系設(shè)計(jì)應(yīng)是：以城鄉(xiāng)社會(huì)救助為基礎(chǔ)、社會(huì)保險(xiǎn)為主體、社會(huì)福利服務(wù)為補(bǔ)充，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展目標(biāo)模式。

（一）以城鄉(xiāng)社會(huì)救助為基礎(chǔ)

以社會(huì)救助為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)社會(huì)保障制度，適合昆明市農(nóng)村人口多、城鄉(xiāng)差距大、山區(qū)及少數(shù)民族貧困人口多、城市流動(dòng)人口數(shù)量大、被征地人員再就業(yè)任務(wù)重等基本情況。應(yīng)加快建立政府責(zé)任為主體、維持最基本生存為目標(biāo)，以山區(qū)及少數(shù)民族貧困人口、城市流動(dòng)人口和被征地人員等困難群體為重點(diǎn)，以城鄉(xiāng)最低生活保障為核心，以災(zāi)民救助制度、救助性福利服務(wù)制度、社會(huì)補(bǔ)助制度、扶貧開(kāi)發(fā)制度為主要內(nèi)容，以醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)、司法等專(zhuān)項(xiàng)救助和臨時(shí)救濟(jì)為補(bǔ)充，以城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)救助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)為基本載體的社會(huì)救助制度體系。實(shí)施社會(huì)救濟(jì)，應(yīng)以政府救助為主體，以社會(huì)互助為補(bǔ)充，以最低生活保障為核心，并以多種其他救助制度為配套，實(shí)現(xiàn)救助體制“各方聯(lián)動(dòng)”、救助對(duì)象“全覆蓋”、救助標(biāo)準(zhǔn)“動(dòng)態(tài)化”、救助內(nèi)容“全面化”、救助工作“制度化”的目標(biāo)（袁文全、邵海，2010）。

（二）以城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)為主體

昆明市城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)以社會(huì)保險(xiǎn)為主體，應(yīng)以維持城鄉(xiāng)居民基本的生活為目標(biāo)，以基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育、工傷保險(xiǎn)為主要內(nèi)容，以豐富化的其他保險(xiǎn)為補(bǔ)充，逐步建立覆蓋城鄉(xiāng)、多層次的社會(huì)保險(xiǎn)制度。因此，當(dāng)前應(yīng)以大幅度提高農(nóng)村居民和被征地人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率為重點(diǎn)，遵循“廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)”的原則，積極開(kāi)展試點(diǎn)工作，建立健全新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系；以進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)村居民為重點(diǎn)，制定適應(yīng)城鎮(zhèn)化過(guò)程中遷移人口就業(yè)特點(diǎn)和需求的政策，逐步將他們納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等社會(huì)保險(xiǎn)體系；以逐步提升農(nóng)村居民醫(yī)療保險(xiǎn)保障水平為重點(diǎn)，切實(shí)解決農(nóng)村居民“因病致貧、因病返貧”的問(wèn)題。

（三）以城鄉(xiāng)社會(huì)福利服務(wù)為補(bǔ)充

社會(huì)福利服務(wù)旨在為提高和改善人們的生活質(zhì)量及人們的全面發(fā)展而提供的服務(wù)。隨著國(guó)家西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的深入推進(jìn)和“橋頭堡”戰(zhàn)略的實(shí)施，昆明市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)將得到快速發(fā)展，人們對(duì)高質(zhì)量生活的需求將不斷增長(zhǎng)，社會(huì)福利服務(wù)在未來(lái)將具有非常重要的作用。因此，應(yīng)把社會(huì)福利服務(wù)作為社會(huì)保障制度不可或缺的組成部分，建立起覆蓋城鄉(xiāng)包括職業(yè)福利、家庭服務(wù)、社區(qū)服務(wù)和公益服務(wù)等基本內(nèi)容的社會(huì)福利服務(wù)制度，使社會(huì)福利服務(wù)的保障范圍、準(zhǔn)入條件、福利水平和資金管理等方面能適應(yīng)新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。

（四）進(jìn)行配套制度安排以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)

為了建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，昆明市社會(huì)保障需要進(jìn)行相關(guān)配套制度安排：一是盡快制定城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的相關(guān)制度；二是積極探索保障基金籌集、管理、保值、增值的高效運(yùn)營(yíng)方式；三是建立城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)機(jī)制；四是加快促進(jìn)社會(huì)慈善事業(yè)和商業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展；五是建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)普惠、就業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)扶持等公共就業(yè)服務(wù)制度和貧困地區(qū)的扶貧開(kāi)發(fā)制度；六是積極探索建立社會(huì)保障一體化管理模式。

城鄉(xiāng)社會(huì)保障均衡發(fā)展的路徑選擇

昆明市社會(huì)保障體系建設(shè)在總體上應(yīng)與國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)同步，與國(guó)家社會(huì)保障事業(yè)的整體建設(shè)相協(xié)調(diào)，與最終實(shí)現(xiàn)全國(guó)社會(huì)保障體系城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程相適應(yīng)。因此，首先應(yīng)以農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)為重點(diǎn)，以保障農(nóng)村居民基本生活為目的，以制度建設(shè)為核心，與農(nóng)村社會(huì)保障服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)相配套，社會(huì)基本保障與集體保障、家庭保障、土地保障及其他補(bǔ)充保障相結(jié)合，逐步建立多層次的農(nóng)村社會(huì)保障體系；在城郊及經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的區(qū)縣，可以借鑒城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，全面開(kāi)展養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育及失業(yè)保險(xiǎn)；在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)占主導(dǎo)及經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱的地區(qū)，重點(diǎn)推行最低生活保障制度與新型合作醫(yī)療制度；在貧困地區(qū)，重點(diǎn)推行社會(huì)救助和最低生活保障制度；與此同時(shí)，要特別突出城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌，可先行制定適用于全市居民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例，積極開(kāi)展先行先試工作，構(gòu)建城鄉(xiāng)對(duì)接的路徑（袁文全、邵海，2010）。

