從遷徙自由權(quán)論我國戶籍制度改革

張 萌

（華南師范大學(xué)，廣州510631）

從遷徙自由權(quán)論我國戶籍制度改革

張 萌

（華南師范大學(xué)，廣州510631）

我國的戶籍制度一直以來被看作是實(shí)現(xiàn)遷徙自由權(quán)的最大障礙。雖然我國現(xiàn)行的《憲法》之中沒有明確寫出公民享有遷徙自由權(quán)，但是無論從學(xué)理角度還是現(xiàn)實(shí)角度（我國在1998年10月簽署的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》中承認(rèn)并詳細(xì)闡明了遷徙自由權(quán)），我國對(duì)遷徙自由權(quán)是承認(rèn)的。那么，對(duì)于這一公民基本權(quán)利的限制就只能在《憲法》之中規(guī)定，而不能用一種人口管理制度對(duì)其加以限制。所以，戶籍制度的改革勢(shì)在必行。

遷徙自由權(quán)；戶籍制度；戶籍制度改革

2012年兩會(huì)前夕，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》，2013年5月6日召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確提出，年內(nèi)將出臺(tái)《居住證管理辦法》，這一系列的舉措將戶籍制度問題又一次推向了風(fēng)口浪尖。常常被人們所詬病的，與公民的遷徙自由權(quán)相違背的戶籍制度再一次走進(jìn)了人們的視野。

一、我國戶籍制度與遷徙自由權(quán)的關(guān)系

（一）遷徙自由權(quán)是公民的基本權(quán)利之一

有西方學(xué)者將公民的基本權(quán)利分為三大類：消極的基本權(quán)利、積極的基本權(quán)利、參政權(quán)利?！熬幼∨c遷徙自由”就被劃分在消極的基本權(quán)利之中。所謂“消極的基本權(quán)利”即國家對(duì)于個(gè)人的這一部分自由僅負(fù)有不加侵犯與防止侵犯的消極義務(wù)。西方許多國家也將遷徙自由的權(quán)利寫入了憲法之中。德國基本法第11條第一款規(guī)定：“所有德國人享有在全聯(lián)邦境內(nèi)的遷徙自由。”日本憲法第22條規(guī)定：“在不違反公共福祉的范圍內(nèi)，任何人都有居住、遷徙及選擇職業(yè)的自由?！泵绹鴳椃m然對(duì)遷徙自由沒作規(guī)定，但美國聯(lián)邦最高法院根據(jù)憲法第14修正案所確立的平等保護(hù)原則和判例，確立并保護(hù)了遷徙自由[1]。

我國也有學(xué)者采取了較為復(fù)雜的分類方法，將公民的基本權(quán)利分為資產(chǎn)階級(jí)憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利和社會(huì)主義國家規(guī)定的公民基本權(quán)利。前者劃分為五大類，后者劃分為六大類?！斑w徙自由”被規(guī)定在資產(chǎn)階級(jí)憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利之自由權(quán)之中，而社會(huì)主義國家在公民的基本權(quán)利之中沒有規(guī)定遷徙自由權(quán)。

就我國現(xiàn)行的1982年《憲法》來看，其各個(gè)部分都沒有明確指出“公民享有遷徙自由權(quán)”，然而“歷史上關(guān)于遷徙自由的憲法實(shí)踐可以追溯到1912年的《中華民國臨時(shí)約法》。這一憲法性文件最早承認(rèn)了遷徙自由。該《約法》第二章第6條規(guī)定：‘人民有居住遷徙之自由’。自此以后，在北洋軍閥政府和國民黨政府制定的憲法性文件中，都無一例外地承認(rèn)了公民的遷徙自由權(quán)”[2]。新中國成立后，第一個(gè)憲法性文件《共同綱領(lǐng)》亦承認(rèn)并保障公民的遷徙自由，并將其寫入總綱部分。第一章總綱第5條規(guī)定：“中華人民共和國人民有思想、言論、集會(huì)、結(jié)社、通信、人身、居住、遷徙、宗教信仰及示威游行的自由權(quán)?！?954年憲法第三章第90條第二款也規(guī)定了“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由”。但是，其后的1975年《憲法》取消了遷徙自由權(quán)，1978年《憲法》、1982年《憲法》也都沒有再涉及公民遷徙自由權(quán)。

