芻議資源稅改革:基于原材料出口措施案的思考

查貴勇

(上海海關(guān)學(xué)院 經(jīng)濟與工商管理系，上海 201204)

一、我國原材料出口措施案介紹

長期以來，中國均強調(diào)實施出口關(guān)稅和出口配額的政策旨在保護資源和環(huán)境。事實上，WTO 允許各國采取合理措施保護資源，但必須遵循國民待遇原則。美國、歐盟、墨西哥三國認(rèn)為中國對鋼鐵、鋁和化工產(chǎn)品生產(chǎn)過程中的主要中間投入品包括鋁土、焦炭、鎂、鋅等9種原材料實施出口關(guān)稅和出口配額的做法未能滿足國民待遇原則，違反了中國2001 年加入WTO 時的承諾，并導(dǎo)致國際市場原材料價格持續(xù)提升，致使中國中下游企業(yè)獲得不公平的國際競爭優(yōu)勢［1］。因此，2009 年11 月4 日三國請求爭端解決機構(gòu)按照DSU 第6 條設(shè)立專家組對此進行裁決。

2011 年7 月5 日，專家組發(fā)布報告，裁決中方取消出口限價屬合理行為，但涉案的出口關(guān)稅和出口配額措施不符合世貿(mào)規(guī)則和相關(guān)例外條款的引用條件，也違反了《中國入世協(xié)定》和GATT 等相關(guān)義務(wù)。2011 年8 月31 號，中方上訴至WTO 爭端解決機構(gòu)，要求駁回專家組報告的部分裁決。2012 年1 月30 日，WTO上訴機構(gòu)(DSB)裁定，中國限制廣泛應(yīng)用于鋼鐵、鋁和化工產(chǎn)業(yè)的九種原材料出口屬于不公平貿(mào)易措施，“中國必須降低出口關(guān)稅，解除出口限額”，以符合WTO 成員方應(yīng)履行的義務(wù)，并駁回中國基于例外條款對初步裁定提出的上訴請求［2］。

2012 年1 月31 日，中國商務(wù)部表示，中方將認(rèn)真評估WTO 上訴機構(gòu)的裁決，并根據(jù)WTO 規(guī)則對資源類產(chǎn)品實施科學(xué)管理，尋求可持續(xù)發(fā)展。2012 年12 月10 日，中國發(fā)布的《2013 年關(guān)稅實施方案》［稅委會〔2012〕22號］明確指出，自2013 年1 月1 日，中國將取消鋁土、焦炭、黃磷、螢石、鎂、錳、金屬硅、碳化硅和鋅九種原料產(chǎn)品的出口關(guān)稅［3］;2013年1 月8 日，國家商務(wù)部和海關(guān)總署公布《2013 年出口許可證管理貨物目錄》，明確將焦炭從“實行出口配額許可證管理的貨物”中去除。

二、中國稀土產(chǎn)業(yè)的危機

很明顯，該爭端涉及中國實施的出口配額和出口關(guān)稅議題。雖然該起案件并非針對稀土產(chǎn)業(yè)，但中國近年來一直對稀土出口實施配額管理，很可能成為下一個制裁目標(biāo)［4］。中國業(yè)內(nèi)人士也對此表示擔(dān)憂，該起訴訟案很可能波及中國稀土產(chǎn)業(yè)。美國貿(mào)易代表羅恩·柯克曾明確表示，對中國原材料出口限制訴訟的勝利已為解決中國稀土出口限制措施提供了借鑒和啟示，WTO 對中國原材料出口措施案的裁定可能引發(fā)歐美對中國稀土出口采取類似行動［5］。歐盟貿(mào)易專員卡洛·德古赫特宣稱，“中國現(xiàn)在必須盡快取消出口限制措施，希望中國對整個出口制度和政策(包括稀土)進行調(diào)整，以符合WTO 的規(guī)定”［6］，否則可能引發(fā)國際新爭端。

