中韓檢察人員管理制度比較與借鑒

竇立博

（北京市通州區(qū)人民檢察院，北京101100）

中韓檢察人員管理制度比較與借鑒

竇立博

（北京市通州區(qū)人民檢察院，北京101100）

中韓兩國的檢察系統(tǒng)存在許多相同之處，但在檢察人員管理方面卻存在諸多不同，尤其是在管理架構(gòu)、崗位歸類、定員機(jī)制方面。探討二者區(qū)別可發(fā)現(xiàn)韓國檢察人員分類管理制度中崗位規(guī)范、管理體系、定員機(jī)制等方面制度優(yōu)勢，并為我國檢察人員分類管理制度的完善提出相關(guān)借鑒意見。

檢察官管理；檢察工作；崗位分類；類別管理

一、中韓兩國檢察人員管理制度的區(qū)別

（一）檢察系統(tǒng)的管理架構(gòu)不同

檢察人員分類管理制度的基礎(chǔ)是管理體系的宏觀調(diào)控，因為每個制度的運行，需要管理體系對本領(lǐng)域的深入了解，進(jìn)而實施宏觀層面的統(tǒng)籌規(guī)劃。

1.韓國的“H”型檢察管理體系。韓國的檢察管理分為三個部分，檢察業(yè)務(wù)工作的管理，檢察行政工作的管理，人事制度的管理。筆者將韓國管理體系定義為“H”型管理體系。業(yè)務(wù)工作和行政工作的管理均遵從從上至下的管理，用“H”的兩豎來代替，而人事管理的管理主體不僅包括檢察系統(tǒng)內(nèi)部的人員，也包括法官、律師等其他系統(tǒng)外人員，用“H”中間的一橫來代替。

首先，制度層面保證公正行使檢察權(quán)。根據(jù)《韓國檢察廳法》第八條的規(guī)定，法務(wù)部長對于檢察系統(tǒng)有指揮監(jiān)督權(quán)，但是對于檢察業(yè)務(wù)，法務(wù)部長官只能通過檢察總長才可以參與，只有對于檢察行政事務(wù)，法務(wù)部長官才可以不受任何限制地進(jìn)行指揮監(jiān)督?？梢姡n國的檢察業(yè)務(wù)工作是受大檢察廳管理，而不受法務(wù)部的直接管理，而檢察行政事務(wù)直接受行政府下設(shè)的法務(wù)部管理。這就保證在業(yè)務(wù)方面，杜絕“行政權(quán)力介入”，而在行政工作方面，保證不受地方利益的操控，以便公正行使檢察權(quán)。

其次，專業(yè)層面保障分類規(guī)劃的可行。分類管理體系，保障每類管理主體對于本類檢察工作的特點有明晰的認(rèn)識，這是檢察工作分類管理制度被正確規(guī)劃的重要因素，例如財政方面，可以通過對檢察工作不同崗位的性質(zhì)設(shè)置不同的薪酬體系。

最后，單設(shè)人事管理杜絕人情世故?！俄n國檢察廳法》35條規(guī)定，為了審議檢察官的任用，轉(zhuǎn)補及其他有關(guān)人事的重要事項，法務(wù)部設(shè)置檢察人事委員會，并且專門有《檢察人事委員會規(guī)定》，詳細(xì)規(guī)定檢察人事委員會的組成、運營及咨詢事項，明確組成人員包括檢察官、律師、法學(xué)教授和有關(guān)人事管理的專家等。這使得管理主體不局限于檢察體系，還吸納了社會人士的加入，保證了人情事故對于人事制度的影響，這體現(xiàn)出檢察系統(tǒng)監(jiān)督制度的完善。

2.我國的“L”型檢察管理體系。我國檢察管理分為兩個部分：檢察業(yè)務(wù)工作和其他工作。但我國的《檢察院組織法》并未對檢察管理工作進(jìn)行明確區(qū)分，只是籠統(tǒng)定義。從實際運行來看，我國檢察機(jī)關(guān)的檢察業(yè)務(wù)受上級檢察機(jī)關(guān)的管理，而其他方面的工作，包括人事管理，財政經(jīng)費保證均受地方管理，即實行“分級財政、分灶吃飯”的管理體制，筆者將其定義為“L”型檢察管理體系①雖然國家有一定專項撥款，但中央財政給地方政法部門的補助的專項撥款到位較慢，配套不夠理想，存在地方截留現(xiàn)象。，業(yè)務(wù)方面自上而下的管理，用“L”的一豎來代替，其他工作受地方管理，用“L”的一橫來代替。