雖然我國現(xiàn)行的1982年《憲法》中沒有規(guī)定遷徙自由權(quán)，但是我國在1998年10月簽署的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》中則詳細(xì)闡明了這一權(quán)利?！豆s》第12條規(guī)定：“1.合法處在一國領(lǐng)土的每一個(gè)人在該國領(lǐng)土內(nèi)有權(quán)享受遷徙自由和選擇住所的自由（國內(nèi)遷徙自由）；2.人人有權(quán)自由離開任何國家，包括其本國在內(nèi)（國際遷徙自由）；3.上述權(quán)利，除法律所規(guī)定并為保護(hù)國家安全、公共秩序、公共衛(wèi)生或道德，或他人的權(quán)利和自由所必需且與本盟約所承認(rèn)的其他權(quán)利不抵觸的限制外，應(yīng)不受任何限制（遷徙自由的必要限制）；4.任何人進(jìn)入其本國的權(quán)利不得任意加以剝奪（回歸本國的自由）。”我國加入這一國際公約應(yīng)當(dāng)看作是對(duì)遷徙自由權(quán)是公民基本權(quán)利之一的一種承認(rèn)，但是這一權(quán)利的地位以及對(duì)其加以保護(hù)所依據(jù)的法律的位階卻是不高的。

（二）我國戶籍制度的產(chǎn)生與性質(zhì)

1958年1月9日全國人大常務(wù)委員會(huì)審議通過的《中華人民共和國戶口登記條例》可以看作是戶籍制度產(chǎn)生的標(biāo)志?！稐l例》第3條規(guī)定了“戶口登記工作，由各級(jí)公安機(jī)關(guān)主管。城市和設(shè)有公安派出所的鎮(zhèn)，以公安派出所管轄區(qū)為戶口管轄區(qū)；鄉(xiāng)和不設(shè)公安派出所的鎮(zhèn)，以鄉(xiāng)、鎮(zhèn)管轄區(qū)為戶口管轄區(qū)。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民委員會(huì)和公安派出所為戶口登記機(jī)關(guān)?！r(nóng)業(yè)、漁業(yè)、鹽業(yè)、林業(yè)、牧畜業(yè)、手工業(yè)等生產(chǎn)合作社的戶口，由合作社指定專人，協(xié)助戶口登記機(jī)關(guān)辦理戶口登記。合作社以外的戶口，由戶口登記機(jī)關(guān)直接辦理戶口登記”。自此，城鄉(xiāng)二元的戶籍體制在中國形成。

有的學(xué)者將戶籍制度的產(chǎn)生歸因于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制。在“統(tǒng)收統(tǒng)支”的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，工業(yè)建設(shè)的所有投資均來自政府，而中蘇關(guān)系的惡化，缺少蘇聯(lián)的援助，使得政府陷入了資金短缺，政府基本喪失了擴(kuò)大再生產(chǎn)的能力，工廠的勞動(dòng)力出現(xiàn)了大量的剩余。于是，政府將大量已經(jīng)進(jìn)城的人向農(nóng)村遷移，并建立人民公社，使這一部分人和原有的農(nóng)村人口都固定在土地之上、公社之中[3]。正如中國公安大學(xué)王太元教授所說的，“我們?cè)诙倘钡挠?jì)劃經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下形成的一整套的社會(huì)管理制度，以戶口作為管控手段，人、財(cái)、物、權(quán)利、資源都是計(jì)劃下的產(chǎn)物”[4]。