事實上，美國、日本、歐盟已對中國稀土資源出口措施采取行動。自2009 年以來，美國、日本、歐盟和墨西哥就一直指責(zé)中國稀土出口限制政策違反了WTO 規(guī)則和入世承諾，并導(dǎo)致全球供應(yīng)緊張、高技術(shù)產(chǎn)品元件價格暴漲。2012 年3 月13 日，中國收到美國、日本、歐盟在WTO 爭端解決機制下提出的有關(guān)稀土、鎢、鉬的出口管理措施磋商請求;2012 年6 月27日，美國和歐盟要求WTO 啟動爭端解決機制成立專家組，就中國限制有關(guān)稀土、鎢、鉬的出口管理措施進行調(diào)查、審議和裁決。對此，中國必須未雨綢繆，在堅持國民待遇原則的基礎(chǔ)上適時調(diào)整稀土出口政策，實施稀土出口限制措施，以備將來發(fā)生WTO 爭端后可援引例外條款。而目前中國相關(guān)部委早已開始探究資源性產(chǎn)品出口新政，其主導(dǎo)思路是靈活調(diào)整出口限制措施，重點將限制環(huán)節(jié)從出口轉(zhuǎn)移至國內(nèi)生產(chǎn)環(huán)節(jié)。而啟動于2009 年的資源稅改革強化了對礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用，中國應(yīng)借鑒國外先進經(jīng)驗，完善資源稅體系，充分發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)效應(yīng)，從根源上調(diào)控稀缺資源的價格管理機制和供求關(guān)系，有效應(yīng)對國際糾紛，保護本國資源。

三、國外資源稅現(xiàn)狀及其發(fā)展趨勢

目前，為保護本國資源，世界主要市場經(jīng)濟礦業(yè)大國幾乎都建立了以權(quán)利金制度為核心的礦業(yè)稅收制度。權(quán)利金是指非礦產(chǎn)所有人因不可再生的開采礦產(chǎn)資源而向礦產(chǎn)資源所有人支付的一種補償性財產(chǎn)性權(quán)益，是礦業(yè)權(quán)人開采和耗竭了礦產(chǎn)資源所有權(quán)人的不可再生的礦產(chǎn)資源，享有礦產(chǎn)所有權(quán)的占有、使用、收益權(quán)而支付的費用。開采礦產(chǎn)資源不管其是否贏利，均須向礦產(chǎn)資源所有者(通常是國家)繳納權(quán)利金，其反映的是資源稅的概念，但各國具體規(guī)定有差異。。

1、主要礦業(yè)國家資源稅制的主要內(nèi)容

(1)美國

雖然礦產(chǎn)資源豐富，但作為世界資源消耗的“超級大國”，美國非常重視資源稅的調(diào)節(jié)作用。但須注意的是，美國資源稅制由各州地方政府自行制定，而沒有制定全國統(tǒng)一的資源稅收制度。地方政府能根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源儲量和消耗的實際情況，自主選定稅率，獲取合理、正當(dāng)?shù)馁Y源稅稅收。目前美國已有38 個州開征資源開采稅，各州征收標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，由其根據(jù)州情單獨制定，旨在合理開發(fā)各州的稀缺資源，使自然資源開采保持在一個理性的范圍內(nèi)，以降低資源開采量和保護環(huán)境。各州開采稅征稅對象雖不盡相同，但征稅范圍大致相類似且范圍較廣，主要包括礦產(chǎn)品、森林資源、鹽、石、沙、貝類和其他資源等。

(2)俄羅斯

2001 年，俄羅斯開始全面推行自然資源稅制改革，開征礦產(chǎn)資源開采稅，推動以稅代費。對土地、森林、草原、灘涂、海洋和淡水等自然資源均征收資源稅，但各類礦產(chǎn)資源仍為主要征稅對象;開發(fā)利用礦產(chǎn)資源的企業(yè)和個體經(jīng)營者為其納稅人，采用從量稅與從價稅相結(jié)合、以從價稅為主的征稅辦法。同時，將資源稅劃分為中央稅，中央和地方按聯(lián)邦法律規(guī)定進行稅款分配，實行“?？顚Ｓ谩薄?/p>