這樣，業(yè)務(wù)方面雖然受到上級檢察院的指導(dǎo)，但是涉及檢察官自身的晉升利益，檢察院運行所需的財政經(jīng)費大權(quán)均在地方政府手中，一旦地方利益受損，地方就會施壓，導(dǎo)致檢察業(yè)務(wù)無法真正實現(xiàn)公正審理；第二，行政工作方面，地方政府囿于自身局限性，決定其不可能花費精力對檢察系統(tǒng)獨立進(jìn)行單獨財政核算，更不可能對檢察系統(tǒng)內(nèi)部人員進(jìn)行分類財政核算；第三，檢察管理主體雖然存在兩個，但在利益需求上有所不同，一個站在檢察系統(tǒng)全局層面，一個站在維護(hù)地方管理層面，導(dǎo)致在人員分類管理改革方面無法達(dá)成合意。

（二）崗位歸類的明確度不足

人員分類管理制度的核心是崗位歸類是否明確，這決定同一單位的工作人員是否能夠區(qū)分對待，韓國也曾經(jīng)經(jīng)歷過從不分類到分類的改革經(jīng)歷，但是卻沒有遇到如此大的阻力，這取決于崗位歸類的規(guī)范性。

1.韓國檢察人員的崗位歸類的明確性。韓國檢察人員一般包括三類，檢察官、一般職公務(wù)員、技能職公務(wù)員。三者是不同序列的公務(wù)員。

第一，崗位歸類的明確化。檢察官主要負(fù)責(zé)行使檢察權(quán)的主要工作，如出庭支持公訴，代表國家行使監(jiān)督職能，而一般職公務(wù)員負(fù)責(zé)為檢察官服務(wù)，如從事檢察官指揮的偵查、出庭支持公訴的材料整理等輔助性工作。技術(shù)職工作要求專業(yè)化水平更高，如人力資源、計算機(jī)、財會等，需要相關(guān)專業(yè)的人才才能勝任。

第二，檢察人員的準(zhǔn)入類別化。職務(wù)規(guī)范的明確必然導(dǎo)致準(zhǔn)入的類別化。檢察官因為主要負(fù)責(zé)檢察業(yè)務(wù)工作，所以需要通過司法考試，經(jīng)過兩年的司法研修院的學(xué)習(xí)且考試合格，才能成為檢察官，但無須參加國家公務(wù)員考試；檢察一般職公務(wù)員主要負(fù)責(zé)檢察業(yè)務(wù)工作的輔助工作，不需要通過司法考試，但需要通過國家公務(wù)員考試，保證具備基本的素質(zhì)，此類人如果能夠通過司法考試也有可能成為檢察官。而技能職和別定職公務(wù)員主要負(fù)責(zé)檢察行政業(yè)務(wù)，無須考試，與檢察院是聘任關(guān)系，保證專業(yè)人員的持續(xù)更新和專業(yè)水平的與時俱進(jìn)。

第三，檢察人員薪酬的類別化。職務(wù)規(guī)范的明確也要求薪酬的類別，因為每類工作的難度和量度不同，導(dǎo)致付出不同，收入自然不同。韓國的檢察官的薪酬有專門的法律予以規(guī)范，即《關(guān)于檢察官報酬的法律》，規(guī)定檢察官的薪酬分為四個等級：第一級，檢察總長，第二級，高等檢察廳檢察長，大檢察廳副檢察長，第三級，大檢察廳檢察官、地方檢察廳檢察長，高等檢察廳副檢察長；第四級，一般檢察官。而第四級又可分為10個階段五個等級，保證了檢察人員薪酬不與行政職別掛鉤，也保證底層檢察官能夠因自己業(yè)務(wù)的提高而收入更高。

2.我國檢察人員崗位規(guī)范的籠統(tǒng)化。我國檢察人員一般包括三類：檢察官、事業(yè)編制人員和書記員。

第一，崗位歸類的籠統(tǒng)化。雖然我國的各級檢察院都有不同的處室，而且各個處室的職權(quán)都有所規(guī)定，但是卻未針對不同處室的性質(zhì)進(jìn)行二次分類，即崗位歸類，導(dǎo)致檢察院工作人員均為檢察官。