在今天提起戶籍制度，大多數(shù)人都會(huì)把它與“高考移民”、“二等公民”、“孫志剛事件”等社會(huì)焦點(diǎn)問題聯(lián)系在一起，原本一種管控人口的制度變成了公民權(quán)利、利益的載體。以高考為例，2012年北京大學(xué)在北京地區(qū)文科最低錄取分?jǐn)?shù)線為590分，而在河南、山東兩地卻是648分和620分。在名額分配上，雖然北京大學(xué)一再強(qiáng)調(diào)考慮各地考生人數(shù)按比例平均分配，但是分配給北京的招生指標(biāo)還是要多于其他省市。難怪有人笑稱，北京大學(xué)應(yīng)該改名為“北京人大學(xué)”。如果不考慮試卷難度、師資配備、教學(xué)質(zhì)量等因素的影響，這種差異實(shí)際上是更大的。一紙北京戶口就可以頂三四十分的高考分?jǐn)?shù)，這不知要讓多少寒窗苦讀的學(xué)子心灰意冷。同為中華人民共和國公民，享有平等的受教育權(quán)，但是因?yàn)閼艏煌?，?shí)際能享受到的權(quán)利卻大相徑庭。從21世紀(jì)之始，社會(huì)中一直有各方面的力量大力呼吁“高考移民制度改革”。這種呼聲背后更大的訴求其實(shí)是想要改變現(xiàn)有的戶籍制度。2012年全國兩會(huì)前夕，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》表明了戶籍的藩籬的進(jìn)一步松動(dòng)，“實(shí)際上等于認(rèn)可了戶口捆綁利益的事實(shí)”[1]。

（三）遷徙自由權(quán)與我國戶籍制度的關(guān)系

根據(jù)公民基本權(quán)利限制的觀點(diǎn)，世界上沒有不受任何限制的權(quán)利和自由。馬克思指出：“權(quán)利決不能超出社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)制約的社會(huì)的文化發(fā)展?！盵6]孟德斯鳩曾說過：“自由是做法律所許可的一切事情的權(quán)利；如果一個(gè)公民能夠做法律所禁止的事情，他就不再有自由了，因?yàn)槠渌艘餐瑯訒?huì)有這個(gè)權(quán)利?！盵7]所以遷徙自由權(quán)，這一公民的基本權(quán)利也應(yīng)該受到一定的限制。但是對(duì)于公民基本權(quán)利的限制必須是嚴(yán)格合法的。1789年法國《人權(quán)宣言》第4條就宣布：“自由就是有權(quán)從事一切無害于他人的行為。因此個(gè)人自然權(quán)利的行使，只有保證社會(huì)上其他成員享有同等權(quán)利為限制，此等限制，僅得由法律規(guī)定?！?/p>

然而無論哪國，制定的法律都不得與憲法相違背，而對(duì)于公民基本權(quán)利的規(guī)定都是在憲法之中，所以，對(duì)于公民基本權(quán)利限制的規(guī)定也應(yīng)并且只應(yīng)寫于憲法之中。如1946年日本《憲法》第12條規(guī)定：本憲法對(duì)國民所保障之自由及權(quán)利，依國民不斷努力而保持之。國民不得濫用之，且常負(fù)責(zé)為公共福利而利用之責(zé)任；又如1919年德國的《魏瑪憲法》第118條規(guī)定：德國人民，在法律限制內(nèi)，有用語言、文字、印刷、圖書或其他方法，自由發(fā)表其意見之權(quán)；再如，我國1982年憲法第51條規(guī)定：中華人民共和國公民在行使自由和權(quán)利的時(shí)候，不得損害國家的、社會(huì)的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利[8]。

顯然，我國現(xiàn)行的戶籍制度是對(duì)遷徙自由權(quán)的限制，而這種限制的依據(jù)僅僅是1958年全國人大常務(wù)委員會(huì)審議通過的《中華人民共和國戶口登記條例》和隨后國務(wù)院、公安部、各地方政府頒布的一系列行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)。這種限制應(yīng)當(dāng)說是不合法理也不合憲法。從經(jīng)濟(jì)角度看，戶籍制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，而人口的流動(dòng)、遷徙的自由是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求，兩者之間的矛盾可見一斑。所以，對(duì)現(xiàn)行的戶籍制度進(jìn)行改革已經(jīng)迫在眉睫。

二、我國戶籍制度的改革

（一）戶籍制度改革的目標(biāo)