(3)澳大利亞

2011 年11 月，澳大利亞議會下議院通過礦產(chǎn)資源稅法案，規(guī)定從2012 年7 月1 日開始征收“碳稅”和“礦產(chǎn)租賃稅”兩項新稅賦?！疤级悺钡闹饕魇諏ο笫前拇罄麃喤琶拔灏傥坏奶寂欧糯髴簦暗V產(chǎn)租賃稅”征收對象是年利潤達七千五百萬澳元以上的煤炭和鐵礦企業(yè)，稅率為其應(yīng)稅利潤的30%。此外，礦產(chǎn)豐富的西澳洲和新南威爾士州還提出了提高權(quán)利金稅率的改革趨向。

(4)加拿大

開采稅范圍涉及石油、天然氣、煤、森林、礦物等資源，稅率一般為18%－20%，以鼓勵礦山企業(yè)優(yōu)先選擇在本地(特別是在本地欠發(fā)達地區(qū))進行礦產(chǎn)品的加工和冶煉。

(5)智利

2007 年，智利政府對營運利潤率超過5%的礦業(yè)征收占銷售額0－3%不等的礦區(qū)使用費，使其能從礦業(yè)開采中獲得更多財政收入用于農(nóng)林礦業(yè)新技術(shù)研究。2010 年10 月，智利頒布的《新礦業(yè)稅法》明確規(guī)定，2012 年之前礦業(yè)稅從目前占運營利潤4%或5%的固定稅率轉(zhuǎn)變?yōu)?% －9%的浮動稅率;在2013 年至2017 年恢復(fù)使用4%或5%的固定稅率;隨后截止2023 年，將采用5%至14%的浮動稅率。

(6)印度

目前，印度對鐵礦石征收10%的采礦稅稅率，并考慮向鐵礦石企業(yè)征收暴利稅和重新審核10 種主要礦產(chǎn)品的采礦稅稅率，包括鐵礦石、鋁土礦、鋅精礦、鉛精礦及銅精礦，意在提高稅率，增加財政收入。另外，印度征收的采礦稅大多數(shù)和LME(倫敦金屬交易所)價格掛鉤。

(7)越南

據(jù)2012 年6 月25 日越南《投資報》報道，越南財政部編制的新資源稅稅率表，大幅上調(diào)了各種礦產(chǎn)的資源稅稅率:金屬礦類中，金礦與稀土礦的稅率最高，達15%;其次是鋁和釩土礦，達12%;再次是錳礦和鈦礦，達11%;其余礦產(chǎn)如銅、鎳、汞、鎂、銀、錫、鉛、鋅、鎢等礦種的資源稅稅率均為10%。而根據(jù)越南現(xiàn)行稅制，鐵、錳、鈦、銀、錫、鎢、鉛、鋅、鋁等礦種的資源稅稅率只有7%。新的稅率表也將非金屬礦類的資源稅稅率普遍上調(diào)1%－4%。

(8)巴西

巴西資源稅采取從價征收方式，如對鐵礦石開采征收占利潤額2%的特許使用費，致使礦山企業(yè)綜合稅費負(fù)擔(dān)水平波動于10%－15%之間，但很可能近期內(nèi)將鐵礦石特許開采稅率從2%上調(diào)至5%－10%，以滿足巴西礦產(chǎn)資源管理的需要并調(diào)節(jié)國際資源供求狀況。巴西政府正努力將從量(開采量)稅修改為利潤稅，計劃將目前0.2%－3%的礦業(yè)權(quán)利金提高一倍。同時，巴西還對按一定公式計算的超額利潤征收10%的超額利潤稅，并將資源稅劃分為中央稅進行征收管理，實行“?？顚Ｓ谩?。

(9)秘魯

現(xiàn)行稅制下，秘魯對礦產(chǎn)企業(yè)的礦產(chǎn)品銷售收入征收1%－3%的特許權(quán)使用稅，并于2011 年底提高礦山企業(yè)的年度特許權(quán)使用稅稅率。此外，秘魯政府可能將銷售額稅改為利潤稅，以避免稅負(fù)增加挫傷投資者的積極性。