第二，工作人員的準(zhǔn)入籠統(tǒng)化。工作職權(quán)的籠統(tǒng)化，導(dǎo)致準(zhǔn)入也變得籠統(tǒng)化，因為沒有二次分類，不同工作沒有體現(xiàn)出不同的性質(zhì)，所以基層檢察院和高級檢察院的在編檢察人員均采取公務(wù)員考試的形式進(jìn)行招錄，這就會造成我國初任人員的標(biāo)準(zhǔn)雖然統(tǒng)一化，但卻沒有按職設(shè)崗，導(dǎo)致一些專業(yè)工作沒有專業(yè)程度相當(dāng)?shù)娜瞬胚M(jìn)行匹配。

第三，工作人員薪酬的籠統(tǒng)化。我國的檢察人員薪酬體系完全按照公務(wù)員法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行設(shè)置，不考慮承擔(dān)的工作量，也不考慮業(yè)務(wù)能力水平。如同為正科的主訴檢察官和同為正科的助理檢察官的工資是一樣的，這樣既容易導(dǎo)致檢察官過度重視行政級別，也不利于激勵檢察官對于自身業(yè)務(wù)的重視。

（三）檢察官定員機(jī)制不同

檢察官的定員機(jī)制是檢察人員分類管理制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，兩國也存在不同之處。

1.韓國的檢察官人員定制特殊化

第一，法律層面，韓國有專門的《檢察官定員法》。該法律要求檢察官定員，由檢察廳分配，要以總統(tǒng)令形式進(jìn)行規(guī)定，可見其定員機(jī)制的程序嚴(yán)格，防止任意增加檢察官人員數(shù)額，一方面是為了建設(shè)精英化的隊伍，另一方面也是基于分類管理后對于此類人員的特殊待遇，需要進(jìn)行限制，防止過多人員享受特殊待遇。

第二，實際層面，檢察官比例小，且向基層傾斜。截止2001年，韓國人口為4 740萬，根據(jù)2001年韓國檢察年鑒，韓國檢察機(jī)關(guān)職員總數(shù)是7 976人，其中檢察官1 287人，占檢察人員總數(shù)的16.1%，一般職公務(wù)員占59.8%[1]。而2005年的數(shù)據(jù)，韓國各級檢察廳實有檢察人員8 352名，其中檢察官1 415名，僅占總?cè)藬?shù)的16.9%，實有一般職和技能職人員6 937名，其中91.2%的檢察官在檢察第一線工作，其余的在法務(wù)部檢察局、法務(wù)研修院從事檢察事務(wù)管理和培訓(xùn)工作，或者被派遣到有關(guān)政府機(jī)關(guān)從事政府律師[3]。

2.我國的檢察官人員定制行政化

第一，法律層面，我國沒有對檢察官范圍進(jìn)行專門限制的法律，雖然我國《檢察院組織法》第28條規(guī)定各級人民檢察院的人員編制由最高人民檢察院另行規(guī)定，但是最高人民檢察院卻沒有出臺相關(guān)的法規(guī)。所以從實際來看，檢察官級別只是簡單套用行政級別，甚至法律職務(wù)的評定、晉升都取決于其行政級別，這就導(dǎo)致檢察官的群體過大，不利于實行分類管理。

第二，實際層面，據(jù)不完全統(tǒng)計，我國現(xiàn)有20多萬的檢察人員，其中能行使檢察權(quán)的在17萬人以上。經(jīng)過對比，我們可以發(fā)現(xiàn)韓國的檢察官比例僅占檢察院人員的16.9%，而我國檢察官比例占檢察院人員的85%，這使得檢察人員分類管理一旦試行，大量非檢察官職務(wù)的檢察工作人員的利益必定會受影響，一旦硬性施行，那么可能會造成兩種后果，一種導(dǎo)致非檢察官人員要求進(jìn)入檢察官序列，另一種則會由于享受特殊待遇的人員群體過于龐大，導(dǎo)致財政無法支撐。