根據(jù)資料顯示，2010年，重慶啟動(dòng)戶籍制度改革時(shí)，就以2020年全市戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%以上作為目標(biāo)。2011年底，重慶宣布平均每天6 299名農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶當(dāng)上了城里人；而河北曾宣稱要在2015年使全省城鎮(zhèn)人口從3 150萬增加到4 100萬……[5]戶籍“農(nóng)轉(zhuǎn)非”成為了城鎮(zhèn)化的重要標(biāo)志，而不是城鎮(zhèn)化的進(jìn)程推動(dòng)了戶籍制度的改革，這種本末倒置的做法衍生出了一系列的問題：城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平無法為如此龐大的城鎮(zhèn)人口提供相應(yīng)的居住、就業(yè)、醫(yī)療、社保條件，除了戶口本上的戶口類型一欄從農(nóng)村戶口變成的城鎮(zhèn)戶口，人們根本沒有享受到戶籍的改變帶來的實(shí)惠和利益。所以，在2012年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》中開篇就指出了戶籍管理制度改革過程中存在的問題：“有的地方不顧當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際情況，片面追求城鎮(zhèn)規(guī)模城鎮(zhèn)化速度；有的地方不分城市類別不顧城市綜合承受能力，一味放寬落戶城市的條件?！?/p>

戶籍制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，顯然無法適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求資本、資源、人力極大的流動(dòng)以保證生產(chǎn)和交換的充分進(jìn)行，所以，遷徙自由是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求。將戶籍制度改革的目標(biāo)確定為更大程度的實(shí)現(xiàn)遷徙自由權(quán)是符合經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的基本規(guī)律的。同時(shí)，遷徙自由權(quán)的實(shí)現(xiàn)也必然使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)更富有生機(jī)與活力。

（二）戶籍制度改革的方法

如果戶籍改革由各個(gè)地方政府制定方案難免再次出現(xiàn)改革進(jìn)度與政績掛鉤、片面追求城鎮(zhèn)化速度等問題。所以，由中央出臺(tái)整體方案，交由地方嚴(yán)格執(zhí)行；中央統(tǒng)一部署推進(jìn)改革、各部門通力協(xié)作的方法必定更加行之有效。從2012年兩會(huì)前夕國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》這一舉措也能看到中央正在收歸戶籍改革的權(quán)限。

與此同時(shí)我們應(yīng)當(dāng)看到，戶籍制度不是孤立存在的，它與教育制度、社保制度、住房制度等等關(guān)乎百姓衣食住行的問題是緊密相聯(lián)的。其實(shí)與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r相比，我們各種制度的更新是相對(duì)滯后的，如果只改戶籍制度，讓戶籍制度充當(dāng)“門衛(wèi)”的角色，教育、社保、住房的改革不跟上，也只能是治標(biāo)不治本，戶籍制度的改革也必定是失敗的。只有在中央的統(tǒng)一部署之下，各部門才有通力合作的可能，避免了以往曾出現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)“踢皮球”的現(xiàn)象。比如沒有本地戶口上不了學(xué)，反映給教育部門，教育部門推給公安部門，公安部門推給民政部門；再比如沒有本地戶口入不了醫(yī)保，找到社保部門，社保部門推給公安部門，公安部門又往外推。所以戶籍改革應(yīng)當(dāng)“在大原則下各部門各改各的，我們就能夠迅速地讓全體人民，至少讓多數(shù)人民享受改革的成果”[9]。

（三）戶籍制度改革的具體措施

戶籍制度與教育、住房、社會(huì)保障等社會(huì)公共服務(wù)的緊密相關(guān)性使得戶籍制度的改革遭遇重重障礙。所以，“只有當(dāng)（公共服務(wù)的）差別性逐步縮減直至消除，越來越多的基本權(quán)利脫離戶籍性質(zhì)而成為普通的權(quán)利，農(nóng)村人口可以享受到與城市居民同等的基本公共服務(wù)的時(shí)候，人口遷移的戶籍控制才有解除的可能，戶籍制度才可以回歸其本源”[10]。由此可見，戶籍制度改革的第一步就是建立和完善國家基本公共服務(wù)體系。城鄉(xiāng)居民之間、大城市與小城鎮(zhèn)的居民之間所享受到的公共服務(wù)的差距是十分巨大的。大城市中的資源和條件十分優(yōu)厚的，但同時(shí)卻又是稀缺的。優(yōu)越卻稀缺的醫(yī)療資源、教育資源等構(gòu)成的脆弱并且不完善的公共服務(wù)體系迫使國家不得不“扎緊”戶籍的“口袋”。