2、主要礦業(yè)國家資源稅的共性分析

雖然各國資源稅名目眾多，但均具有如下共同特征:一是通過立法手段從源頭加以規(guī)范，并加強監(jiān)督管理，以保護國內(nèi)資源的可持續(xù)開發(fā)利用。二是通過征收適當(dāng)?shù)臋?quán)利金防止礦山企業(yè)“采富棄貧”，浪費礦產(chǎn)資源。權(quán)利金在開采前就按一定比例征收，礦山企業(yè)繳納權(quán)利金后，會自覺充分開采礦產(chǎn)資源，以提高礦山的收益。三是通過增加資源開采成本，淘汰落后企業(yè)，推動資源企業(yè)的強強聯(lián)合和技術(shù)創(chuàng)新，促進產(chǎn)業(yè)升級。四是避免國內(nèi)外資源企業(yè)的差別化待遇。資源稅是境內(nèi)稅而非邊境稅，不區(qū)分資源是出口還是內(nèi)銷，實行資源稅統(tǒng)一征收管理，可避免類似原材料爭端案的發(fā)生，使本國在國際談判和國際定價協(xié)商中掌握更多主動權(quán)。

3、國外資源稅發(fā)展趨勢分析

近年來，國際鐵礦石價格的快速增長促使資源企業(yè)獲得不正常的超額利潤，致使礦產(chǎn)資源稅率的提高成為全球化發(fā)展趨勢［7］。例如，澳大利亞宣布征收30%的資源超額利潤稅后，智利政府將礦區(qū)使用稅從4%上調(diào)至9%;秘魯政府亦考慮征收資源超額利潤稅，并將礦業(yè)部門總體稅率從38.5%提高至42.7%;巴西考慮將鐵礦石銷售特許權(quán)使用稅從2%調(diào)至5%－10%，印度、越南也相繼提高鐵礦石稅負(fù)，俄羅斯提高天然氣和原油的礦產(chǎn)開采稅稅率。而國際貨幣基金組織也建議部分國家征收礦產(chǎn)資源超額利潤稅，以確保當(dāng)?shù)夭豢稍偕牡V產(chǎn)資源的有效配置和合理開發(fā)。可見，資源稅已成為各國保護本土稀缺資源的重要措施。中國應(yīng)充分借鑒國際經(jīng)驗，完善國內(nèi)資源稅體系，合理規(guī)范國內(nèi)資源保護政策并有效應(yīng)對國際資源糾紛。

四、中國資源稅改革的政策建議

實踐證明，單純依靠出口配額、出口關(guān)稅、出口現(xiàn)價等相關(guān)措施并不能很好地解決資源保護問題，因此，中國應(yīng)當(dāng)進一步加大資源稅改革力度，健全國內(nèi)資源稅體系。

1、實施以稅代費

1986 年，《礦產(chǎn)資源法》的頒布開啟了國內(nèi)資源開采領(lǐng)域稅費并存的局面，如礦產(chǎn)資源領(lǐng)域主要征收礦產(chǎn)資源補償費、資源稅和石油特別收益金;非礦產(chǎn)資源領(lǐng)域涉及十多項依據(jù)《水法》、《森林法》等法規(guī)而征收的包括水資源補償費、育林基金在內(nèi)的收費。稅費并存，特別是不同種類、區(qū)域的收費標(biāo)準(zhǔn)不一，不僅造成企業(yè)間稅負(fù)的不公平，更提高了企業(yè)的稅收遵從成本，延緩了企業(yè)的發(fā)展進程，同時加大了稅收征管難度，制約稅收在資源領(lǐng)域的調(diào)節(jié)作用，影響我國資源稅體系的發(fā)展建設(shè)，因此，實行以稅代費是改革資源稅收體系的重要前提。