（一）創(chuàng)新體制機(jī)制，加快城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度建設(shè)

創(chuàng)新體制機(jī)制，是加快城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障均衡發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。一是加快建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。按“低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、保障基本水平”的原則，針對(duì)城市低收入非就業(yè)人群和進(jìn)城務(wù)工人員實(shí)行按年繳納或一次性補(bǔ)交基本養(yǎng)老費(fèi)，由財(cái)政給予一定補(bǔ)貼的辦法實(shí)行；積極開(kāi)展新型農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的試點(diǎn)工作，建立健全包括被征地農(nóng)村居民、村辦企業(yè)職工、村社干部、民辦教師在內(nèi)的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。二是建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的醫(yī)療保障體系。統(tǒng)籌由勞動(dòng)保障部門(mén)管理的城鎮(zhèn)職工和居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、衛(wèi)生部門(mén)管理的新農(nóng)合、民政部門(mén)管理的城鄉(xiāng)醫(yī)療救助，從管理機(jī)構(gòu)上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)保障管理機(jī)制“三合一”，從制度上建立城鄉(xiāng)一體的基本醫(yī)療保障制度，形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、覆蓋全民的“大醫(yī)保”格局。三是加快社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)改革。改屬地管理為系統(tǒng)垂直管理，建立社會(huì)保險(xiǎn)管理中心，實(shí)行養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育保險(xiǎn)五保合一等辦法，解決好多頭管理問(wèn)題。四是促進(jìn)慈善事業(yè)和商業(yè)保險(xiǎn)加速發(fā)展。完善財(cái)稅補(bǔ)貼和減免政策，激勵(lì)社會(huì)慈善組織積極參與社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利服務(wù)，鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)參與“農(nóng)?！睒I(yè)務(wù)，建立多元化、社會(huì)化的社會(huì)保障供給制度，以滿(mǎn)足城鄉(xiāng)居民高層次的社會(huì)保障需求。

（二）提高社會(huì)保障基金運(yùn)營(yíng)管理水平，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社會(huì)保障能力

社會(huì)保障基金的保值增值，是社會(huì)保障制度可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。一要堅(jiān)持以人為本，以公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，加快社會(huì)保障機(jī)制由補(bǔ)貼供方向補(bǔ)貼需方、由定點(diǎn)供應(yīng)向自主選擇、由實(shí)物補(bǔ)貼向貨幣補(bǔ)貼、由暗補(bǔ)向明補(bǔ)的“四個(gè)轉(zhuǎn)變”；二要建立規(guī)范的社會(huì)保障預(yù)算管理制度，形成與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的投入機(jī)制，逐步加大財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的資金投入；三是創(chuàng)新部分社會(huì)保障項(xiàng)目籌資機(jī)制，進(jìn)一步明確社會(huì)保障中政府、企業(yè)、個(gè)人等責(zé)任主體的職責(zé)，多渠道、多主體籌措社會(huì)保障基金，調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，最大限度地?cái)U(kuò)大社會(huì)保障統(tǒng)籌基金的規(guī)模。

（三）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建高效運(yùn)作的社會(huì)保障服務(wù)機(jī)構(gòu)

一是切實(shí)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立健全社會(huì)保障議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。按照“信息向中央集中，服務(wù)向社區(qū)終端派送”的原則，再造社會(huì)保障管理體制，解決好社會(huì)保障地區(qū)分割、標(biāo)準(zhǔn)各異等問(wèn)題；二是積極探索建立社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化管理模式。實(shí)行機(jī)構(gòu)整合，在市級(jí)統(tǒng)收、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一核定、統(tǒng)一監(jiān)管，建立政策“通道”和制度“接口”，健全社會(huì)保障關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)機(jī)制，使統(tǒng)一險(xiǎn)種體系內(nèi)可以隨參保人員身份的變化而轉(zhuǎn)移接續(xù)；三是增強(qiáng)提供社會(huì)保障的能力建設(shè)。其核心是推進(jìn)社會(huì)保障規(guī)范化、信息化和專(zhuān)業(yè)化建設(shè)，健全街道、社區(qū)和農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會(huì)保障服務(wù)功能，不斷提高管理效率和服務(wù)水平。

（四）構(gòu)建需求表達(dá)機(jī)制，提高農(nóng)民的參保積極性

城鄉(xiāng)社會(huì)保障服務(wù)的失衡不僅表現(xiàn)在總量供給的不均等上，還表現(xiàn)在農(nóng)民參保意識(shí)不高和供給與需求錯(cuò)位上。這主要是由于在服務(wù)供給決策中采取政府“自上而下”的集中決策模式造成的。發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐表明，社會(huì)公眾的有序參與是政府提供一視同仁公共服務(wù)的重要制度保障（王瑋，2009）。一是要為公眾參與決策提供多種便利暢通的渠道，建立雙向的溝通機(jī)制，使公眾需求和政府供給能有機(jī)銜接；二是要加大宣傳力度，消除農(nóng)民對(duì)社會(huì)保障的片面認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)農(nóng)民的參保意識(shí)，提高其參保積極性。

1.鄭功成.中國(guó)社會(huì)保障制度變遷與評(píng)估[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002

2.梅哲.重慶市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系研究[J].探索，2009（2）

3.袁文全，邵海.覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系建設(shè)和路徑選擇[J].社會(huì)科學(xué)家，2010（4）

4.王瑋.我國(guó)公共服務(wù)均等化的路徑選擇[J].財(cái)貿(mào)研究，2009（1）