如果說建立和完善基本公共服務(wù)體系是為戶籍制度改革掃清障礙，是戶籍制度改革的前奏，那么盡早的制定和頒布《戶籍法》則是戶籍制度改革的核心。與美國、日本等國相比我國的戶籍立法顯得嚴(yán)重落后脫節(jié)。如上文所述，我國仍然在沿用上世紀(jì)50年代末出臺(tái)的《戶口登記條例》，而其中的較大部分的內(nèi)容都已經(jīng)不適合今日的中國。為此，當(dāng)前很有必要“借鑒國外民事人口立法的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國國情，盡快制定一部以生活基礎(chǔ)為依據(jù)選擇居住地，按職業(yè)劃分人群，保障公民自由遷徙，具有詳盡的登記內(nèi)容、法定的登記制度及簽發(fā)證書制度，科學(xué)的完備的，具有中國特色的戶籍法典”[11]。法典應(yīng)當(dāng)首先對(duì)于遷徙自由權(quán)進(jìn)行一種說明或者確認(rèn)，明確戶籍制度改革的源頭與目標(biāo)所在。其次，在承認(rèn)城鄉(xiāng)差異、地域差異的基礎(chǔ)上建立一元的、全民性的戶籍制度，打破戶籍上的世襲與歧視，讓全體公民都變成真正的社會(huì)人，給予全體公民考慮差異的前提下的平等的待遇。美國、日本及我國的臺(tái)灣地區(qū)實(shí)行的就是體現(xiàn)了相似理念的戶籍制度。同時(shí)，將與戶籍有關(guān)的規(guī)定和制度以法律的形式固定下來也是戶籍制度改革的必由之路。

［1］楊海坤.憲法基本權(quán)利新論［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2004：103.

［2］王懷章，董麗君.論遷徙自由在我國的實(shí)現(xiàn)［J］.法律科學(xué)，2003，（4）.

［3］溫鐵軍.我們是怎樣失去遷徙自由的［J］.中國改革,2002,（4）.

［4］王太元.戶籍制度、社會(huì)管理及帕累托改進(jìn)［J］.財(cái)經(jīng)文摘，2009，（2）.

［5］張墨寧.戶口再松綁［J］.南風(fēng)窗，2012，（7）.

［6］馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集［M］.北京：商務(wù)印書館，1972：305.

［7］［法］孟德斯鳩.論法的精神［M］.張雁深，譯.北京：商務(wù)印書館，1963：154.

［8］韓大元，胡錦光.憲法教學(xué)參考書［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2003：304-305.

［9］王太元.中國戶籍制度改革的反思與對(duì)策［EB/OL］.鳳凰衛(wèi)視，世紀(jì)大講堂.http://www.28gl.com/rw/fhrw/sjdjt/2010-10-20/shijidajiangtang33752_4.htm l.

［10］馮奎，鐘篤糧.完善基本公共服務(wù)體系，促進(jìn)戶籍制度改革［J］.中共中央黨校學(xué)報(bào)，2013，（1）.

［11］郭立.統(tǒng)籌人口問題構(gòu)建和諧社會(huì)（上冊(cè)）［M］.北京：中國大地出版社，2007：306.

［責(zé)任編輯：杜 娟］

On the Reform of China's Household Registration System From the Right to Freedom of Movement

ZHANGMeng

The domiciliary system of our country has been regarded as the greatest obstacle to the realization of migration freedom. Although China's current Constitution is not clearly involving that citizens enjoy the freedom of migration, no matter from the angle of theory and reality (Our country has acknowledged and stated in detail that the migration freedom in the International Covenant on Civil and Political Rights signed in October1998) the migration freedom is admitted in our country. Therefore, the limitation of the citizens' basic rights is only regulated in the Constitution, and can not be limited with a population management system. So, the domiciliary system reform is imperative.

migration freedom;domiciliary system;domiciliary system reform

DF2

A

1008-7966（2013）06-0018-03

2013-09-16

張萌（1989-），女，哈爾濱人，2012級(jí)法學(xué)碩士。