2、從價從量相結(jié)合

1994 年1 月1 日實施的《中華人民共和國資源稅暫行條例》明確規(guī)定，納稅人按照應(yīng)稅產(chǎn)品的銷售數(shù)量和自用數(shù)量計征資源稅額，表明我國資源稅屬于從量計稅;雖然針對同一應(yīng)稅產(chǎn)品的儲量、品質(zhì)、開采難易程度、地理位置等的差異設(shè)計了不同的稅率，但難以全面考慮各地區(qū)或企業(yè)資源稟賦、經(jīng)營效率、環(huán)境成本等差異，易導(dǎo)致“采富棄貧”和“濫采富礦”。同時，按銷售數(shù)量和自用數(shù)量征稅，現(xiàn)行稅率完全不能反映資源價格的變動，容易誘發(fā)囤積資源、待價而售、價高囤貨等不良現(xiàn)象。因此，資源稅征收方式應(yīng)由“從量征收”轉(zhuǎn)變?yōu)閺牧繌膬r相結(jié)合來提高稅負(fù)，通過價格調(diào)整資源稅，促使稅收與資源價格變化掛鉤。

3、以利潤稅補充產(chǎn)出稅

中國目前采用的資源稅多為從量稅，按應(yīng)稅產(chǎn)品的銷售數(shù)量計征稅額，屬于產(chǎn)出型資源稅。由于該征稅方式?jīng)]有考慮開采規(guī)模、礦石品質(zhì)等因素，不僅縱容了采富棄貧的浪費行為，又提高了開采成本，導(dǎo)致只有規(guī)模大、品位高的礦山企業(yè)才有能力消化稅收，而對小企業(yè)造成政策歧視。考慮到我國礦山品位相對較低的現(xiàn)實，該征收方式亟待改變。綜觀國外經(jīng)驗，越來越多的國家開始以應(yīng)稅企業(yè)的利潤為課稅對象，即開征利潤型資源稅，如澳大利亞礦產(chǎn)資源租賃稅、巴西礦產(chǎn)資源稅、智利新礦業(yè)稅、印度的暴利稅以及秘魯即將開征的資源超額利潤稅等，不僅使資源稅稅負(fù)真正落于礦業(yè)企業(yè)身上，抑制稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁，而且還可以調(diào)節(jié)源自不同礦山資源豐裕度等自然條件差異的采礦權(quán)人的收益差距，力爭將差距控制在合理范圍之內(nèi)。

4、擴大征稅范圍

目前，世界各國資源稅的主要征收對象集中在礦產(chǎn)資源(特別是天然氣和石油)、森林資源、水資源以及其他資源方面。但我國現(xiàn)行資源稅課稅對象僅局限于礦產(chǎn)資源，勢必影響稅收在資源配置領(lǐng)域的調(diào)節(jié)作用，造成不納稅資源的過度開采，不利于資源的節(jié)約和保護以及環(huán)境的綜合保護和治理。因此，應(yīng)擴大資源稅稅目范圍，使其向造成環(huán)境污染的資源(如水資源)產(chǎn)品延伸，實現(xiàn)資源稅的調(diào)節(jié)效應(yīng)。

5、實施高動態(tài)稅率

雖然各國權(quán)利金費率和計征辦法有所差異，但各國權(quán)利金的征收率均較高。多數(shù)國家石油、天然氣權(quán)利金費率在10%－20%之間，如美國12.5%、馬來西亞16.7%、巴基斯坦10%、法國12.5%、挪威8%－20%、沙特阿拉伯8%－20%。雖然各國采取不同的稅率形式，但均以動態(tài)稅率為主。我國也應(yīng)盡快以動態(tài)稅率取代較低的靜態(tài)定額稅率，提高企業(yè)的資源開發(fā)成本。

6、合理化收入分配

與世界通行做法不同，我國資源稅的征管方式中，中央政府目前僅控制海洋石油資源稅，其他資源稅均由地方政府征收和使用。此種稅收分配體制存在諸多弊端:削弱了中央對資源開發(fā)的調(diào)控作用;導(dǎo)致地方政府恣意開采，甚至催生掠奪性開采，且開采過程中浪費嚴(yán)重;受高利益驅(qū)動的資源過度開采會降低礦區(qū)安全意識，頻發(fā)安全事故等。因此，可借鑒俄羅斯的做法，規(guī)定中央負(fù)責(zé)管理和征收資源稅，再與地方按一定比例調(diào)節(jié)分配。