二、對韓國檢察人員分類管理制度的選擇性借鑒

構(gòu)建檢察人員分類管理制度是我國司法體制改革的組成部分，也是保障獨立公正行使檢察權(quán)的主要措施，但由于我國本身固有的體制問題等原因，我國的檢察人員分類管理制度遲遲無法建立。韓國檢察人員分類管理制度的有效運行，離不開宏觀層面的專業(yè)統(tǒng)籌規(guī)劃，微觀層面的明確崗位分類，以及關(guān)鍵環(huán)節(jié)的特殊檢察官序列建設(shè)，我國雖然不能照抄照搬，但可以立足國情，進(jìn)行有限借鑒。

（一）崗位分類標(biāo)準(zhǔn)及類別管理制度

韓國分類管理制度中可借鑒的是，韓國的崗位分類標(biāo)準(zhǔn)及類別管理制度。重慶市渝中區(qū)檢察院對人員分類的試點做法也有類似的實踐經(jīng)驗①據(jù)媒體報道，2004年3月22日重慶市渝中區(qū)人民檢察院在全國率先正式啟動檢察人員分類改革工作，根據(jù)工作性質(zhì)和在檢察活動中的地位和作用，將所有檢察人員職位劃分為檢察官、檢察事務(wù)官、檢察行政官。

故筆者建議在《檢察院組織法》中明確我國檢察工作崗位的分類：檢察官，且強(qiáng)調(diào)崗位分類主要圍繞檢察官的工作進(jìn)行，進(jìn)而突出檢察官主導(dǎo)地位。

1.檢察官的管理

首先，明確檢察官的范圍。檢察官，包括主訴檢察官，主辦檢察官和主偵檢察官，指各級人民檢察院中依法行使國家檢察權(quán)的職位，職務(wù)包括最高人民檢察院和專門人民檢察院檢察長，副檢察長、檢察員。

其次，改變檢察官的準(zhǔn)入方法。對于初任檢察官的準(zhǔn)入，取消公務(wù)員準(zhǔn)入考試，參照現(xiàn)行的主訴檢察官考試為基礎(chǔ)，增加刑事辯護(hù)和刑事審判的內(nèi)容，組織檢察官考試，即提高檢察官的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，以此降低檢察官在檢查工作人員中的比例，且有意識加大基層檢察官的比例。

最后，建立檢察官單獨序列。一方面，針對檢察官的等級序列，取消檢察系統(tǒng)行政編制，實行檢察官業(yè)務(wù)編制。另一方面，針對檢察官的薪酬序列，建立專設(shè)的檢察官薪酬體系，檢察官的薪酬滿足“三個必須”：必須高于其他檢察工作人員、必須透明、必須全面，如考慮到其工作的特殊性予以全面的津貼補助等。

2.檢察事務(wù)官的管理

首先，明確檢察事務(wù)官的范圍。檢察事務(wù)官，指各級檢察院中協(xié)助檢察官履行檢察職務(wù)的職位，在檢察官的指揮下，從事與檢察業(yè)務(wù)有關(guān)的事務(wù)性、輔助性、技術(shù)性工作包括書記員系列，檢察技術(shù)人員、司法警察等。

其次，改變檢察事務(wù)官的準(zhǔn)入方法。對于初任檢察事務(wù)官的準(zhǔn)入，無須要求其通過司法考試，只需要通過公務(wù)員選撥考試，并在面試期間側(cè)重其是否能夠勝任輔助性工作的考察。

最后，參照公務(wù)員法有關(guān)序列規(guī)定，對檢察事務(wù)官進(jìn)行管理。檢察事務(wù)官的管理基本可以沿襲我國檢察系統(tǒng)現(xiàn)在在編人員的行政序列管理和與地方統(tǒng)一的薪酬化管理，但唯一不同的是，檢察事務(wù)官如果能夠通過司法考試，且通過一定時期的考察，可以轉(zhuǎn)成檢察官。

3.檢察行政官的管理

首先，明確檢察行政官的范圍。檢察行政官，是指從事檢察行政事務(wù)工作的人員，而檢察行政事務(wù)工作包括辦文、辦會、檢察信息工作，保密工作、外事工作，檔案管理，財物管理，等等，檢察行政事務(wù)工作不僅包括在辦公室、行裝處，還包括業(yè)務(wù)部門的事務(wù)性工作，如公訴部門的內(nèi)勤等[3]。

其次，改變檢察行政官的準(zhǔn)入方法。對于檢察行政官采取市場化招聘，招聘會計、管理、人力資源、新聞等專業(yè)人員，并采取淘汰制，保證專業(yè)人員的專業(yè)水平的與時俱進(jìn)。

最后，參照公司運行的有關(guān)規(guī)定，對檢察事務(wù)官進(jìn)行管理。檢察行政官的等級與公司人員架構(gòu)等同，設(shè)置總經(jīng)理、業(yè)務(wù)經(jīng)理、業(yè)務(wù)員等職級，且薪酬一方面與其職級相匹配，一方面與績效掛鉤，而且整個檢察系統(tǒng)可以作為一個大公司進(jìn)行管理，在基層院做得出色的人員也有機(jī)會進(jìn)入高級院。

（二）專業(yè)化的領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)

我國現(xiàn)有的管理架構(gòu)的確存在許多問題，但不是一朝一夕能夠改變的，而需要明確改變的方向，逐步改進(jìn)。

首先，業(yè)務(wù)方面，在保留現(xiàn)有的上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威性。由于目前我國省級院也會招收應(yīng)屆畢業(yè)生，導(dǎo)致在有些時候，上級院對下級院的業(yè)務(wù)指導(dǎo)并沒有體現(xiàn)出權(quán)威性，如某省級院專辦毒品犯罪的檢察官，可能只有五六年的工作經(jīng)驗，卻需要指導(dǎo)從事公訴工作二十年的基層辦案檢察官。故建議對高級別檢察院的檢察官的任命采取遴選制，即高級院不招收沒有實際經(jīng)驗的人員，可以招收基層院工作年限滿五年的優(yōu)秀檢察官，也可以招收執(zhí)業(yè)年限滿七年的刑辯律師。改變高級院的招錄方式，可能會打破現(xiàn)有高級院的管理，所以需要進(jìn)一步考察，再進(jìn)行改變。

其次，財政方面，檢察官的薪酬管理權(quán)收歸最高檢統(tǒng)一支配。正如上文所說，檢察官享受特殊待遇，那么必然不同于一般公務(wù)員，而地方財政系統(tǒng)又無法根據(jù)檢察官的特殊性對其單獨設(shè)置薪酬體系，故由最高檢來統(tǒng)一管理更為合理，也更為專業(yè)和有效，但這個改變的阻力和難度都很大，需要加強(qiáng)和地方財政部門的聯(lián)絡(luò)，保證過渡的平穩(wěn)性。

最后，人事方面，人事管理權(quán)收歸省級院。最高檢和各省級院設(shè)立人事管理委員會。人事管理委員會由檢察系統(tǒng)內(nèi)部人員、法官及法學(xué)教授等人員組成，以一年為周期，對本區(qū)域內(nèi)需要晉級的檢察官和需要轉(zhuǎn)為檢察官的檢察事務(wù)官進(jìn)行統(tǒng)一考察，統(tǒng)一任命，考察的方式參照現(xiàn)有公訴人技能比武的方式進(jìn)行。最高檢的人事管理委員會主要負(fù)責(zé)監(jiān)督省級院的人事管理委員會。

［1］馬相哲.韓國檢察制度簡介（下）［J］.國家檢察官學(xué)院學(xué)報，2006，14（2）.

［2］張建軍，鄭建秋，張步洪.韓國檢察人員分類管理制度簡析［J］.人民檢察，2005，（1）.

［3］羅昌平.檢查工作規(guī)律與機(jī)制研究［M］.北京：中國檢察出版社，2012：24.

［責(zé)任編輯：杜 娟］

The Comparison on the Management of the Prosecutors between China and South Korean

DOU Li-bo

There are many similarities in prosecution system between China and South Korean, however,many differences exist in the management of the prosecutors, especially in the structure of management, the classification of job, capacity of the prosecutors. This paper discusses the differences between the two countries, to find the institutional strengths of South Korean, and to make relevant reference views on how to improve the management of the prosecutors of China.

Prosecutors’Management;Procuratorate Work;Classification;Category

DF83

A

1008-7966（2013）06-0015-03

2013-09-15

竇立博（1985-），男，遼寧凌源人，公訴一處助理檢察員，法律碩士。