7、規(guī)范稅款使用

目前，美國、俄羅斯、荷蘭等都對資源稅稅款實行“?？顚Ｓ谩?，主要用于環(huán)保和技術(shù)開發(fā)領(lǐng)域，如美國亞拉巴馬州規(guī)定，森林采伐稅款的85%以上須用于森林保護工作［8］;俄羅斯資源稅法規(guī)定，水資源稅的80%以上須用于水資源的保護和恢復(fù)［9］;智利明確規(guī)定將礦業(yè)稅收收入用于開發(fā)農(nóng)林礦業(yè)的新技術(shù)，以尋求技術(shù)突破、保持資源優(yōu)勢、掌握定價權(quán)，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展［10］。中國亟待借鑒國際經(jīng)驗規(guī)范稅收使用，提高資源稅款的使用效率。

8、完善配套措施

為保證資源稅的有效實施，還需實行一系列配套措施，如完善資源開采評估準(zhǔn)則體系、建立戰(zhàn)略資源戰(zhàn)儲備體系、推動強強聯(lián)合和國內(nèi)外資源整合、加大打擊盜采和非法走私力度、加強行業(yè)協(xié)會管理與構(gòu)建出口協(xié)商機制等。

可見，WTO 關(guān)于中國9 種原材料出口措施案的裁決、中國稀土產(chǎn)業(yè)的危機以及我國《2013 年關(guān)稅實施方案》的修訂，均表明依賴出口措施來保護資源的做法面臨較大風(fēng)險，難以持久。中國政府必須尋求更為可靠和持久的措施，而各國經(jīng)驗和實踐均證明，國內(nèi)資源稅已成為各國保護資源的重要手段，并成為主流趨勢。因此，進一步改革和完善中國資源稅收體系，是保護國內(nèi)資源、維護國際權(quán)益的根本需要。

［1］WTO.China－Measure Related to the Exportation of Various Raw Materials(China－Raw Materials)［R］.WT/DS394/R.WT/DS395/R，WT/DS398/R，paras.1.1－2.

［2］WTO.China－Raw Materials［R］.WT/DS394/AB/R，WT/DS395/AB/R，WT/DS398/AB/R.Para.362.

［3］國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會.2013 年關(guān)稅實施方案［EB/OL］.http://www.gov.cn/zwgk/2012 － 12/17/content _2291986.htm，2012－12－10.

［4］涂露芳.WTO 裁定中國限9 種原材料出口違規(guī)［N］.北京日報，2012－2－1(10).

［5］孫韶華.WTO 終裁我原材料出口限制違規(guī)，歐美終極目標(biāo)鎖定稀土［N］.經(jīng)濟參考報，2012－2－1(3).

［6］靜 安.WTO 裁定中國限制鋁土等原材料出口違規(guī)［N］.中國貿(mào)易報，2012－2－2(5).

［7］曼 文.提高礦產(chǎn)資源稅將成為全球化趨勢［N］.中國冶金報，2010－10－12(C01).

［8］張銓之，周訓(xùn)芳.我國水資源可持續(xù)利用的法律困境與出路［J］.湖南財政經(jīng)濟學(xué)院學(xué)報，2012，(4):5－8.

［8］ 中 國 林 業(yè) 網(wǎng) .美 國 林 業(yè) 政 策 ［EB/OL］ .www.forestry.gov.cn/portal/main/map/sjly/meiguo/usa04.html，2013－01－17

［9］董德新.俄羅斯重稅保護水資源［N］.中國稅務(wù)報，2003－6－6(5).

［10］中國駐智利大使館經(jīng)濟商務(wù)參贊處.智利礦業(yè)投資指南［EB/OL］.http://www.chinamining.com.cn，2012 －4－18.